治理“散亂污”必須多方合力、多管齊下，綜合運用法律、政策、道德三大工具協(xié)同治理，以法律的約束力、政策引導(dǎo)性、道德持久性共同構(gòu)建治理“散亂污”的實踐圖景。  

◆姚鑫悅包存寬  

日前，在環(huán)境保護(hù)部例行新聞發(fā)布會上，環(huán)境保護(hù)部政策法規(guī)司司長別濤指出，到6月底，根據(jù)環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局的數(shù)據(jù)，京津冀地區(qū)強(qiáng)化督查發(fā)現(xiàn)的問題達(dá)到17.6萬件。從目前強(qiáng)化督查的情況看，京津冀地區(qū)“散亂污”企業(yè)大量存在，污染問題突出，并且在督查過程中拒絕檢查、阻撓執(zhí)法甚至暴力抗法等惡劣事件時有發(fā)生�？梢哉f，“散亂污”企業(yè)是當(dāng)前環(huán)境治理中比較普遍和艱巨的問題，只有切實治理好“散亂污”，才有可能有效控制污染源，實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量整體改善。  

治理“散亂污”必先厘清其本質(zhì)。所謂“散亂污”，關(guān)鍵在“亂”，問題是“污”。“散”有其歷史根源，是改革開放之初村村點火、戶戶冒煙的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展模式所致。散則聚，集聚起來可解決信息交易成本過高的難題，也增加機(jī)會，對企業(yè)間溝通、交流、共享有益。“亂”是污染源頭，是在“唯GDP至上”的情況下，資本逐利，放任散亂企業(yè)野蠻生長的結(jié)果，也是法治觀念、規(guī)則意識普遍性缺失，環(huán)境法治不健全、執(zhí)法不嚴(yán)所導(dǎo)致。所謂“亂世用重典”，在“散亂污”企業(yè)污染問題嚴(yán)重的情況下，應(yīng)加強(qiáng)對“散亂污”的治理。  

事物發(fā)展規(guī)律告訴我們，凡是普遍存在的問題，必存在制度缺失或失效，要在制度建設(shè)和完善上下功夫；凡是反復(fù)出現(xiàn)、長期得不到解決的問題，要從機(jī)制上找原因。“散亂污”企業(yè)屢禁不止、死灰復(fù)燃和頂風(fēng)作案的背后，是過去長時期傳統(tǒng)的發(fā)展模式和“抓大放小”的治理模式。  

縱觀我國污染治理歷程，在很長一段時期內(nèi)忽視了法律的效力：法律不完善甚至存在空白，執(zhí)法不嚴(yán)，守法成本高而違法成本低等。加上長期以來從中央到地方自上而下“運動式”推進(jìn)污染治理，導(dǎo)致政策在層層傳遞過程中被扭曲，政策力量也在層層傳遞中被不斷損耗。地方政府尤其是縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政府，在財政上過于依賴“散亂污”企業(yè)，負(fù)有環(huán)境責(zé)任的地方政府在“使命”和“保命”之間選擇，“散亂污”企業(yè)普遍存在也就不足為奇了�？梢哉f，長期以來“抓大放小”的政策邏輯導(dǎo)致“散亂污”企業(yè)沒有受到普遍約束，自上而下的“運動式”推進(jìn)治污又讓企業(yè)難以形成對環(huán)境規(guī)制的穩(wěn)定預(yù)期。  

因此，筆者認(rèn)為，治理“散亂污”必須多方合力、多管齊下，綜合運用法律、政策、道德三大工具協(xié)同治理，以法律的約束力、政策引導(dǎo)性、道德持久性共同構(gòu)建治理“散亂污”的實踐圖景。  

第一，實行最嚴(yán)密制度、最嚴(yán)格法治，高懸治理“散亂污”之利劍。黨的十八屆四中全會提出“用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”；《環(huán)境保護(hù)法》明確了地方政府的環(huán)境責(zé)任，以及不同環(huán)境違法行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任；環(huán)境保護(hù)部與公安部、最高人民檢察院聯(lián)合出臺了《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，公安部門新增了環(huán)保警察，都為嚴(yán)格執(zhí)法提供了的法律保障。要落實“黨政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”，建立嚴(yán)密的終身追責(zé)制度，采取源頭保護(hù)、損害賠償、責(zé)任追究、過程管控，對“散亂污”企業(yè)實行最嚴(yán)密的管理整治，做到于法周延、于事簡便。充分發(fā)揮環(huán)境法律的規(guī)制作用，以法律的穩(wěn)定性和普遍約束力，對“散亂污”企業(yè)破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為實行嚴(yán)厲、果斷的法律懲治，在提高違法成本的同時，基層政府有責(zé)任減輕企業(yè)的守法成本，以此倒逼地方調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，走綠色發(fā)展道路。  

第二，通過差異化政策引導(dǎo)，解決“散亂污”企業(yè)分屬不同行業(yè)的特殊問題。不同地區(qū)、不同行業(yè)的污染企業(yè)，往往呈現(xiàn)不同特點，非單一制度可以完全涵蓋。環(huán)境政策所具有的靈活性、針對性，恰恰能夠突出重點，通過“差異化”政策，靈活給出有針對性的治理方案，對污染嚴(yán)重的重點行業(yè)企業(yè)先行治理，從關(guān)鍵部位開始管控，從而推進(jìn)由點到面的環(huán)境治理。  

第三，依托道德體系，形成治理“散亂污”的長效機(jī)制。“散亂污”的形成很大程度上是由于長期以來政府、企業(yè)處于強(qiáng)勢地位，而政府“唯GDP至上”的發(fā)展觀與企業(yè)資本逐利的特性高度契合。因此，“散亂污”問題要從根本上解決，必須以環(huán)境道德倫理為環(huán)境制度辯護(hù)，并通過道德輿論推動環(huán)境立法、守法和執(zhí)法。要引導(dǎo)公眾積極參與到環(huán)境事務(wù)中，不僅直接監(jiān)督企業(yè)的環(huán)境治理行為、政府環(huán)境履職行為，而且可通過綠色選購、日常消費等行為倒逼和引導(dǎo)企業(yè)在生產(chǎn)產(chǎn)品或提供服務(wù)中承擔(dān)起生產(chǎn)者責(zé)任，通過綠色出行、低碳生活等方式履行自己的環(huán)境責(zé)任。要促進(jìn)政府觀念和實踐的綠色轉(zhuǎn)型，使政府定位從管理轉(zhuǎn)變到服務(wù)，實現(xiàn)政府相關(guān)機(jī)制政策按照生態(tài)導(dǎo)向制定與發(fā)展。引導(dǎo)企業(yè)主動承擔(dān)其應(yīng)盡的社會責(zé)任，走綠色發(fā)展道路，同時也是吸引消費者的有效途徑。通過政府履職、企業(yè)守法和公眾監(jiān)督，形成多元、良性、有效互動，構(gòu)建治理“散亂污”的長效機(jī)制，從而在根源上保證治理效果。  

總之，無論法律、政策等制度性手段還是道德等非制度性手段，均應(yīng)以生態(tài)文明建設(shè)理念為核心，協(xié)同發(fā)力，以法治守底線，以政策為抓手，構(gòu)建完善、嚴(yán)密的制度體系，確保執(zhí)行邏輯的有效性。同時，通過道德形成長效機(jī)制，共同推進(jìn)形成政府、企業(yè)、社會協(xié)同治理“散亂污”、建設(shè)美麗中國的新格局。  

作者單位：復(fù)旦大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系  

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