近兩年，國家發(fā)布了一系列支持PPP模式的政策文件，積極推進(jìn)PPP工作。截至今年2月底，財政部PPP項(xiàng)目庫共入庫項(xiàng)目11784個，總金額14.46萬億元。但是，目前PPP模式發(fā)展中出現(xiàn)的一些比較典型和突出的問題，比如真假PPP問題、明股實(shí)債等問題，政府、社會資本和其他相關(guān)方應(yīng)當(dāng)加以重視、研究和應(yīng)對。  

真假PPP  

筆者認(rèn)為，真假PPP問題急需得到重視。  

當(dāng)前以PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目處于爆發(fā)式增長階段。有些地方政府和企業(yè)自身對國家PPP模式理解不到位，并且為了“節(jié)省費(fèi)用”而聘請沒有實(shí)力的第三方咨詢機(jī)構(gòu)，做出了很多似是而非的PPP項(xiàng)目。有些“PPP項(xiàng)目”，其實(shí)是一種加長版的“建設(shè)—移交（BT）”項(xiàng)目，地方政府僅僅為了解決當(dāng)期資金短缺問題，項(xiàng)目建成后仍然交由地方原來的機(jī)構(gòu)運(yùn)營和維護(hù)。  

有些PPP項(xiàng)目，本身并未實(shí)際經(jīng)營，沒有經(jīng)營性收入，其現(xiàn)金流入全部或主要靠政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助，而政府付費(fèi)或補(bǔ)助又不列入地方財政預(yù)算。有些PPP項(xiàng)目建成后，社會資本（主要是施工企業(yè)）對項(xiàng)目沒有運(yùn)營管理，甚至棄項(xiàng)目于不顧，留下諸多問題由下一屆政府解決。  

還有的PPP項(xiàng)目，雖然具有經(jīng)營屬性，但使用者付費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、價格調(diào)整、區(qū)域獨(dú)占性等約定不明確，為未來的項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營和提供公共服務(wù)埋下隱患。這些問題，應(yīng)該引起各方高度關(guān)注并加以防范。  

明股實(shí)債  

項(xiàng)目融資不同于企業(yè)融資，它主要關(guān)注項(xiàng)目本身未來現(xiàn)金流量水平的大小和穩(wěn)定性。有很多PPP項(xiàng)目，并沒有很好的商業(yè)運(yùn)營計(jì)劃書，未來二、三十年的收入計(jì)算是簡單地基于項(xiàng)目可行性研究報告或地區(qū)行業(yè)現(xiàn)有的不充分的數(shù)據(jù)，現(xiàn)金流量預(yù)測十分不可靠。  

這種情況下，股權(quán)投資方（如基金）對此十分清楚，必然會要求一個合理固定的回報水平，并要求在5~7年之后地方政府的平臺公司接手，這實(shí)際上就變成了明股實(shí)債。債權(quán)融資方（銀行或其他資金提供方）對此也心知肚明，因此不會同意基于這種現(xiàn)金流量預(yù)測數(shù)據(jù)進(jìn)行項(xiàng)目融資，而是要求提供各種額外擔(dān)保或兜底。而這種明股實(shí)債或政府兜底是財政部門明令禁止的。  

項(xiàng)目運(yùn)管能力  

社會資本主體應(yīng)具有項(xiàng)目運(yùn)營管理能力。  

一般來說，符合條件的國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)或其他投資、經(jīng)營主體都可以作為社會資本。此外，財政部規(guī)定本級人民政府下屬的政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業(yè)（上市公司除外），不得作為社會資本方參與本級政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項(xiàng)目。  

目前我國PPP的參與主體，很多是施工企業(yè)和基金投資者。施工企業(yè)參與PPP項(xiàng)目，是為了拿到施工項(xiàng)目，獲得2~3年的短期施工承包利潤；基金投資者追求的是5~6年的短期財務(wù)收益。  

他們固然也是合規(guī)的PPP項(xiàng)目社會資本參與主體，但并不具備真正的項(xiàng)目運(yùn)營管理能力，而是直接把PPP異化成獲取工程手段或短期融資工具，背離了國家推廣PPP的初衷和本意。  

基本建設(shè)和招投標(biāo)程序  

不論采用傳統(tǒng)建設(shè)模式還是PPP模式，投資項(xiàng)目都應(yīng)該嚴(yán)格履行基本建設(shè)程序。由于招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例的落實(shí)，傳統(tǒng)的建設(shè)項(xiàng)目的發(fā)包承包往往必須經(jīng)過激烈的招標(biāo)投標(biāo)競爭程序。  

PPP模式選擇社會資本，按照政府采購法及相關(guān)規(guī)定，除了可采用公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)外，還可以采用競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購方式，而后者的競爭性顯然沒有招標(biāo)方式激烈。  

一些施工企業(yè)試圖通過PPP模式成為社會資本，按照“兩標(biāo)并一標(biāo)”的方式，規(guī)避了招標(biāo)投標(biāo)直接承攬建設(shè)項(xiàng)目并賺取施工利潤。其實(shí)，社會資本確定后，如果不是通過招標(biāo)方式選擇的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人，而是通過非招標(biāo)方式確定的社會資本或非特許經(jīng)營項(xiàng)目的社會資本，即使該社會資本具備法定施工資質(zhì)條件和要求，能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)和提供，這樣的項(xiàng)目一般也需要進(jìn)行“二次招標(biāo)”。  

政府財政承受能力  

關(guān)于政府財政承受能力問題要規(guī)范測算并且合規(guī)。  

一般情況下，一個地市級政府或縣級政府實(shí)施2、3個PPP項(xiàng)目，財政承受能力是沒有問題的。如果要繼續(xù)做更多的PPP項(xiàng)目，累積起來很容易突破財政部要求，即：地方政府每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%的規(guī)定。財政部規(guī)定的10%比例是否合理，不是這里探討的問題。  

PPP項(xiàng)目開展財政承受能力論證時，需要對政府的股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險承擔(dān)和配套投入等政府支出責(zé)任要規(guī)范測算，嚴(yán)格控制，堅(jiān)決杜絕走過場，為通過論證而進(jìn)行論證。  

對于政府試圖將公益性資產(chǎn)作為資本注入融資平臺公司、將儲備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺公司、承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源、不如實(shí)計(jì)算所有PPP項(xiàng)目政府財政支出等行為，要保持高度警惕并及時進(jìn)行合規(guī)性提示。  

項(xiàng)目入庫  

要重視項(xiàng)目入庫問題。國家發(fā)改委傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目庫是貫通各地區(qū)各部門的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目信息平臺，項(xiàng)目入庫情況將作為安排政府投資、確定與調(diào)整價格、發(fā)行企業(yè)債券及享受政府和社會資本合作專項(xiàng)政策的重要依據(jù)。  

筆者認(rèn)為，PPP項(xiàng)目重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)放在項(xiàng)目的長期運(yùn)營管理和持續(xù)提供公共服務(wù)上。社會資本如果不真正關(guān)注專業(yè)化運(yùn)營，數(shù)年之后這些倉促上馬的PPP項(xiàng)目將難以持續(xù)，大量項(xiàng)目違約事件可能爆發(fā)，對我國PPP項(xiàng)目的推進(jìn)將產(chǎn)生不利影響。  

作者系中國通用咨詢投資有限公司首席PPP咨詢師  

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