當(dāng)前，隨著環(huán)境污染第三方治理模式的逐步推廣，原有以排污單位為核心設(shè)計(jì)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、排污許可制度和環(huán)境行政處罰制度都略顯不適。最常見的疑惑是：環(huán)境治理過程中出現(xiàn)違法行為，例如超標(biāo)排放，行政處罰的行政相對(duì)人究竟是排污單位還是第三方治理單位？  

答案不是簡(jiǎn)單的非黑即白，筆者試著通過對(duì)第三方治理下不同合作主體、不同投融資模式、不同環(huán)境管理制度的影響進(jìn)行對(duì)比分析，為確定不同情形下的環(huán)境處罰行政相對(duì)人提供一個(gè)初步參考架構(gòu)，以期為環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐提供一定借鑒。  

問題一：建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理類行政處罰相對(duì)人如何確定？  

依據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，第三方治理總體分為政府與企業(yè)合作、企業(yè)與企業(yè)合作兩大類。（詳細(xì)分類見表1和表2）就環(huán)境行政處罰而言，常見的環(huán)境違法行為包括建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理類的違法行為以及超標(biāo)排放行為，以下主要從這兩方面展開。  

在政府與企業(yè)合作模式下，涉及資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的，未驗(yàn)先投罰第三方更妥帖  

在第三方治理單位自行投資建設(shè)的模式下，政府通過行政協(xié)議授予第三方治理單位項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)權(quán)，第三方治理單位或其組建的項(xiàng)目公司（以下統(tǒng)稱第三方治理單位）為項(xiàng)目的建設(shè)單位。  

在政府方先投資建設(shè)，建設(shè)完成后通過資產(chǎn)/權(quán)益轉(zhuǎn)讓等方式由第三方治理單位取得項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)權(quán)的，需進(jìn)一步分析：一是僅進(jìn)行權(quán)益轉(zhuǎn)讓的，項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)仍在政府方的，政府方為項(xiàng)目建設(shè)單位。  

二是涉及資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的，因?yàn)轫?xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬發(fā)生了變更，就建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、報(bào)告表未經(jīng)批準(zhǔn)擅自開工建設(shè)的行為（即未批先建違法行為）而言，該違法行為在項(xiàng)目建設(shè)完成后已終止，該行為終止時(shí)的建設(shè)單位仍為政府方，該行為屬于項(xiàng)目資產(chǎn)移交前的違法行為，即該模式涉及項(xiàng)目資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓，則項(xiàng)目的建設(shè)單位仍應(yīng)為政府方。  

就項(xiàng)目配套的環(huán)保設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收項(xiàng)目即投入生產(chǎn)的行為（即未驗(yàn)先投違法行為）而言，查處時(shí)項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)已在第三方治理單位名下，此時(shí)應(yīng)處罰原建設(shè)單位還是第三方治理單位會(huì)有爭(zhēng)議。  

筆者認(rèn)為：對(duì)環(huán)境行政執(zhí)法而言，該項(xiàng)目未通過驗(yàn)收，可能需要進(jìn)一步增加環(huán)保設(shè)施等，在法律意義上仍處于環(huán)保設(shè)施的建設(shè)過程中，第三方治理單位作為項(xiàng)目資產(chǎn)的所有者有義務(wù)去履行項(xiàng)目環(huán)�？⒐を�(yàn)收義務(wù)，確保配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施滿足法律要求，因此對(duì)未驗(yàn)先投的違法行為，將第三方治理單位作為建設(shè)單位進(jìn)行處罰更為妥帖。  

在政府方先投資建設(shè)，后續(xù)通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式由第三方治理單位取得項(xiàng)目公司控股權(quán)的，由于項(xiàng)目公司繼續(xù)存續(xù)，則該項(xiàng)目公司為項(xiàng)目的建設(shè)單位。  

在第三方治理單位受政府方委托履行第三方治理單位提供運(yùn)行維護(hù)服務(wù)的，項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬并未發(fā)生變更，因而項(xiàng)目的建設(shè)單位仍應(yīng)為政府方。  

在企業(yè)與企業(yè)合作模式下，必須將第三方作為建設(shè)單位的項(xiàng)目通過驗(yàn)收作為前置條件  

在政府與企業(yè)合作模式下，建設(shè)的污染治理設(shè)施是為不特定的個(gè)體、企業(yè)提供污染治理服務(wù)的；而在企業(yè)與企業(yè)合作模式下，污染治理設(shè)施屬于排污單位的配套環(huán)保設(shè)施，只能為排污單位提供定性環(huán)境治理服務(wù)。  

若污染治理設(shè)施由排污單位投資建設(shè)，后續(xù)資產(chǎn)不發(fā)生轉(zhuǎn)讓的，則建設(shè)單位應(yīng)為排污單位；若后續(xù)資產(chǎn)發(fā)生轉(zhuǎn)讓的，由于該部分污染治理設(shè)施缺乏獨(dú)立性，僅為排污單位整體建設(shè)項(xiàng)目的一部分，屬于整體建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)中不可或缺的一部分，因此，建設(shè)單位仍應(yīng)為排污單位。  

若污染治理設(shè)施由第三方治理單位投資建設(shè)，在實(shí)務(wù)中，就此類環(huán)保設(shè)施的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理存在兩種模式：  

第一種是該部分污染治理設(shè)施作為排污單位整體建設(shè)項(xiàng)目的一部分，由排污單位作為建設(shè)單位統(tǒng)一辦理環(huán)評(píng)手續(xù)，并一攬子履行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理義務(wù)；第二種是污染治理設(shè)施單獨(dú)作為建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)，由第三方治理單位作為建設(shè)單位單獨(dú)辦理環(huán)評(píng)手續(xù)，并履行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理義務(wù)。  

個(gè)人認(rèn)為兩種模式都可行，排污單位和第三方治理單位可以根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況選擇適用。  

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理的目的是減少建設(shè)項(xiàng)目建成后對(duì)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響。  

在上述第一種模式下，除在項(xiàng)目投融資模式上有所創(chuàng)新外，跟以往建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理并無(wú)二致，排污單位仍是法律意義上建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理中的建設(shè)單位。由于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理的法律法規(guī)并無(wú)對(duì)建設(shè)單位進(jìn)行明確定義，為避免環(huán)境行政主管部門在行政執(zhí)法中認(rèn)定第三方治理單位為該部分環(huán)保治理設(shè)施的建設(shè)單位，建議在整體項(xiàng)目的環(huán)評(píng)文件中明確該部分污染治理設(shè)施委托第三方投資建設(shè)。若在建設(shè)過程中發(fā)生變更的，則建議就項(xiàng)目變動(dòng)情況向環(huán)境行政主管部門備案。  

在上述第二種模式下，由于排污單位生產(chǎn)項(xiàng)目自身污染治理能力不足，因此該項(xiàng)目的竣工環(huán)保驗(yàn)收中必須將第三方治理單位配套建設(shè)污染治理設(shè)施項(xiàng)目通過竣工環(huán)保驗(yàn)收作為前置條件。  

問題二：超標(biāo)排放類行政處罰相對(duì)人如何確定？  

只有明確具體污染物的產(chǎn)生單位、排放單位（即排污單位），才能確定超標(biāo)排放類行政處罰的行政相對(duì)人。  

在政府與企業(yè)合作模式下，誰(shuí)委托的罰誰(shuí)  

在環(huán)境公用事業(yè)領(lǐng)域，提供環(huán)境服務(wù)的企業(yè)是處理污染過程產(chǎn)生的污染物的排污單位，并對(duì)所處理污染物的處理效果負(fù)責(zé)。比如，《水污染防治法》第五十條就明確規(guī)定：“城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營(yíng)單位，應(yīng)當(dāng)對(duì)城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的出水水質(zhì)負(fù)責(zé)。”  

在政府與企業(yè)合作模式下，在政府方僅委托第三方治理單位對(duì)污染治理設(shè)施進(jìn)行運(yùn)行維護(hù)服務(wù)時(shí)，第三方治理單位僅為政府方提供服務(wù)，仍由政府方為公眾提供環(huán)境服務(wù)。  

若城鎮(zhèn)污水處理廠委托第三方治理單位運(yùn)維，則污水處理廠出水超標(biāo)排放的，行政處罰的相對(duì)人仍應(yīng)為作為運(yùn)營(yíng)單位的政府方，如政府下屬的事業(yè)單位或國(guó)有企業(yè)。  

若由第三方治理單位直接運(yùn)營(yíng)污染治理設(shè)施為公共提供環(huán)境服務(wù)的，則第三方治理單位為超標(biāo)排放的行政處罰相對(duì)人。  

在企業(yè)與企業(yè)合作模式下，誰(shuí)產(chǎn)生的污染誰(shuí)承擔(dān)  

在企業(yè)與企業(yè)合作模式下，若污染治理設(shè)施由排污單位自行投資建設(shè)，第三方治理單位僅提供運(yùn)行維護(hù)服務(wù)的，則相關(guān)污染物的超標(biāo)排放責(zé)任由排污單位承擔(dān)。  

若污染治理設(shè)施由第三方治理單位投資建設(shè)，第三方治理單位受排污單位委托處理某類污染物的，因?yàn)榕盼蹎挝皇窃擃愇廴镜漠a(chǎn)生單位，因此該類污染物的超標(biāo)排放的行政處罰行政相對(duì)人為排污單位。  

比如，生產(chǎn)企業(yè)委托第三方治理單位投資建設(shè)污水預(yù)處理設(shè)施的，污水預(yù)處理后仍超標(biāo)排放的，則相應(yīng)處罰的行政相對(duì)人應(yīng)為生產(chǎn)企業(yè)。  

由于污染防治設(shè)施有第三方治理單位投資建設(shè)，若在受生產(chǎn)企業(yè)委托處理某類污染物時(shí)，產(chǎn)生其他污染物的，則該類污染物屬于第三方治理單位自身生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所產(chǎn)生的，因此應(yīng)由第三方治理單位依法履行治理義務(wù)。  

若其他污染物超標(biāo)排放的，環(huán)境行政主管部門應(yīng)將第三方治理單位作為行政處罰相對(duì)人。比如，生產(chǎn)企業(yè)委托第三方治理單位投資建設(shè)污水預(yù)處理設(shè)施的，污水預(yù)處理過程中產(chǎn)生的噪音、污泥等的污染治理義務(wù)依法應(yīng)由第三方治理單位承擔(dān)。  

最后想要說明的是實(shí)務(wù)遠(yuǎn)比本文分析的更為復(fù)雜。環(huán)境污染第三方治理模式的推廣，對(duì)傳統(tǒng)的環(huán)境行政管理模式提出了新的挑戰(zhàn)，期待相關(guān)配套法規(guī)政策早日完善，以滿足環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐需求。

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