近日，國家生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了關(guān)于公開征求《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法（修訂草案）（征求意見稿）》意見的通知（環(huán)辦土壤函[2018]644號）（以下簡稱“修訂草案”），征集意見截止時間為2018年8月18日。修訂草案共六章102條，其中修改50條（不包括僅修改“環(huán)境保護”為“生態(tài)環(huán)境”的條款），新增14條，刪除4條（修改50條、新增14條、刪除4條新發(fā)的固廢污染環(huán)境防治法(修訂草案)征求意見稿有哪些變動?）。E20固廢產(chǎn)業(yè)研究中心第一時間對本次修訂草案做出了分析。  

固廢法的前世今生  

《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡稱“固廢法”）于1995年會議通過并公布，并于1996年4月1日起開始實行，在法律層面填補了對固體廢物污染控制管理的空白，也是國家第一次從法律層面對危險廢物處理行業(yè)進行管理的文件。2004年“固廢法”第一次進行較大幅度修訂，明確國家對固體廢物污染環(huán)境防治實行污染者依法負責的原則，規(guī)定產(chǎn)品的生產(chǎn)者、銷售者、進口者、使用者對其產(chǎn)生的固體廢物依法承擔污染防治責任。2013、2015和2016年的三次修訂分別對“固廢法”的第四十四條、第二十五條和第五十九條條款進行了具體修改。  

固廢法在實施的22年中，對防治固體廢物污染環(huán)境，保障人體健康，維護生態(tài)安全，發(fā)揮了重要作用。到目前為止，我國固廢法已出臺22年，距離上次大規(guī)模修訂也有13年之久，部分內(nèi)容已經(jīng)不能滿足當前我國固體廢物污染防治工作的需要。  

2017年11月1日，在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議上，全國人大常委會委員長張德江就全國人民代表大會常務(wù)委員會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》實施情況做出報告。報告內(nèi)容深入解讀參見。本次執(zhí)法檢查堅持問題導向，從城鄉(xiāng)生活垃圾、工業(yè)固體廢物和農(nóng)業(yè)廢棄物污染防治情況、危險廢物監(jiān)管和進口固體廢物管理情況、垃圾分類等配套法規(guī)制度的制定和執(zhí)行情況，固體廢物污染防治責任落實和監(jiān)察執(zhí)法情況等多方面進行檢查，并總結(jié)了各地固廢法實施過程中的存在的主要問題，同時對修改完善固廢法提出意見和建議等。  

目前，固廢法中的一些制度規(guī)定難以適應當前固體廢物污染防治新形勢新任務(wù)。固廢法的及時修訂對我國推進生態(tài)文明建設(shè)以及打贏污染防治攻堅戰(zhàn)是非常必要的，也是可行的舉措。  

本次固廢法修訂，統(tǒng)籌把握減量化、資源化和無害化的關(guān)系。一方面突出固體廢物污染防治的無害化底線要求，強調(diào)固廢無害化作為固廢管理的底線，同時也對固廢綜合利用過程和產(chǎn)品做出了污染防治要求；另一方面強化減量化和資源化的約束性規(guī)定，通過最大限度降低填埋處置量，倒逼源頭減量和資源化。E20固廢研究中心將從生活垃圾管理、危廢管理、法律制度銜接等三方面對本次固廢法修訂作出解讀。  

生活垃圾篇：差別化收費將成垃圾分類的重要突破點  

1.“生產(chǎn)者責任延伸”首入固廢法，多方聯(lián)動促進生活垃圾協(xié)同治理  

本次修改方案在生活垃圾管理方面，將各環(huán)節(jié)主體“責任”進行了明確劃分。在歐美國家被廣泛運用的“生產(chǎn)者延伸責任制”首次被寫入，強調(diào)生產(chǎn)者對其產(chǎn)品全生命周期的責任，以鼓勵企業(yè)采用可回收的原料生產(chǎn)加工產(chǎn)品，從源頭減少進入末端處理環(huán)節(jié)的生活垃圾。  

此外，本次修訂將固體廢物處理各環(huán)節(jié)的多主體責任進一步細化，生產(chǎn)者、運輸轉(zhuǎn)移者、使用者及各環(huán)節(jié)上下游的監(jiān)管部門共擔污染防治責任，清晰界限，合力促進生活垃圾的減量化、資源化及無害化：一方面強化產(chǎn)生者的主體責任，提出生產(chǎn)者責任延伸制。增加關(guān)于生產(chǎn)者責任延伸制度的規(guī)定，將廢棄電器電子產(chǎn)品管理經(jīng)驗吸納與固化，鼓勵生產(chǎn)者開展生態(tài)設(shè)計、建立回收體系，促進資源回收利用。另一方面明確了上下游部門污染防治責任。按照管發(fā)展必須管環(huán)保、管生產(chǎn)必須管環(huán)保、管行業(yè)必須管環(huán)保的原則，明確相關(guān)部門應擔負的固體廢物污染環(huán)境防治主體責任。  

2.增設(shè)垃圾分類制度，差別化收費將成垃圾分類的重要突破點  

2017年3月份，《生活垃圾分類制度實施方案》正式發(fā)布。《方案》要求，到2020年底，基本建立垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標準體系，形成可復制、可推廣的生活垃圾分類模式，在46個實施生活垃圾強制分類的城市，生活垃圾回收利用率達到35%以上。《方案》的發(fā)布，將垃圾分類工作再次帶入民眾視線焦點。2018年6月底，住建部新聞發(fā)布會上宣布將強制分類的城市范圍由“46城”擴容為全國所有地級市，此次固廢法的修訂將垃圾分類制度進行了明確，無疑為正在火熱進行的垃圾分類工作提供了有力的法治保障。  

本次修訂，增設(shè)了生活垃圾分類制度，要求地方政府做好分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理體系建設(shè)，為推動實施《生活垃圾分類制度實施方案》提供法律支撐。并提出了“按照產(chǎn)生者付費原則，縣級以上地方人民政府可以根據(jù)本地實際建立差別化的生活垃圾排放收費制度”，創(chuàng)新性地為垃圾分類問題提出了經(jīng)濟手段刺激的思路。這一條文與日前國家發(fā)展改革委關(guān)于創(chuàng)新和完善促進綠色發(fā)展價格機制的意見中關(guān)于生活垃圾處理費的指導思想高度一致（參考鏈接：透視發(fā)改943文：垃圾收費分類雙管齊下，固廢管理進入體系化）。E20研究院固廢產(chǎn)業(yè)研究中心負責人潘功博士認為，對生活垃圾的計量收費和差別化收費，融入了生活垃圾分類理念，明確了“污染者付費”原則，是推動生活垃圾分類的有效手段、有力手段、強制手段。全面垃圾收費的號角，伴隨強制垃圾分類的“再擴容”和固廢法修訂案的再次強調(diào)而正式吹響，通過全面建立覆蓋成本并合理盈利的固體廢物處理收費機制，加快建立有利于促進垃圾分類和減量化、資源化、無害化處理的激勵約束機制，將成為垃圾分類工作的一個重要突破口。  

在生活垃圾收費機制的探索方面，我國不少城市已作出了先行實踐。以寧波市為例，由世界銀行貸款，E20環(huán)境平臺作為咨詢方開展的寧波市生活垃圾收費機制研究項目已前瞻性地采用了垃圾收費+垃圾分類相輔相成的思路，并提出了“差別化”、“精細化”及“超量加價”原則，與本次修訂草案中關(guān)于垃圾差別化收費的指導思想高度吻合（參考鏈接：破題垃圾收費難：寧波生活垃圾處理收費機制研究項目啟動）。未來隨著寧波的進一步深入探索，關(guān)于收費性質(zhì)的明確，收繳方式的創(chuàng)新以及差別化激勵收費機制的嘗試將成為差別化收費機制在地方落地實踐的“試金石”。2020年底前，全國更多城市將以寧波、蘇州、廈門等垃圾分類“先行者”的試點經(jīng)驗為參考，結(jié)合實際情況確立切實可行的垃圾收費機制，倒逼垃圾分類按時交上驗收答卷（參考鏈接：PPP3.0遇見固廢3.0，多方分享寧波示范項目亮點）。  

3.“地溝油”打擊力度不減，餐廚垃圾需合規(guī)處置力保人民“吃得安心”  

此次修訂，新增了餐廚垃圾管理相關(guān)條例：明確要求縣級以上環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門負責組織開展餐廚垃圾綜合利用和無害化處置工作。居民家庭和餐飲經(jīng)營場所產(chǎn)生的餐廚垃圾應交由具備相應資質(zhì)條件的專業(yè)化單位進行無害化處理。嚴禁利用餐廚垃圾加工制作食品和供人食用的各類物品。此次新增條例，為我國餐廚垃圾處理行業(yè)在國家層面的管理保障提供了法律依據(jù)，也為多年來餐廚垃圾管理職責不清、法律依據(jù)不足等問題的解決撕開了突破口。  

我國餐廚垃圾處理行業(yè)自“泔水豬”、“地溝油”等問題引發(fā)公眾關(guān)注后才逐步萌芽，長期受制于邊界條件、非法利益鏈、盈利機制不健全等問題而發(fā)展緩慢。隨著“十二五期間”試點城市的建設(shè)，餐廚處理設(shè)施開始遍地生花。但在實際運營過程中，前端生活垃圾分類不到位導致分類處理成本高、中端收集困難以及末端資源化產(chǎn)品盈利難等問題仍較為突出，我國的餐廚垃圾處理行業(yè)仍處于發(fā)展初期。目前國家層面尚未出臺單獨的餐廚廢棄物管理辦法，各地方根據(jù)地區(qū)實際情況，紛紛制定餐廚垃圾管理辦法。截止至2017年11月，我國有12個省和直轄市、101個地級市及6個區(qū)縣制定餐廚垃圾管理辦法，占比達到35%。由于行業(yè)整體發(fā)展階段尚處于初期，不同省市對餐廚垃圾的管理水平也參差不齊。此次修訂，明確了餐廚垃圾處理的主體和監(jiān)管單位，再次重申了切斷非法利益鏈的立場，為餐廚垃圾處理行業(yè)的發(fā)展提供了一定的法制保障。E20研究院認為，此次餐廚垃圾處理部分條款的增加，將指導相關(guān)部門進一步出臺餐廚垃圾管理條例，對行業(yè)的健康發(fā)展提供有力保障。  

此外，生活垃圾分類的節(jié)奏已經(jīng)走上快車道，國家部委多次發(fā)文、固廢法修訂草案再次重申、差別化收費機制的探索和推行，一系列動作將勢必推動前端循序漸進開展分類。同時，在相關(guān)法規(guī)的保障下，前端分類工作將與末端餐廚、廚余垃圾分類合規(guī)處理機制配合，前后端的有效銜接逐步打通，一方面確保前端分類后，分類垃圾能夠真正分類處理，保障市民分類積極性，打造垃圾分類良性循環(huán)；另一方面又有效解決了末端處理企業(yè)“收不上來”、餐廚垃圾處理廠“吃不飽”等問題。E20固廢研究中心認為，我國城市生活垃圾管理的頑疾是多環(huán)節(jié)共同造成的，在大力推動前端垃圾分類的同時，中端分類收運和末端分類處理的環(huán)節(jié)搭建以及各環(huán)節(jié)的銜接不可缺失。未來，分類收運體系和末端餐廚、廚余、建筑垃圾、大件垃圾等處理行業(yè)的法制保障、政策配套、管理部門界定等工作仍需進一步加強和完善，以實現(xiàn)生活垃圾從源頭到末端的全流程管理。  

危險廢物篇：區(qū)域合作進入政府視野  

1.危廢產(chǎn)生與處置空間上分布不均，區(qū)域合作進入政府視野  

根據(jù)《環(huán)境統(tǒng)計年報》，2016年我國工業(yè)危廢產(chǎn)生量約為5347.30萬噸，同比增長34%。工業(yè)危廢產(chǎn)量近年來呈穩(wěn)定持續(xù)增長態(tài)勢。同時我國工業(yè)危廢產(chǎn)生量分布不均且處置能力各省分布差距較大，華東地區(qū)與西北地區(qū)危廢產(chǎn)生量超全國半數(shù)。而西北地區(qū)部分省份無足夠處置能力，難以消化大量的危險廢物。部分地區(qū)危險廢物不當堆存、非法傾倒處置問題突出，多地發(fā)現(xiàn)滲坑、暗管偷排廢酸廢液等違法事件；部分處置設(shè)施運行不規(guī)范、不穩(wěn)定，對自然環(huán)境和人體健康造成威脅。  

而本次固廢法修訂，增加了鼓勵臨近省、自治區(qū)、直轄市之間開展區(qū)域合作，統(tǒng)籌建設(shè)區(qū)域性危險廢物集中處置設(shè)施。在我國現(xiàn)行的危廢管理制度中，一方面本著簡政放權(quán)的原則，對危廢經(jīng)營許可證管理制度進行修訂，下放危廢經(jīng)營許可審批、簡化危廢設(shè)施審批程序，加速危廢處理處置設(shè)施建設(shè)；另一方面，我國實行危廢轉(zhuǎn)移聯(lián)單制度，危廢跨省轉(zhuǎn)移手續(xù)復雜、審批耗時長，跨省處理處置危廢可行性低。相信本次固廢法中對統(tǒng)籌建設(shè)區(qū)域性危險廢物集中處置設(shè)施的修訂能鼓勵各地區(qū)之間的區(qū)域合作，簡化危廢轉(zhuǎn)移所需手續(xù)，有效解決我國危廢處置能力空間分布不均的問題，均衡各地危廢處置能力，有效降低危廢貯存量。  

2.加強精細化管理，危廢管理分級管理制度提上議程  

危險廢物對生態(tài)環(huán)境和人體健康威脅大，一旦發(fā)生污染事故，后果十分嚴重。當前，我國危險廢物管理工作中還存在不少薄弱環(huán)節(jié)，亟待加以改進。在鑒別環(huán)節(jié)，危廢鑒別缺乏統(tǒng)一管理，鑒別程序和鑒別責任機構(gòu)沒有規(guī)范規(guī)定及管理。危廢鑒別難、取證成本高已成為束縛我國危廢全流程管理的短板；在分類環(huán)節(jié)，我國危廢分級分類管理制度尚未建立；在收集、轉(zhuǎn)移、運輸、處置等環(huán)節(jié)也存在著監(jiān)管主體不明確、信息共享機制不順暢等問題。E20固廢研究中心對危廢的全流程管理薄弱環(huán)節(jié)提出了意見及建議，具體參見（參考鏈接：福兮？禍兮？危廢經(jīng)營許可證管理辦法修訂草案征求意見稿發(fā)布）。  

本次固廢法修訂，提出了完善危險廢物管理制度。增加鑒別程序和單位管理要求，為開展危險廢物鑒別統(tǒng)一管理提供法律依據(jù)。同時本著環(huán)境風險控制的原則，建立危險廢物分級管理制度。從當前工作實際出發(fā)，進一步完善工業(yè)危廢全流程管理。  

法規(guī)制度銜接篇：將固體廢物納入排污許可  

為保證我國固廢管理制度的銜接性，本次修訂草案還增加了環(huán)保稅、環(huán)境污染強制責任保險、固廢排污許可制度等方面內(nèi)容，并再次重申禁止進口固體廢物。

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