摘要：當(dāng)前土壤污染防治形勢(shì)嚴(yán)峻、需求迫切、基礎(chǔ)薄弱，任重而道遠(yuǎn)。土壤環(huán)境保護(hù)工作事關(guān)全面小康社會(huì)的順利實(shí)現(xiàn)和中國特色社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)成敗，是當(dāng)前以提升環(huán)境質(zhì)量為核心的環(huán)境管理策略中任務(wù)周期最長(zhǎng)、環(huán)保投資最大的環(huán)境要素板塊之一。當(dāng)前應(yīng)本著范圍有限、目標(biāo)明確、措施有力的原則盡快依托行政手段積累經(jīng)驗(yàn)和打開工作局面，長(zhǎng)遠(yuǎn)看土壤環(huán)境管理策略應(yīng)與中國社會(huì)治理現(xiàn)代化的深化改革方向高度一致、一脈相承，必須用發(fā)展的眼光、創(chuàng)新的機(jī)制來遏制土壤污染趨勢(shì)，推進(jìn)修復(fù)產(chǎn)業(yè)，分步實(shí)現(xiàn)土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控、土壤環(huán)境質(zhì)量提升和土壤生態(tài)環(huán)境安全。土壤環(huán)境管理須緊密結(jié)合中國的國情歷史與發(fā)展階段特征，深入研究和妥善處理好土壤環(huán)境保護(hù)中面臨的復(fù)雜社會(huì)問題、科學(xué)問題和技術(shù)、資金等短板，上下結(jié)合做好任務(wù)分解和實(shí)施階段劃分，形成全國土壤環(huán)境保護(hù)工作的施工“一張圖”和戰(zhàn)略“一盤棋”的布局。  

1我國土壤環(huán)境保護(hù)策略的研究背景  

土壤是地球的皮膚，是孕育人類世界文明的基礎(chǔ)。千百年來，我們對(duì)頭頂星空的仰望，遠(yuǎn)大于對(duì)腳下土壤的關(guān)注。在人類社會(huì)發(fā)展的各個(gè)階段，土地資源一直是最重要的稀缺資源之一，它左右著一個(gè)國家的興衰命運(yùn)，也影響著土地上承載的人居安全和人民福祉[1]。近百年來全世界以化石燃料大量使用為基礎(chǔ)的快速的工業(yè)化過程，劇烈的干擾了幾十億年來地球土壤圈形成的動(dòng)態(tài)平衡，給人類自身環(huán)境安全和生態(tài)環(huán)境帶來嚴(yán)重破壞，土壤污染問題已成為人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中必須有效面對(duì)的重大問題之一。由于很長(zhǎng)一段時(shí)間以來對(duì)地方政府和生產(chǎn)企業(yè)的考核和驅(qū)動(dòng)因素主要是當(dāng)期的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，對(duì)土壤污染預(yù)防的優(yōu)先級(jí)和監(jiān)管不到位，大量廢棄物和污染物質(zhì)導(dǎo)致土地污染。在工業(yè)化發(fā)展的中期前后，一方面土地污染會(huì)威脅人體健康和生態(tài)環(huán)境安全，妨礙區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，且由于土地污染分布普遍、類型多樣、存在的生態(tài)環(huán)境安全問題突出;另一方面，由于土壤污染的發(fā)生演變過程隱蔽、識(shí)別發(fā)現(xiàn)和治理修復(fù)活動(dòng)的實(shí)踐會(huì)持續(xù)很長(zhǎng)時(shí)間，污染土壤的修復(fù)和再開發(fā)活動(dòng)在一定程度上會(huì)反作用于特定時(shí)期的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境意識(shí)和社會(huì)行為的變化。  

從這個(gè)角度來看，土壤環(huán)境管理與治理修復(fù)其本質(zhì)上更是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的社會(huì)問題，土壤環(huán)境問題的解決，不僅需要調(diào)查方法、修復(fù)工程等硬技術(shù)措施發(fā)展;也需要環(huán)保產(chǎn)業(yè)、投資金融、企業(yè)自律等經(jīng)濟(jì)手段;更需要管理制度、監(jiān)管體系、法律規(guī)范等行政法規(guī)約束手段。綜合來看，土壤環(huán)境管理與水環(huán)境、大氣環(huán)境的污染預(yù)防、源頭治理、監(jiān)測(cè)預(yù)警等不同，會(huì)更多、更持久和更深入的影響到區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公眾環(huán)境利益訴求。在土壤環(huán)境的預(yù)警、調(diào)查評(píng)估、治理修復(fù)、再開發(fā)過程中，由于土地所有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)等繁瑣復(fù)雜，在土地污染和修復(fù)治理過程中需要協(xié)調(diào)的社會(huì)關(guān)系復(fù)雜;土壤在體現(xiàn)其生態(tài)環(huán)境價(jià)值的同時(shí)更多的承載了土地租賃、土地商品等資源屬性的價(jià)值，經(jīng)濟(jì)杠桿在妥善解決或妨礙土地污染治理和再開發(fā)活動(dòng)中作用明顯;同時(shí)，土地幾乎承載了社會(huì)經(jīng)濟(jì)中所有類型的人類活動(dòng)，土壤污染的防治對(duì)于可持續(xù)發(fā)展、城市景觀和美學(xué)意義重大。  

在我國推進(jìn)社會(huì)主義建設(shè)的過程中，由于土壤污染的隱蔽性、累積性特征，土地污染問題一直沒有得到足夠的重視，當(dāng)前不僅面臨約16%的農(nóng)用地不同程度污染問題，還產(chǎn)生了數(shù)百萬塊各種類型的工業(yè)污染地塊。因此，采用馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)和哲學(xué)觀點(diǎn)，辯證的看待和分析土壤污染和環(huán)境問題，研究中國實(shí)現(xiàn)全面小康的關(guān)鍵階段土壤環(huán)境管理的法規(guī)、政策、管理、技術(shù)、工程和產(chǎn)業(yè)、市場(chǎng)、投資等機(jī)制和模式的選擇與組合應(yīng)用對(duì)建設(shè)社會(huì)主義生態(tài)文明、構(gòu)建綠色發(fā)展理念，化被動(dòng)治理為主動(dòng)防控、變不利因素為有利因素;面對(duì)土壤污染防治這一艱巨任務(wù)，緊緊把握理論自信、制度自信和道路自信，準(zhǔn)確判斷中國土壤污染防治面臨的形勢(shì)，精準(zhǔn)構(gòu)建國家土壤環(huán)境管理的社會(huì)治理模式;構(gòu)建與切實(shí)改善土壤環(huán)境質(zhì)量、推動(dòng)環(huán)保產(chǎn)業(yè)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、體現(xiàn)社會(huì)主義制度優(yōu)越、建設(shè)綠色美麗中國整體目標(biāo)相一致的中國土壤環(huán)境管理與修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展策略具有重要且迫切的意義。  

2我國土壤環(huán)境保護(hù)面臨的問題和挑戰(zhàn)  

2.1我國土壤環(huán)境污染的嚴(yán)峻形勢(shì)  

1978年以來的改革開放，使中國真正走上了通向繁榮富強(qiáng)的道路。近40年左右全球工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，中國這臺(tái)龐大的世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動(dòng)器一直在努力變革并承載13億中國人的高質(zhì)量生存和福祉利益[2]。新中國成立后，中國工業(yè)從零到有，60余年工業(yè)化大規(guī)模發(fā)展排放的污染物有90%都積累在土壤中。實(shí)踐表明，生產(chǎn)性資源由國家所有并非解決環(huán)境問題的靈丹妙藥，工業(yè)化工程而非生產(chǎn)資料所有制差異是造成土地污染的主要原因。嚴(yán)重的土地污染問題，雖然在不同的時(shí)期可能各有側(cè)重的原因。全國遍地大力發(fā)展能源資源消耗集中的行業(yè)、次生污染排放嚴(yán)重的行業(yè)、相對(duì)低端的工業(yè)制造行業(yè)，且長(zhǎng)期不能有效受控的工業(yè)生產(chǎn)環(huán)境是土地嚴(yán)重污染最直接和重要的原因。  

2.2我國土壤環(huán)境管理的工作基礎(chǔ)  

面臨著形勢(shì)嚴(yán)峻、規(guī)模龐大和過程復(fù)雜的土壤污染歷史遺留問題，同時(shí)國內(nèi)的土壤污染環(huán)境監(jiān)管和預(yù)防機(jī)制依然沒有有效建立，工業(yè)生產(chǎn)環(huán)境現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管十分薄弱，多年強(qiáng)化前置性審批，弱化后期針對(duì)性監(jiān)管的詬病不僅導(dǎo)致了水、氣、固廢等點(diǎn)源排放問題突出，針對(duì)土壤和地下水等隱蔽性污染問題更是幾乎完全脫離了環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的范疇。中國企業(yè)生產(chǎn)和堆存原輔料的廠區(qū)土壤環(huán)境的監(jiān)管長(zhǎng)期處于空白狀態(tài)，企業(yè)長(zhǎng)期經(jīng)營生產(chǎn)導(dǎo)致的無組織排放土地污染，大量的在產(chǎn)企業(yè)土壤環(huán)境底數(shù)不清、擬搬遷或搬遷企業(yè)遺址尚未調(diào)查清楚、大量已經(jīng)轉(zhuǎn)換利用方式的歷史遺留污染場(chǎng)地信息缺失等，導(dǎo)致中國污染地塊的發(fā)現(xiàn)機(jī)制和有效識(shí)別任重道遠(yuǎn)。  

2.3土壤環(huán)境管理存在的主要問題  

中國“十二五”期間雖然開展了全國尺度的土壤環(huán)境調(diào)查，在國家層面嘗試發(fā)布了土壤環(huán)境管理的制度文件、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，在局部區(qū)域也開展了土壤污染修復(fù)的資金支持和工程示范。但中國的土壤環(huán)境管理仍處于風(fēng)險(xiǎn)管控的初期階段，尚不具備規(guī)范的土壤環(huán)境調(diào)查識(shí)別能力和完整的污染地塊清單、缺少土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的技術(shù)能力，更不具備風(fēng)險(xiǎn)管理決策機(jī)制和框架、高效的污染土地再利用規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制和土地污染信息公開的能力。我們?nèi)圆痪邆湎到y(tǒng)高效的土壤環(huán)境監(jiān)管能力，不掌握土壤污染的清單和名錄，不具備土壤污染修復(fù)的足額資金渠道，土壤環(huán)境修復(fù)的技術(shù)和施工能力依然薄弱。土地污染的預(yù)防和預(yù)警機(jī)制、基礎(chǔ)能力和技術(shù)水平的提高仍需時(shí)日。  

2.4土壤環(huán)境管理面臨的主要挑戰(zhàn)  

在全國人民向全面小康這一偉大目標(biāo)邁進(jìn)的關(guān)鍵階段，土壤污染問題已成為不可回避的重要發(fā)展短板。時(shí)至今日，中國仍然缺乏健全而高效的土壤環(huán)境管理法規(guī)和政策體系，基于風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境管控基礎(chǔ)條件短板依然明顯，在各相關(guān)部門協(xié)調(diào)監(jiān)管及土壤環(huán)境修復(fù)監(jiān)管綜合素質(zhì)水平、各級(jí)環(huán)保部門針對(duì)土壤的環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)、人員、設(shè)施和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)方面仍需加強(qiáng)和提高[3]。隨著“土十條”的頒布，全社會(huì)又把加強(qiáng)土壤環(huán)境監(jiān)管基礎(chǔ)上的土壤污染修復(fù)看成一塊利益巨大的蛋糕，國有企業(yè)、民間資本、國外咨詢和技術(shù)公司都把目光聚焦到土壤修復(fù)的核心產(chǎn)業(yè)掘金和相關(guān)鏈條拓展領(lǐng)域，一場(chǎng)圍繞著資源爭(zhēng)奪、利益分配、市場(chǎng)瓜分的金融資本主導(dǎo)的商界大戰(zhàn)正在醞釀。環(huán)境管理部門如何有序推動(dòng)中國土壤環(huán)境管理與修復(fù)事業(yè)的健康發(fā)展，利用好手中這把環(huán)境監(jiān)管利劍規(guī)范好土壤環(huán)境管理和環(huán)境修復(fù)行業(yè)的發(fā)展方向，可為全面小康社會(huì)的建設(shè)和來臨做好準(zhǔn)備和鋪墊，是一個(gè)深刻的社會(huì)問題，對(duì)于新時(shí)期牢固樹立五大發(fā)展理念和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有重要切迫切的現(xiàn)實(shí)意義。  

3有序推進(jìn)土壤環(huán)境保護(hù)工作的主要內(nèi)容  

3.1土壤污染防控工作的關(guān)鍵基礎(chǔ)問題  

做好土壤污染的預(yù)防預(yù)警是土壤環(huán)境管理的根本策略。當(dāng)前中國土壤環(huán)境面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)最根本的原因就是在工業(yè)化過程啟動(dòng)時(shí)期，國家、社會(huì)和民眾完全沒有工業(yè)活動(dòng)對(duì)土壤污染防控意識(shí)和工業(yè)化中后期土地資源再利用過程中可能造成的沉重污染治理負(fù)擔(dān)。國內(nèi)外的土壤環(huán)境管理和土地污染修復(fù)實(shí)踐表明，土壤環(huán)境的預(yù)防、識(shí)別和治理修復(fù)三個(gè)階段的工作復(fù)雜度和投入都呈幾何級(jí)增長(zhǎng)的水平。因此，遏制和預(yù)防土壤加劇污染的趨勢(shì)是當(dāng)前土壤環(huán)境管理的首要任務(wù)，關(guān)鍵手段是建立符合中國國情的土壤環(huán)境管理與修復(fù)相關(guān)管理模式、技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系，是有序推進(jìn)土壤環(huán)境管理與環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提條件。同時(shí)，要高度重視“十三五”期間國土空間規(guī)劃工業(yè)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和入園過程中土壤環(huán)境預(yù)警和預(yù)防機(jī)制的建立，確保工業(yè)化中后期到實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的30余年期間，國土環(huán)境污染的有效控制和再開發(fā)安全。  

健全土壤環(huán)境法規(guī)制度是確保土壤環(huán)境安全的基本保障�！锻潦畻l》的發(fā)布和一些省市正在陸續(xù)出臺(tái)的土壤污染防治方案及原則性的技術(shù)規(guī)范雖然可以在現(xiàn)階段有效彌補(bǔ)和推進(jìn)我國土壤環(huán)境管理能力建設(shè)及土壤環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但純靠地方政府發(fā)展利益訴求和中央財(cái)政資金投入難以形成提升國內(nèi)土壤環(huán)境管理水平和釋放土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展活力的長(zhǎng)效機(jī)制，同時(shí)更難以形成合理的環(huán)境績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制和高效的資金投入產(chǎn)出效益。因此，建議一方面通過行政手段按照國家宏觀調(diào)控、原則規(guī)定為主，推進(jìn)修復(fù)咨詢服務(wù)、修復(fù)技術(shù)和裝備體系的完善，建立以區(qū)域、流域或省級(jí)環(huán)保部門主導(dǎo)的環(huán)境修復(fù)相關(guān)目標(biāo)值和標(biāo)準(zhǔn)體系。另一方面，將土壤污染防治與新時(shí)期全面推進(jìn)依法治國有機(jī)結(jié)合起來，深刻認(rèn)識(shí)健全和提升針對(duì)性強(qiáng)的土地污染管控的主要法規(guī)政策短板是確保土壤環(huán)境管理工作制度化持續(xù)推進(jìn)的重要基礎(chǔ)，加速推進(jìn)《土壤污染防治法》的出臺(tái)。  

提升國家治理現(xiàn)代化水平是解決土壤環(huán)境污染問題的必由之路。做好土壤污染防治工作，是國家工業(yè)化發(fā)展過程中不可逾越的一道屏障，是實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化過程中必須解決的社會(huì)問題。而加強(qiáng)土壤環(huán)境管理和確保土地環(huán)境安全絕非環(huán)境保護(hù)行政主管部門“單打獨(dú)斗”可以解決。土地承載的是經(jīng)濟(jì)利益、人民福祉，也是國家和區(qū)域社會(huì)發(fā)展意志和空間安全的基石。因此，土壤環(huán)境安全也應(yīng)納入國家戰(zhàn)略安全的范疇，除了環(huán)保、國土、農(nóng)業(yè)、住建、工信、發(fā)改等政府部門的協(xié)同監(jiān)管防治以外，面對(duì)土地污染的巨大歷史遺留儲(chǔ)備、土壤環(huán)境調(diào)查識(shí)別評(píng)估的繁重任務(wù)、可開發(fā)國土資源匱乏的嚴(yán)重約束以及新型土壤環(huán)境問題的加速呈現(xiàn)，如果沒有科技、工業(yè)、金融、社會(huì)民眾等大量投入和有效參與，就根本無法形成土壤環(huán)境問題的社會(huì)共治體系。土壤環(huán)境問題來源于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性矛盾，土壤污染問題的解決仍需要全社會(huì)的有效參與和現(xiàn)代化的國家治理方式[4]。  

化解土壤污染防控中的復(fù)雜矛盾可為解決土壤環(huán)境問題提供方法學(xué)理論基礎(chǔ)。截止目前，世界上幾乎所有國家的工業(yè)化工程都產(chǎn)生了嚴(yán)重的土地污染問題。土壤承載了人類排放污染物總量的近90%，在這個(gè)以化石能源支撐的世界文明進(jìn)程中伴隨的土壤環(huán)境污染也是在水環(huán)境和大氣環(huán)境應(yīng)治理受到高度重視后，于20世紀(jì)80年代后才被逐步重視起來[5]。由于土壤污染的監(jiān)管難度、技術(shù)瓶頸和資金缺口，土壤污染的治理和環(huán)境管理一直困難重重。再加上土地資源的稀缺性和區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟(jì)杠桿的更多交叉，造成土壤污染防控過程中政府部門、經(jīng)濟(jì)實(shí)體、社會(huì)組織、民眾意識(shí)等相關(guān)方的利益訴求差異，導(dǎo)致土壤環(huán)境污染的矛盾化解變得更為復(fù)雜多樣。因此，應(yīng)用馬克思主義哲學(xué)辯證的觀點(diǎn)進(jìn)行分析，土壤環(huán)境問題是工業(yè)化工程長(zhǎng)期積累產(chǎn)生的，發(fā)展中出現(xiàn)的問題仍需要在發(fā)展中解決，可為我國土地污染問題解決的戰(zhàn)略部署、社會(huì)期望和周期規(guī)律分析等提供重要的哲學(xué)理論基礎(chǔ)。  

3.2土壤污染防控工作的具體措施建議  

充分利用行政手段快捷高效靶向效應(yīng)強(qiáng)的特點(diǎn)，解決全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)過程中的土壤環(huán)境突出短板問題。面對(duì)當(dāng)前土壤污染的嚴(yán)峻形勢(shì)，尤其是農(nóng)田污染引發(fā)的區(qū)域性農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題，已經(jīng)成為未來五年全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的突出短板之一。行政手段具有管理措施直接到位，管理目標(biāo)靶向明確，專項(xiàng)資金激勵(lì)作用明顯，效果考核督促成效突出等的優(yōu)勢(shì)。在現(xiàn)階段全國土壤環(huán)境調(diào)查基礎(chǔ)薄弱、污染地塊需要快速識(shí)別、土壤環(huán)境監(jiān)管法規(guī)體系不健全和環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)差等情況下，行政手段應(yīng)充分發(fā)揮示范工程措施明確、資金投入保障有力，對(duì)產(chǎn)業(yè)扶持拉動(dòng)能力強(qiáng)等特點(diǎn)，針對(duì)全國土壤污染的典型區(qū)域、重災(zāi)區(qū)域和示范區(qū)域盡快進(jìn)行試點(diǎn)，積極探索，落實(shí)工業(yè)活動(dòng)遺留城市污染地塊、農(nóng)用地土壤污染防控、受污染的礦區(qū)等類型的土壤污染問題解決方案。為推動(dòng)中國特色社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、城市化和工業(yè)化進(jìn)程轉(zhuǎn)變中的土壤環(huán)境安全保障和土壤環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供基礎(chǔ)支撐。  

逐步健全土壤環(huán)境保護(hù)的法律制度基礎(chǔ)，確保土壤環(huán)境質(zhì)量安全和污染預(yù)防的長(zhǎng)效機(jī)制。全面推進(jìn)依法治國，在土壤環(huán)境領(lǐng)域基礎(chǔ)相對(duì)薄弱。在盡快構(gòu)建系統(tǒng)的土地污染防控管理政策體系、國家層面的立法和政策規(guī)定、省級(jí)或區(qū)域尺度的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、市縣兩級(jí)一線執(zhí)法監(jiān)管體系的基礎(chǔ)上，預(yù)計(jì)中國在“十三五”期間會(huì)出臺(tái)針對(duì)當(dāng)前土壤環(huán)境污染趨勢(shì)有效遏制、土壤污染治理修復(fù)、土壤安全風(fēng)險(xiǎn)管控為主的《土壤污染防治法》。而調(diào)整社會(huì)矛盾范圍寬泛，更佳注重土壤環(huán)境質(zhì)量和土壤生態(tài)安全的《土壤環(huán)境保護(hù)法》會(huì)在當(dāng)前及以后一段時(shí)間中國土壤環(huán)境管理道路探索的基礎(chǔ)上制定出臺(tái)。在中國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為主要驅(qū)動(dòng)力的背景下，盡早構(gòu)建能夠有效規(guī)范“公權(quán)力”和“私權(quán)利”的先進(jìn)的土壤環(huán)境保護(hù)法律制度體系是填補(bǔ)目前土壤污染預(yù)防和土壤環(huán)境預(yù)警體系幾乎完全空白，確保土壤環(huán)境質(zhì)量提升和土壤生態(tài)安全、文化傳承，支撐社會(huì)可持續(xù)持續(xù)健康發(fā)展的重要基石。  

構(gòu)建土壤環(huán)境產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)土壤環(huán)境修復(fù)行業(yè)的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和持續(xù)健康發(fā)展。無論是土壤污染歷史遺留問題的解決，還是新型土壤環(huán)境污染問題的預(yù)防，或是防治工業(yè)化新階段土壤污染問題的輪回，都需要土壤環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)揮主體作用。與世界主流的環(huán)境產(chǎn)業(yè)規(guī)模和組成特征相比，中國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)企業(yè)規(guī)模小、技術(shù)水平低、創(chuàng)新能力差、同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)問題突出，亟需打通修復(fù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的瓶頸和約束，理化調(diào)整土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)個(gè)組分的比重，制定環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的嚴(yán)格考核機(jī)制，促進(jìn)污染土地的綠色修復(fù)與可持續(xù)發(fā)展利用。與土壤相關(guān)的環(huán)境產(chǎn)業(yè)，包括土壤修復(fù)、土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)、土壤環(huán)境咨詢以及相關(guān)設(shè)備等邊緣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，必須以“創(chuàng)新”發(fā)展和“綠色”發(fā)展為主流的趨勢(shì)。隨著新一輪“供給側(cè)”改革調(diào)整，土壤環(huán)境產(chǎn)業(yè)也會(huì)在政府規(guī)制和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中磐涅，這要求我們必須樹立土地利用和環(huán)境修復(fù)綠色發(fā)展新理念，促進(jìn)環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和持續(xù)健康發(fā)展。  

健全土壤環(huán)境保護(hù)的社會(huì)治理體系，在社會(huì)主義生態(tài)文明體制中的植入土壤文化建設(shè)的種子。隨著“土十條”的發(fā)布和“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等的發(fā)布實(shí)施，對(duì)土壤環(huán)境保護(hù)上升為我們黨在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的國家意志。面對(duì)土壤環(huán)境保護(hù)的前期薄弱基礎(chǔ)，加強(qiáng)土壤污染治理體系建設(shè)和治理能力現(xiàn)代化稱為當(dāng)前階段的主要任務(wù)。然而，這并不代表土壤環(huán)境污染的預(yù)防預(yù)警和土壤生態(tài)環(huán)境功能的保護(hù)需求并不迫切。生態(tài)文明體制改革中針對(duì)土壤環(huán)境保護(hù)的社會(huì)治理現(xiàn)代化水平高低是決定中國土壤環(huán)境保護(hù)方向和進(jìn)程的決定性因素。當(dāng)前階段我們選擇土壤污染“風(fēng)險(xiǎn)管控”為主線的總體思路，原因是土壤污染迫切形勢(shì)下，現(xiàn)有的制度、技術(shù)、資金和能力水平差的條件下結(jié)合實(shí)際危害和管理訴求分析的折衷選擇。隨著責(zé)任追究體系的逐步健全，以及制度保障、技術(shù)能力、資金保障和監(jiān)管能力的逐步提升，土壤環(huán)境保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度融合以及主動(dòng)預(yù)警機(jī)制的全覆蓋完備體系健全，還需要我們將土壤生態(tài)文化理念根植于中國的社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)體系中[6]。  

3.3推進(jìn)土壤污染防控工作的階段劃分  

土壤污染的形成和解決是一個(gè)社會(huì)問題，是工業(yè)化過程中全社會(huì)土壤環(huán)境保護(hù)意識(shí)從無到有，由朦朧到清晰，由被動(dòng)到主動(dòng)的歷史過程。一個(gè)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性劃分一般與土壤環(huán)境保護(hù)的階段性具有較為一致的對(duì)應(yīng)性。我國土壤環(huán)境管理進(jìn)程的最主要決定因素仍然是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的方向和水平。在城市化和工業(yè)化發(fā)展到一定階段，與土壤環(huán)境相關(guān)的食物污染問題、人居環(huán)境安全問題、土壤生態(tài)安全問題以及土壤文化傳承意識(shí)等，仍然需要在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中尋找妥善解決的路徑，土壤環(huán)境污染問題的解決過程，實(shí)際上就是一個(gè)復(fù)雜矛盾體逐步化解和轉(zhuǎn)變的過程[7]。我們嘗試基于現(xiàn)有的理解和信息基礎(chǔ)，把中國土壤環(huán)境管理能力建設(shè)、中國土壤環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展變革、中國土壤環(huán)境安全社會(huì)需求結(jié)合起來分析，將中國的土壤環(huán)境管理劃分為如下幾個(gè)典型的階段并分析其特征(表1)。  

①在2000年之前，中國的土壤環(huán)境管理僅停留在為數(shù)不多的幾次土壤環(huán)境調(diào)查上，土壤主要承擔(dān)著農(nóng)業(yè)產(chǎn)量提升和工業(yè)化土地利用的作用，全國上下沒有土壤環(huán)境監(jiān)管的專門機(jī)構(gòu)，土壤污染幾乎全部停留在環(huán)境監(jiān)管范圍之外;  

②在2001-2010年，為土壤環(huán)境管理的自發(fā)萌芽階段，這一階段土壤環(huán)境管理的需求已經(jīng)得到社會(huì)的充分認(rèn)識(shí)，國土、農(nóng)業(yè)、環(huán)保等監(jiān)管部門開始探索土壤污染底數(shù)調(diào)查，土壤污染問題僅在土地再開發(fā)安全出現(xiàn)嚴(yán)重問題時(shí)得到重視;  

③在2011-2015年，土壤污染問題在重金屬污染防控等個(gè)別要素和湖南、北京、上海等局部區(qū)域受到重視，社會(huì)開始探索土壤環(huán)境保護(hù)制度，政府部門開始明確監(jiān)管要求，土壤環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)早期階段，產(chǎn)值約30-50億元/年;  

④從2016-2020年，國家和地方發(fā)布綱領(lǐng)性文件，土壤環(huán)境保護(hù)成為國家意志，土壤污染的趨勢(shì)初步得到抑制，土壤環(huán)境保護(hù)圍繞“風(fēng)險(xiǎn)管控”這一核心目標(biāo)開展工作，土壤環(huán)境產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，土壤環(huán)境安全基本得到保障;  

⑤從2021-2030年，土壤環(huán)境保護(hù)法規(guī)進(jìn)一步健全，現(xiàn)代化的土壤環(huán)境管理社會(huì)治理體系形成，土壤環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展到成熟階段，土壤可持續(xù)安全利用和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量安全成為主流社會(huì)需求和驅(qū)動(dòng)因子。  

3.4現(xiàn)階段土壤污染防治需要深入思考和妥善處理的問題  

當(dāng)前行政主導(dǎo)的土壤環(huán)境保護(hù)工作的效率與公平關(guān)系問題。在當(dāng)前我國利用有限的社會(huì)資源，如技術(shù)力量、監(jiān)管能力、資金投入等，逐步解決土壤污染的問題，需要調(diào)研和分析典型區(qū)域土壤污染的歷史、成因、分布、特征和危害途徑，土壤污染的面臨的主要敏感受眾等內(nèi)容的詳實(shí)分析，確保有效的投入來實(shí)現(xiàn)全社會(huì)各階層的“環(huán)境公平”。隨著土壤環(huán)境產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，在土壤修復(fù)掘金的潮流中，一些國字頭的污染大戶，如石化、鋼鐵、冶金、化工等巨頭公司和上市企業(yè)，也逐步拓展修復(fù)板塊和業(yè)務(wù)領(lǐng)域。這些企業(yè)的介入有其正面的作用，也有不利的因素。要做好引導(dǎo)和規(guī)制，提出利用市場(chǎng)功能和規(guī)章制度充分發(fā)揮他們的行業(yè)技術(shù)優(yōu)勢(shì)并避免權(quán)力尋租的的解決機(jī)制。  

工業(yè)發(fā)展歷史與土壤環(huán)境保護(hù)的關(guān)聯(lián)度與有效預(yù)防的問題。土壤污染問題與聚集區(qū)工業(yè)環(huán)境的狀況密切相關(guān)，工業(yè)環(huán)境的綜合管理和意識(shí)水平，是保障土地污染預(yù)防、預(yù)警和高效治理修復(fù)的前提。同時(shí)，工業(yè)環(huán)境一般也體現(xiàn)了全社會(huì)防污控污的基本能力，也是環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)中技術(shù)、裝備和產(chǎn)業(yè)綜合素質(zhì)的一面鏡子，因此考察社會(huì)主義制度下工業(yè)環(huán)境的演進(jìn)與土地污染問題成因的相關(guān)性及影響要素，也是探索后續(xù)如何替代在社會(huì)主義制度下實(shí)現(xiàn)土地污染預(yù)防和高效避免“共地悲劇”的基礎(chǔ)問題之一。另外，中國土地污染的歷史階段、區(qū)域差異、行業(yè)差異、成因差異以及危害差異特征分析，以及中國土壤環(huán)境修復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展階段、技術(shù)演進(jìn)、管理機(jī)制等宏觀綜合判斷，是引導(dǎo)、規(guī)制和扶持修復(fù)產(chǎn)業(yè)，從目前占環(huán)保產(chǎn)業(yè)不足1%逐步發(fā)展到環(huán)保產(chǎn)業(yè)60-70%的重要基礎(chǔ)內(nèi)容。  

土地管理與土壤污染防控的一體化現(xiàn)代化治理體系構(gòu)建問題。從西方國家的經(jīng)驗(yàn)看，土地污染問題的最終解決，還是要靠經(jīng)濟(jì)發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步和監(jiān)管機(jī)制逐步健全，而棕地再開發(fā)中的城市規(guī)劃、景觀設(shè)計(jì)和土地價(jià)值回歸則是核心要素。這期間“人”、“社區(qū)”、“城市”的需求和發(fā)展以及價(jià)值認(rèn)同則是棕地能否恢復(fù)生機(jī)的靈魂所在。在上述經(jīng)驗(yàn)認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，如何在中國大地上新一輪的城市化建設(shè)中，充分認(rèn)識(shí)到新中國工業(yè)行業(yè)發(fā)展中遺留的工業(yè)地塊和景觀的價(jià)值，充分發(fā)揮制度優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，增強(qiáng)全社會(huì)的認(rèn)同感和歷史遺跡的保留，留下社會(huì)主義早期建設(shè)中遺留工業(yè)產(chǎn)物的美學(xué)價(jià)值，也是值得探討的話題。  

土壤環(huán)境管理中體現(xiàn)我國社會(huì)主義土地公有制度優(yōu)勢(shì)的問題。土地共有制度前提下，中國未來發(fā)展階段土地污染的預(yù)防、控制和修復(fù)與西方國家相比較，制度優(yōu)勢(shì)的分析和體現(xiàn)是當(dāng)代環(huán)保人必須科學(xué)回答的問題。如何實(shí)現(xiàn)土地資源永遠(yuǎn)稀缺的基礎(chǔ)上，全社會(huì)福祉的最大化，如何在世界經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展演替中的后工業(yè)化主流時(shí)期，有前序經(jīng)驗(yàn)可以借鑒的前提下，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義制度的相對(duì)優(yōu)勢(shì)是擺在我們面前迫切需要破解的問題。從區(qū)域和城市的空間尺度進(jìn)行分析，基于中國國情，在后續(xù)工業(yè)化和城市化道路中，探索土地污染問題內(nèi)部化的環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境管理學(xué)理論方法，就如何科學(xué)量化及有效規(guī)避土地污染外部性問題;如何分析和保障區(qū)域發(fā)展中稀缺土地資源的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益綜合效益最大化問題;如何充分利用環(huán)境科學(xué)、環(huán)境工程、環(huán)境經(jīng)濟(jì)、環(huán)境管理、區(qū)域發(fā)展、城市規(guī)劃、景觀設(shè)計(jì)等綜合學(xué)科和理論，探索社會(huì)主義全面小康社會(huì)實(shí)現(xiàn)過程中區(qū)域或城市棕地問題的有效解決和可持續(xù)發(fā)展問題展開系統(tǒng)探討是也是當(dāng)代環(huán)保人的歷史使命之一。  

4主要結(jié)論  

4.1實(shí)現(xiàn)全面小康必須有效應(yīng)對(duì)土壤環(huán)境安全問題  

我國土壤環(huán)境污染歷史久、底子薄，問題突出，形勢(shì)嚴(yán)峻。然而，土壤污染是工業(yè)化過程的產(chǎn)業(yè)，是特定階段人類社會(huì)發(fā)展和認(rèn)識(shí)環(huán)境規(guī)律的新的發(fā)現(xiàn)。中國特色社會(huì)主義建設(shè)中我們用三十年左右的時(shí)間走完了西方國家?guī)装倌甑墓I(yè)化道路，雖然在工業(yè)制造和污染排放方面具有相對(duì)劣勢(shì)，但也有后發(fā)展的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和環(huán)境污染預(yù)防意識(shí)優(yōu)勢(shì)[8]。在以提升環(huán)境質(zhì)量為核心的“十三五”期間，應(yīng)樹立保護(hù)土壤環(huán)境就是保護(hù)土地生產(chǎn)力，提高土壤環(huán)境質(zhì)量就是提高土地生產(chǎn)力的思想，針對(duì)人民群眾關(guān)心的重點(diǎn)領(lǐng)域，有效應(yīng)對(duì)土壤環(huán)境質(zhì)量改善這一突出短板，集中發(fā)力解決有限目標(biāo)的土壤環(huán)境安全突出問題，是當(dāng)代環(huán)保人不可推脫的責(zé)任和義務(wù)。  

4.2用發(fā)展的眼光正面積極看待土壤環(huán)境保護(hù)問題  

土壤環(huán)境治理不是發(fā)展的包袱，土壤環(huán)境保護(hù)也不是發(fā)展的約束，而是新時(shí)期社會(huì)變革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的新的動(dòng)力和增長(zhǎng)點(diǎn)。環(huán)保產(chǎn)業(yè)是我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展“新常態(tài)”下的重要經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，土壤環(huán)境的預(yù)警、調(diào)查、修復(fù)等產(chǎn)業(yè)屬于技術(shù)密集度高、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)需求強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)類型。在全面深化改革的新的歷史機(jī)遇期，通過構(gòu)建與國家治理現(xiàn)代化相適應(yīng)的土壤環(huán)境行政監(jiān)管和土壤環(huán)境產(chǎn)業(yè)體系，綜合運(yùn)用法律、行政、金融、技術(shù)等手段協(xié)調(diào)好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，是妥善解決土壤環(huán)境安全問題的必然和可行的途徑。  

4.3充分挖掘土壤生態(tài)環(huán)境歷史文化內(nèi)涵價(jià)值  

中華民族在土壤環(huán)境保護(hù)方面具有悠久的歷史和文化傳承，中國也是世界上唯一具有跨度從熱帶土壤到寒帶土壤類型的國家，豐富的土壤資源孕育了燦爛的土壤文化。土壤除了具有我們熟知的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、環(huán)境功能外，還是最大的生物基因庫和資源庫、全球生物多樣性的根基、碳循環(huán)中的重要碳庫，具有豐富的保存自然文化遺產(chǎn)功能、景觀旅游資源和材料支撐功能。保護(hù)土壤環(huán)境的社會(huì)價(jià)值遠(yuǎn)大于目前我們主要關(guān)注的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和人居環(huán)境健康安全。做好土壤環(huán)境保護(hù)工作，對(duì)于提高中國傳統(tǒng)文化和新時(shí)期社會(huì)主義先進(jìn)文化的有機(jī)結(jié)合和提高全社會(huì)的文化自信水平具有重要意義。  

4.4兼顧土壤環(huán)境安全與環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展的社會(huì)公平  

由于土壤環(huán)境管理和土壤污染的治理修復(fù)體現(xiàn)的是國家意志以及政府所主導(dǎo)的社會(huì)意識(shí)主流媒體宣傳。土壤污染對(duì)人群健康的危害和土壤生態(tài)環(huán)境安全的社會(huì)管理方向是在有限的科學(xué)認(rèn)識(shí)、信息傳遞基礎(chǔ)上做出的判斷。尤其是現(xiàn)階段政府部門主導(dǎo)的土壤環(huán)境調(diào)查和治理修復(fù)示范階段，應(yīng)慎重選擇土壤環(huán)境保護(hù)先行區(qū)域，合理選擇土壤環(huán)境監(jiān)管和修復(fù)示范項(xiàng)目資金投入，完善土壤修復(fù)產(chǎn)業(yè)調(diào)控機(jī)制和技術(shù)優(yōu)選模式，充分把控現(xiàn)階段土壤污染防治“風(fēng)險(xiǎn)管控”這一核心要求，探索符合重點(diǎn)區(qū)域、典型行業(yè)土壤環(huán)境保護(hù)特性的工作機(jī)制和發(fā)展模式，確保土壤環(huán)境保護(hù)工作成果符合大多數(shù)人民群眾的利益訴求。

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