實(shí)踐證明，繼續(xù)強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的黨政同責(zé)是大氣環(huán)境保護(hù)的實(shí)招和管用的招。為了實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，必須盡快建立黨政機(jī)關(guān)的職責(zé)清單，實(shí)施盡職按單免責(zé)、失職按單追責(zé)的機(jī)制。  

環(huán)保部、北京市政府、天津市政府和河北省政府為了落實(shí)《大氣污染防治行動計(jì)劃》的要求，于2016年7月聯(lián)合發(fā)布《京津冀大氣污染防治強(qiáng)化措施》（2016—2017年）。為使京津冀各省市的PM2．5年均濃度2017年降至《大氣污染防治行動計(jì)劃》規(guī)定的目標(biāo)，使規(guī)劃的強(qiáng)化措施發(fā)揮應(yīng)有的作用，筆者提出如下建議。  

建立年度考核和季度評價(jià)相結(jié)合的空氣質(zhì)量目標(biāo)考核機(jī)制  

由于年度的PM2．5數(shù)據(jù)是一年365天的平均值，難以反映某個(gè)特定時(shí)段污染嚴(yán)重的情況。即使冬季取暖季節(jié)大氣污染很嚴(yán)重，嚴(yán)重危害人體的健康，但是排放的數(shù)據(jù)一旦平攤到一年，就看不出季節(jié)治理和監(jiān)管局勢的嚴(yán)峻性了，地方黨委和政府治理大氣污染的迫切性就會打折扣。實(shí)踐證明，繼續(xù)強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)的黨政同責(zé)是大氣環(huán)境保護(hù)的實(shí)招和管用的招。為此，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持對地方黨委和政府進(jìn)行年度考核的同時(shí)，堅(jiān)持季度大氣污染控制的目標(biāo)評價(jià)和考核，特別是針對冬季取暖季節(jié)開展大氣環(huán)境質(zhì)量狀況評價(jià)，重點(diǎn)評價(jià)每年1月—3月和10月—12月的大氣環(huán)境質(zhì)量。對于季度數(shù)據(jù)不達(dá)標(biāo)的地區(qū)，上級黨委和政府對下級黨委和政府分別進(jìn)行約談；對于兩個(gè)季度不達(dá)標(biāo)的，或者年度平均值不達(dá)標(biāo)的，對年度考核實(shí)行一票否決，并按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》的規(guī)定，按照黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)的原則，追究地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。  

除此之外，還應(yīng)按照《大氣污染防治法》和國務(wù)院《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》的規(guī)定，對該地區(qū)實(shí)行區(qū)域限批。對于季度評價(jià)和年度考核都達(dá)標(biāo)的地區(qū)，上級黨委和政府應(yīng)當(dāng)對這些地區(qū)及其有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)予以通報(bào)表揚(yáng)和相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，并作為政績考核的重要依據(jù)。為了實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，必須盡快建立黨政機(jī)關(guān)的職責(zé)清單，實(shí)施盡職按單免責(zé)、失職按單追責(zé)的機(jī)制。  

以大氣環(huán)境質(zhì)量管理為核心，對區(qū)域和企業(yè)大氣污染物排放實(shí)行流量控制  

為了既促進(jìn)工業(yè)發(fā)展，又保障大氣環(huán)境質(zhì)量，在未來10至15年的中國產(chǎn)業(yè)高端發(fā)展轉(zhuǎn)型期，可以在保證區(qū)域和企業(yè)年度生產(chǎn)規(guī)模的前提下調(diào)整一年四季的生產(chǎn)計(jì)劃。在京津冀地區(qū)，從春天中后期開始至秋天結(jié)束前，氣象條件總體好于冬季取暖季節(jié)，環(huán)境的消納能力強(qiáng)一些，空氣質(zhì)量總體好一些，企業(yè)為此可以擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，多排放些大氣污染物。而在冬季取暖季節(jié)，社會性排放量大幅增加，為了保障空氣質(zhì)量，企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模可以減少一些，重點(diǎn)安排檢修等工作任務(wù)。對于控制質(zhì)量指數(shù)大于151（中度污染）的時(shí)段，地方政府應(yīng)建立高排放企業(yè)錯(cuò)峰生產(chǎn)名錄，及時(shí)發(fā)布行政措施，按照預(yù)警級別要求有關(guān)分類管理名錄內(nèi)的企業(yè)限產(chǎn)或者停產(chǎn)。  

為了促進(jìn)這項(xiàng)工作，環(huán)保部門要和氣象部門、能源部門緊密配合開展工作，如把氣象部門主導(dǎo)下的氣象預(yù)警、環(huán)境保護(hù)部門主導(dǎo)下的污染預(yù)警與地方政府對企業(yè)的生產(chǎn)計(jì)劃調(diào)度結(jié)合起來；能源部門應(yīng)按照環(huán)境保護(hù)部門的建議，把區(qū)域和具體企業(yè)的年度用能總量和季度用能總量結(jié)合起來；地方政府應(yīng)當(dāng)以區(qū)域按照大氣環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)為依據(jù)，對區(qū)域和企業(yè)大氣污染物的排放實(shí)行流量控制，要求每個(gè)企業(yè)上報(bào)年度和季度的生產(chǎn)計(jì)劃。  

穩(wěn)步扎實(shí)推進(jìn)煤改氣和煤改電工作  

國外治理霧霾的經(jīng)驗(yàn)表明，霧霾的減緩需要改變能源結(jié)構(gòu)，煤改氣和煤改電是基本的措施。根據(jù)有關(guān)報(bào)道，北京市已經(jīng)邁出了第一步，通過政府補(bǔ)貼，2016年已經(jīng)有463個(gè)行政村冬天取暖不燒煤，改為用電和用氣；一些尚沒有實(shí)施煤改氣、煤改電的行政村，啟動了潔凈煤替代計(jì)劃。但是河北的平原地區(qū)要全面開展相關(guān)煤改氣和煤改電，加強(qiáng)建筑節(jié)能改造，由于財(cái)政能力有限，補(bǔ)貼能力不足，工作難度很大，為此，可以制定中長期的能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，即在鋪設(shè)燃?xì)夤艿篮碗娏U(kuò)容方面分步實(shí)施。煤改氣和煤改電工作目前要扎實(shí)推進(jìn)，在北京市順義、大興等地，很多村民仍然可以從大街上的煤販子手中購買劣質(zhì)煤，要引起重視，2017年務(wù)必解決�？梢詫μ烊粴饷簹鈱�(shí)行統(tǒng)一定價(jià)敞開供應(yīng)，使外來務(wù)工人員用得起。下一步，要把煤改氣和煤改電的推進(jìn)納入對地方黨委和政府的目標(biāo)考核范圍。  

建議增設(shè)巡警性質(zhì)的環(huán)保警察，增強(qiáng)監(jiān)管績效  

由于偷排在各地仍然存在，北京市目前正準(zhǔn)備建立環(huán)保警察的隊(duì)伍，以加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的能力、效率和水平。由于很多企業(yè)違法違規(guī)排放都是在夜間，也就是監(jiān)管部門下班之后進(jìn)行，難以及時(shí)地查處，為此建議增設(shè)的環(huán)保警察應(yīng)當(dāng)采取巡警性質(zhì)，實(shí)行“三班倒”，對環(huán)境保護(hù)實(shí)現(xiàn)全天候的執(zhí)法監(jiān)管，填補(bǔ)八小時(shí)之外的執(zhí)法監(jiān)管空白。天津和河北省也可以采取此種體制。由于大氣污染具有跨區(qū)域性，因此，京津冀地區(qū)各省市要建立環(huán)保警察執(zhí)法信息的共享和通報(bào)機(jī)制。  

要用優(yōu)化城市管理的方法緩解和解決區(qū)域霧霾問題  

首先，以最堅(jiān)決的態(tài)度執(zhí)行城市開發(fā)利用邊界制度，防止各城市主城區(qū)、各區(qū)縣城區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)城區(qū)的范圍膨脹，超過區(qū)域生態(tài)環(huán)境容量。  

其次，優(yōu)化交通，把一些狹窄的路段改為單行道，緩解堵車，減少交通的總體排放量。建議允許大中型客車、出租車等公共交通工具利用專用通道，以提高利用率。目前，北京市的公共交通運(yùn)量資源，在高峰時(shí)間已經(jīng)完全飽和，在地面上基本再無做加法的空間。建議北京市借鑒紐約經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)有地鐵的沿線，建設(shè)快速地鐵線，只在重點(diǎn)站停靠，解決交通潮汐現(xiàn)象。通過地下公共交通的快速化，能夠極大緩解地面交通擁堵和機(jī)動車污染物的排放總量�？焖俚罔F網(wǎng)建成之后，應(yīng)當(dāng)加大機(jī)動車的持有成本或者進(jìn)入城區(qū)的成本。  

再次，在取暖季節(jié)，如果啟動黃色預(yù)警及以上預(yù)警，則全面實(shí)行機(jī)動車單雙號限行。  

（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長）

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