國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)第一批公布了436個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，2016年又新增了一批，至此，國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)增加至676個(gè)�！蛾P(guān)于加強(qiáng)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護(hù)和管理的意見(jiàn)》中明確提出，要嚴(yán)格控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)，全面劃定生態(tài)紅線，加強(qiáng)生態(tài)功能評(píng)估，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。  

根據(jù)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》確定的時(shí)間表，2018年年底前，所有省（自治區(qū)、直轄市）都要完成生態(tài)保護(hù)紅線的劃定。地方各級(jí)政府要依據(jù)財(cái)政部印發(fā)的國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法，制定本區(qū)域重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施細(xì)則，推進(jìn)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)政績(jī)考核體系的配套改革。綜合考慮我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償制度現(xiàn)狀，結(jié)合實(shí)地調(diào)研，有以下幾點(diǎn)思考。  

第一，不斷完善重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策。2017年財(cái)政部印發(fā)的《中央對(duì)地方重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》中，確定了“某省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)補(bǔ)助額=重點(diǎn)補(bǔ)助+禁止開(kāi)發(fā)補(bǔ)助+引導(dǎo)性補(bǔ)助+生態(tài)護(hù)林員補(bǔ)助+獎(jiǎng)懲資金”。在這方面，國(guó)外經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。比如，巴西是生物多樣性非常豐富的國(guó)家，他們?cè)?0世紀(jì)90年代開(kāi)始實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策，各州具有獨(dú)立制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策的權(quán)力。各地市得到的財(cái)政資金，就以這個(gè)市的系數(shù)、生態(tài)指標(biāo)乘以這個(gè)州整體的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總和。地市里面不同的保護(hù)區(qū)域，比如森林保護(hù)區(qū)、緩沖區(qū)、各種自然遺跡保護(hù)區(qū)等，所占的權(quán)重是不一樣的。森林保護(hù)區(qū)的權(quán)重是1.0，自然遺產(chǎn)公園的權(quán)重是0.3。從這里可以看出，巴西生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕痤~和各種保護(hù)區(qū)的面積，以及保護(hù)區(qū)的重要性系數(shù)是相關(guān)的。因此，建議我國(guó)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該更體現(xiàn)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)作為國(guó)家生態(tài)安全屏障地區(qū)的重要性，通過(guò)調(diào)整系數(shù)，加大補(bǔ)償力度。可以增加兩個(gè)系數(shù)，一個(gè)是生態(tài)功能重要性系數(shù)，另一個(gè)是生態(tài)保護(hù)紅線面積系數(shù)。  

第二，建立有典型代表性的不同類型國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償政策。比如，新一輪的草原獎(jiǎng)補(bǔ)政策，將草畜平衡補(bǔ)貼和禁牧補(bǔ)貼提高到了2.5元和7.5元。建議綜合考慮各地草原牲畜人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素，進(jìn)一步提高獎(jiǎng)補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)，使草畜平衡發(fā)展。此外，也可以實(shí)行一些差別化的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式，有效提高補(bǔ)償實(shí)施效益。再比如，對(duì)濕地的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、核算方法等，都需要進(jìn)一步創(chuàng)新�？山梃b國(guó)外的濕地銀行政策等，提高生態(tài)補(bǔ)償資金量。對(duì)退耕還林的生態(tài)補(bǔ)償，現(xiàn)在仍按照原來(lái)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼，但是由于糧食價(jià)格的上漲等開(kāi)支增加的因素，一些農(nóng)民退耕還林的意愿有所下降，因此，新的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要綜合考慮社會(huì)發(fā)展實(shí)際。對(duì)野生動(dòng)物廊道區(qū)域的補(bǔ)償，修建廊道保護(hù)野生動(dòng)物的地區(qū)，可對(duì)當(dāng)?shù)厥軗p失的居民、企業(yè)進(jìn)行一次性補(bǔ)償，或者將生態(tài)保護(hù)的效應(yīng)折算成補(bǔ)償金額，建立相應(yīng)獎(jiǎng)補(bǔ)政策。  

第三，完善促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與民生改善的政策。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)肩負(fù)的責(zé)任比較重，因此不能單單依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)該設(shè)立產(chǎn)業(yè)門(mén)檻，開(kāi)展社會(huì)團(tuán)體捐贈(zèng)、生態(tài)管護(hù)員制度，改善當(dāng)?shù)孛裆１热�，在一些礦區(qū)，可以提高企業(yè)的資源稅，征收生態(tài)恢復(fù)保障金，申請(qǐng)調(diào)整企業(yè)的增值稅等，對(duì)當(dāng)?shù)氐拿裆M(jìn)行改善。此外，可以引入一些國(guó)際基金、企業(yè)基金的投資，對(duì)相關(guān)企業(yè)活動(dòng)進(jìn)行減免、優(yōu)惠等。管護(hù)員制度是在我國(guó)生態(tài)功能區(qū)普遍應(yīng)用的制度，可以嘗試運(yùn)用信息化手段，增加管護(hù)員數(shù)量。  

第四，建立長(zhǎng)效的管理機(jī)制，構(gòu)建重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償配套支撐政策體系，保證財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的效果得以延續(xù)。生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施涉及很多部門(mén)，應(yīng)該建立相關(guān)機(jī)制來(lái)保障，比如科學(xué)決策機(jī)制、綜合協(xié)調(diào)機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制等，對(duì)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部或者相關(guān)部門(mén)沒(méi)有履行生態(tài)補(bǔ)償任務(wù)、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金執(zhí)行不到位、執(zhí)行效果不理想的，要追究相關(guān)的法律責(zé)任。另外，要建立相關(guān)的績(jī)效評(píng)估和考核機(jī)制，包括綠色GDP核算、領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核制度等，把效果納入進(jìn)去。此外，還可以建立社會(huì)參與機(jī)制。  

本文根據(jù)作者在中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)2018年科學(xué)技術(shù)年會(huì)上的報(bào)告發(fā)言整理而成，作者系生態(tài)環(huán)境部環(huán)境保護(hù)對(duì)外合作中心高級(jí)工程師

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