垃圾治理是政府與社會在市場導向下的共治，而市場、社會、政府都非十全十美，存在不完善或低效率之處，甚至體制與運行機制性缺陷，這些都是垃圾治理的障礙，是垃圾治理需要特別關注方面。

1.市場障礙

垃圾治理存在不完全競爭、外部性、公共物品、信息不對稱等市場障礙。市場障礙引起資源配置不當，損失社會各利益相關方的利益與社會福利，存在帕累托改進余地。市場機制自身不能夠解決市場障礙問題，需要政府利用法律法規(guī)、標準、行政指令、經(jīng)濟手段等工具對市場進行管制，常用的工具有價格管制、稅收、津貼、排放權(quán)/處理權(quán)交易、主體整合和行政處罰。

（1）壟斷

規(guī)模經(jīng)濟和政府特許是垃圾治理行業(yè)形成壟斷的2個主要原因。對某一地區(qū)的垃圾細分市場而言，生活垃圾、餐廚垃圾、大件垃圾、城鎮(zhèn)污水處理廠污泥、綠化垃圾、糞渣、動物尸骸、醫(yī)療垃圾、廢棄車輛、危險工業(yè)垃圾及其他有害垃圾的治理具有垃圾產(chǎn)量有限、行業(yè)利潤微薄和體制分割特點，僅需少數(shù)幾家或一家大型企業(yè)便可處理某一細分市場的垃圾量，而且，企業(yè)為了發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟的效果，會排斥其他企業(yè)參與，形成自然壟斷；加上政府出于穩(wěn)定服務水平和減少糾紛等方面的考慮，往往實行政府特許政策，強化了垃圾處理的自然壟斷，進一步助長了垃圾處理行業(yè)的壟斷競爭。

壟斷導致資源配置缺乏效率、壟斷利潤和不公平，損失經(jīng)濟福利，而且，為獲得與維持壟斷地位，壟斷企業(yè)將進行非法的“尋租”活動，產(chǎn)生壟斷價格，導致經(jīng)濟福利進一步減小。尋租導致經(jīng)濟福利的損失，更嚴重的是導致腐敗和市場失序。

防治壟斷需要政府采取壟斷管制工具，如反壟斷法和價格管制。價格管制一般遵循“效率優(yōu)先，兼顧公平”原則，盡量將價格確定在帕累托最優(yōu)狀態(tài)附近。常見的定價法有邊際成本定價法、平均成本定價法、雙重定價法和資本回報率定價法。

（2）外部性

垃圾的排放存在外部不經(jīng)濟性。消費者排放垃圾，既減少了環(huán)境容量，剝奪了他人的排放權(quán)利，又使社會增大了垃圾處理負擔，甚至還被迫支付部分垃圾處理成本，這就是垃圾排放的外部不經(jīng)濟性。

相反，垃圾處理存在外部經(jīng)濟性。垃圾處理者通過妥善處理垃圾，向社會提供了環(huán)境容量及其它服務，但因垃圾被人為地冠以“公共資源”屬性而環(huán)境容量與服務性產(chǎn)品又具有公共物品屬性且難以準確定價等多種原因，環(huán)境容量與服務性產(chǎn)品的消費者（受益者）并未為消費行為付費或足額付費，垃圾處理者也沒能從其利人行為中獲得應有的報酬，從而產(chǎn)生垃圾處理的外部經(jīng)濟性。

當垃圾排放具有外部不經(jīng)濟性時，排放者可以從其收益中拿出一部分用于減小社會成本；當垃圾處理存在外部經(jīng)濟性時，社會（消費者）可以從其收益中拿出一部分來補償企業(yè)的損失，即外部性導致低效率，存在帕累托改進余地。

糾正外部性的低效率需要政府采取適宜的政策工具進行管制�？赡懿捎玫恼吖ぞ哂卸愂蘸徒蛸N、產(chǎn)權(quán)的確認和可轉(zhuǎn)讓、主體整合。

垃圾處理的外部經(jīng)濟性很大程度是因為“環(huán)境權(quán)”或“環(huán)境容量”產(chǎn)權(quán)的不確定。如果對環(huán)境權(quán)或環(huán)境容量進行了確權(quán)，并制定了計量計價標準，則可減小搭便車效應，減小垃圾處理的外部經(jīng)濟性。進一步，如允許“環(huán)境權(quán)”或“處理權(quán)”交易，可進一步減小垃圾處理的外部經(jīng)濟性。

主體整合的具體措施一是允許垃圾處理者參與源頭需求側(cè)管理并將源頭需求側(cè)管理資本化，讓垃圾處理的供求雙方見面交易，“內(nèi)部化”垃圾治理的外部性；二是整合具有外部經(jīng)濟性的處理作業(yè)與具有外部不經(jīng)濟性的處理作業(yè)，如將具有一定經(jīng)濟效益的廢食油或餐飲垃圾的資源化利用與不具有經(jīng)濟效益的源頭垃圾分類指導及廚余垃圾處理整合在一起，不僅可以減少垃圾分類、廚余垃圾處理的外部性，還可以將垃圾分類資本化，從而便于利用經(jīng)濟杠桿撬動垃圾分類的社會自治，便于實行垃圾分類服務的合同業(yè)務管理模式（BMC）。

（3）信息的不完全和不對稱

信息的不完全，不僅指因信息傳播途徑受阻和因人本身能力限制引起的信息不完全，還包括市場經(jīng)濟本身不能夠生產(chǎn)出足夠的信息并有效地配置它們。信息不對稱是指一主體擁有比其他主體更多或更有價值的信息。

在信息不完全和不對稱情況下，垃圾處理者的投資帶有一定的盲目性，垃圾排放者的消費可能出現(xiàn)“失誤”，社會對垃圾治理的不完全認識可能產(chǎn)生誤解甚至嚴重阻礙垃圾治理規(guī)劃與計劃的實施，委托人對代理人的監(jiān)督可能“失效”，等等，這些都將導致資源配置不當。

遏制信息不完全和不對稱，首先是要在規(guī)劃、設計階段充分考慮避免信息不完全和不對稱的方式方法與途徑，二是及時總結(jié)與發(fā)布信息，完善信息傳播渠道，增大信息透明度，三是建立信息共享制度。

2.社會障礙

垃圾治理的主體具有“理性經(jīng)濟人”和“非理性社會人”的雙重心理，這種雙重心理與垃圾治理的一些固有特點交織作用將導致社會正義與社會自治力的缺失，產(chǎn)生垃圾治理障礙，如責任分散效應（旁觀者效應）、搭便車效應、鄰避效應、不值得定律。

（1）責任分散效應（旁觀者效應）

“人人受益，人人有責”容易造成責任分散，讓人產(chǎn)生“我不去做，由別人去做”的心理，甚至覺得自己分擔的責任很少，甘做旁觀者，形成“人人受益而又很少人關心”的不合作與“三個和尚沒水吃”的集體冷漠局面。

垃圾治理存在責任分散效應，源頭垃圾分類與回收環(huán)節(jié)尤為明顯，本應是排放者的責任，卻推給了政府，因政府只能動用納稅人上繳的稅收，實則推給了全體社會。

遏制責任分散效應的主要辦法有：

1）屬地管理，劃片而治，推進社區(qū)自治、行業(yè)自治、區(qū)域自治，縮小治理規(guī)模；

2）落實污染者負責、治理者獲利、消費者付費、受益者補償與受損者受償原則，落實生產(chǎn)者責任延伸制度；實行“多排放多付費”、“減排補貼，超排懲罰”等政策；

3）健全法制、集體契約和個人道德操守組成的規(guī)范體系，倡導居民“減量、分類、回收、自治”的行為規(guī)范，促進垃圾治理法治化和社會自治；

4）建設社會自治示范榜樣，強化榜樣的示范作用，增加社會成員的責任感，

（2）搭便車效應

搭便車效應指治理成果被他人無償或以低成本付出據(jù)為己有。垃圾治理產(chǎn)品中的物質(zhì)資源和能量資源已有計量計價規(guī)范，較難出現(xiàn)搭便車現(xiàn)象；但環(huán)境容量和服務性產(chǎn)品較難準確計量計價，而且，環(huán)境容量和治理服務的覆蓋面和分配途徑不易限制，客觀上讓沒有參與治理的人能夠輕易享受到治理成果，從而產(chǎn)生“不勞而獲”心理。

遏制搭便車效應的主要辦法有：

1）執(zhí)行垃圾排放費制度，尤其要執(zhí)行按類計量收費制度；

2）執(zhí)行生態(tài)環(huán)境補償制度，要求受益者繳納生態(tài)環(huán)境補償費，對受垃圾影響區(qū)域予以生態(tài)環(huán)境補償；

3）落實“治理者獲利”原則。制定治理產(chǎn)品，尤其環(huán)境容量和治理服務產(chǎn)品的計量計價辦法，健全垃圾治理成本回收辦法，讓治理者獲得回報，打破平均主義；

4）實行屬地管理、劃片而治與主體整合，推進社區(qū)自治、行業(yè)自治、區(qū)域自治，縮小治理規(guī)模，理順垃圾治理的供求關系。

（3）鄰避效應

當一個具有外部經(jīng)濟性的設施建在自家周邊時，容易讓人覺得自己付出了比他人更高的成本，出于理性經(jīng)濟人，產(chǎn)生“不要建在我家后院”的心理。

垃圾處理設施具有鄰避效應，一是存在垃圾污染及垃圾處理過程中潛在的二次污染風險，二是減少處理設施所在地的發(fā)展機會，是典型的鄰避設施。

遏制鄰避效應，培育迎臂效應的辦法有：

1）進行簡明扼要、系統(tǒng)的風險分析，制定風險減輕與控制方案；

2）尋找自愿性社區(qū)，并給予受影響區(qū)域生態(tài)環(huán)境補償與經(jīng)濟補償；

3）堅持信息透明化與社會參與，確保受影響區(qū)擁有知情權(quán)、表達權(quán)、掌控權(quán)（參與權(quán)）和監(jiān)督權(quán)。

（4）不值得定律

不值得做的事情，就不值得做好。垃圾治理的社會依據(jù)是社會人具有社會意識和奉獻精神，但不可否認，個別人為一己私利極大化，認為垃圾治理不值得為之，甚至連旁觀都不值得去做，在這種心態(tài)下，不可能把垃圾治理做好。

打破不值得定律的辦法有：

1）制定戰(zhàn)略規(guī)劃，并邀請社會各利益相關方參與規(guī)劃的制定、執(zhí)行與落實；

2）加強教化、躬行踐履和法治，讓“垃圾治理是件值得做的事情”深入人心；

3）確保治理者獲得回報。

3.政府障礙

市場障礙與社會障礙賦予政府以管制的職能，如果政府管制不能夠遏制、消除市場障礙或社會障礙，甚至加劇影響或引發(fā)新障礙，就產(chǎn)生了所謂的政府障礙。垃圾治理存在政府的內(nèi)部性、外部性、政府特許經(jīng)營、信息不完全和不對稱、政府被企業(yè)俘獲等政府障礙問題。遏制政府障礙的辦法就是限制政府管制只發(fā)生在在市場失靈或社會失靈的領域或環(huán)節(jié)。

（1）政府內(nèi)部性

所謂“政府內(nèi)部性”，又稱政府自利性，就是指政府及其成員追求自身動機、目標與利益而非社會福利，是政府障礙的一種基本的或體制性的形式。

政府具有群體或集體的動機、目標與利益，同時，政府擁有實現(xiàn)自身動機、目標與利益的權(quán)力與優(yōu)勢，使得“政府內(nèi)部性”成為政府的一個體制特征。政府內(nèi)部性因政府及其成員追求的動機、目標與利益的多樣性而表現(xiàn)出多種形式，但主要形式都是圍繞金錢與權(quán)利的追求。主要形式有創(chuàng)租與抽租、政府擴張。

垃圾治理市場是一個具有自然壟斷性質(zhì)的非完全競爭市場，投資大，租金大，租金收益高，這給企業(yè)或利益集團尋租提供了機會與動力，同時也給政府創(chuàng)租與抽租提供了機會與動力，垃圾治理行業(yè)存在企業(yè)尋租和政府創(chuàng)租與抽租一體化現(xiàn)象。

（2）政府行為的外部性

政府行為一定會對政府管制對象產(chǎn)生外部影響，而且，政府行為存在外在成本，政府行為的低效率增大外在成本，政府行為失當又會產(chǎn)生額外的外在成本。政府行為的外部影響與外在成本就是政府行為的外部性。

當政府管制對管制對象產(chǎn)生了正面影響即達到了管制目的，且這種正面影響的收益超出了政府行為的外在成本時，政府行為表現(xiàn)出正外部性或外部經(jīng)濟性。當政府管制對管制對象產(chǎn)生了負面影響即沒有達到管制目的，政府行為表現(xiàn)出負外部性或外部不經(jīng)濟性。

政府行為的外部性，如同垃圾治理的外部性，是一種政府障礙。政府行為沒有達到管制目的，顯然是一種障礙；政府行為雖然達到了管制目的，但因此產(chǎn)生的收益不足以彌補政府行為的外在成本，也是一種障礙；政府性政府行為達到了管制目的，因此產(chǎn)生的收益也足以彌補政府行為的外在成本，但卻犧牲了其他人過多的利益，存在帕累托改進余地，還是一種障礙。

如環(huán)保搬遷是化解垃圾處理設施的鄰避效應的一種有效措施，但政府花費過量稅收實施大范圍住戶高額搬遷，雖然化解了鄰避效應，促成了處理設施落地建設，從社會經(jīng)濟發(fā)展大局考量，可能具有正外部性，但卻犧牲了全體納稅人過多的利益，仍然存在帕累托最優(yōu)改進余地，是一種障礙。

（3）政府特許經(jīng)營

鑒于資源稀缺與自然壟斷性質(zhì)，且出于普惠服務的考慮，政府采用政府特許經(jīng)營模式，將垃圾治理行業(yè)的部分細分市場的經(jīng)營權(quán)授予一個或少數(shù)幾個企業(yè)。

政府特許經(jīng)營具有排他性與壟斷性，弱化行業(yè)競爭，并給特許經(jīng)營企業(yè)創(chuàng)造壟斷利潤。特許經(jīng)營企業(yè)為獲得牢固的特許經(jīng)營地位或賺取更大的壟斷利潤，將以部分壟斷利潤為代價進行非生產(chǎn)性的尋租活動，甚至俘獲政府及其成員，造成社會福利損失與政府失靈。

（5）信息不完全和不對稱

政府對社會與市場進行管制時存在信息不完全和不對稱困擾。一是政府較難掌握真實的社會需求與供給，二是管制活動本身存在信息不完全和不對稱問題，包括信息量不足、信息質(zhì)量差與信息傳播渠道不暢等問題。信息不完全和不對稱可能導致政府決策失誤、執(zhí)行不力與監(jiān)管失當，典型情況是企業(yè)對政府的信息封鎖迫使政府監(jiān)管不到位。

（6）政府被企業(yè)俘獲

只要市場存在壟斷利潤和額外租金，企業(yè)便有尋租的動力。企業(yè)尋租的成功意味著政府及其成員的俘獲，一旦政府及其成員被企業(yè)俘獲，將為企業(yè)獲取更多的額外租金提供工具，從而極大地損失社會福利。

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