活躍在秦嶺的川金絲猴。陜西省林業(yè)廳供圖

科學家在野外考察時發(fā)現(xiàn)秦嶺箭竹。楊寧攝/光明圖片

【生態(tài)問題之我見】

秦嶺是我國南北方的地理分界線，是北亞熱帶和暖溫帶氣候的分界線，是動植物區(qū)系的分界線，是黃河、長江兩大水系的分水嶺。這里地貌復雜，生態(tài)系統(tǒng)多樣，生物種類豐富。在秦嶺生態(tài)保護與科學利用上，應以建立秦嶺國家公園為抓手，從國家生態(tài)安全的大局出發(fā)，做到“算大賬、長遠賬、整體賬和綜合賬”，引領區(qū)域綠色可持續(xù)發(fā)展，建設具有國際水平的生物多樣性保護基地。

建立國家公園具備天然稟賦

建立秦嶺國家公園，無論從自然生態(tài)保護，還是從促進大秦嶺周邊地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展上，都具有重要的現(xiàn)實與長遠意義。一方面，秦嶺地區(qū)具有自然生態(tài)系統(tǒng)的典型性和完整性，區(qū)位優(yōu)勢獨一無二。無論從地理、氣候和植被等方面看，秦嶺都是名副其實的“中國地理標識”。另一方面，秦嶺地區(qū)自然資源的天然性、原始性和景觀資源的珍稀性、獨特性，在國內(nèi)乃至世界上都有著不可替代的獨特價值。秦嶺素有“生物基因庫”“天然博物館”之稱，這里的中國特有植物比例高達50.6%，位居全國山脈之首，是東亞植物區(qū)系起源的關(guān)鍵地區(qū)；此外，秦嶺擁有脊椎動物722種，包括國家一級保護動物大熊貓、朱鹮、大鯢、金絲猴、羚牛等珍稀瀕危動物。實施天然林保護工程以來，森林數(shù)量增加，質(zhì)量提高，生態(tài)功能改善，為探索體制機制創(chuàng)新提供了物質(zhì)基礎。

若建立秦嶺國家公園，可集保護、科研、教育、游憩和社區(qū)發(fā)展功能于一體，在生態(tài)保護、科學研究、生態(tài)教育和帶動地方經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮復合作用。建立秦嶺國家公園不需要大規(guī)模移民搬遷，可為當?shù)鼐用裉峁┭沧o、導游等工作崗位，改變周邊群眾靠山吃山的傳統(tǒng)生存方式，促進其從資源消耗者向生態(tài)保護者的角色轉(zhuǎn)換，從而帶動生態(tài)旅游業(yè)，促進社區(qū)穩(wěn)定、和諧地發(fā)展。

“多取少予”帶來生態(tài)危機

長期以來，依賴秦嶺豐富的礦產(chǎn)資源、生物資源和水文資源等條件，陜西省秦嶺周邊區(qū)域形成了完整的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系和傳統(tǒng)工業(yè)基礎，但“多取少予”的利用模式也給秦嶺帶來生態(tài)危機。

監(jiān)管力量分散，責任主體不明確。目前，秦嶺地區(qū)設立各類保護管理機構(gòu)271個，陜西省涉及秦嶺的管理部門有發(fā)改、環(huán)保、國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、建設、交通、旅游、公安、扶貧等十多個部門。這種條塊分割的監(jiān)管狀態(tài)使管理環(huán)節(jié)過多、權(quán)限交叉、職能不清，保護監(jiān)管力量分散和弱化；由于管理責任主體不明確，往往造成監(jiān)管缺位現(xiàn)象。

無序開發(fā)建設危及生態(tài)環(huán)境。目前秦嶺地區(qū)的規(guī)劃存在兩個突出問題：一是幾乎所有峪口都存在不同程度的開發(fā)和建設，生態(tài)旅游、山地運動、養(yǎng)老養(yǎng)生等設施星羅棋布，損傷了秦嶺雄偉壯美的自然景觀；二是隨著鐵路、公路等路網(wǎng)不斷加密，林區(qū)人為活動驟增，喧鬧的環(huán)境使得珍稀野生動物的棲息地和珍稀植物的分布區(qū)域呈現(xiàn)“碎片化”“孤島化”，野生動物種群交流和珍稀植物基因交換的生命通道面臨被阻斷的風險。

相關(guān)保護條例需要修訂完善。2007年通過的《陜西省秦嶺生態(tài)保護條例》在施行中發(fā)現(xiàn)不少需要修訂之處。比如，單純用海拔指標作為依據(jù)劃分禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和適度開發(fā)區(qū)，過于籠統(tǒng)和寬泛；一些本須強制執(zhí)行的事項變?yōu)榭蛇x擇事項，大大降低了約束力；對于哪些屬于對環(huán)境影響較大的建設項目，規(guī)定不夠明確等，法規(guī)上的欠缺讓一些企業(yè)和個人有機可乘，也使管理機構(gòu)的監(jiān)管尺度失之于寬。

林區(qū)居民生計亟待進一步解決。秦嶺地區(qū)適合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地面積人均不足3畝，且生產(chǎn)力低下。實施天然林保護和退耕還林工程全面禁伐后，農(nóng)民增收受到較大制約。為解決林區(qū)居民生計，國家通過退耕還林補助和公益林生態(tài)補償方式給農(nóng)民以補貼，但對于缺乏其他就業(yè)途徑的林區(qū)群眾來說，維持基本生活仍比較困難。

建立秦嶺國家公園是理想途徑

要根治無序開發(fā)利用給秦嶺帶來的生態(tài)危機，避免“一管就死，一放就亂”，必須從改革現(xiàn)有管理體制和創(chuàng)新機制上想辦法、找出路。國家公園體制是實現(xiàn)生態(tài)保護和科學利用相融合的理想途徑。

設立秦嶺國家公園管理局。為了整合當前條塊分割的管理機構(gòu)和監(jiān)管職能，可考慮設立秦嶺國家公園管理局，由其代表省政府負責安排生態(tài)環(huán)境狀況調(diào)研普查，擬定生態(tài)保護政策和監(jiān)管意見，制定國家公園的發(fā)展目標和規(guī)劃并組織實施總抓；市縣政府和省級有關(guān)部門則按照統(tǒng)一要求，對森林、水文、礦產(chǎn)和景觀資源以及歷史文化遺存等實施具體管理。

生態(tài)優(yōu)先，“多規(guī)合一”。秦嶺國家公園以保護自然生態(tài)系統(tǒng)完整性和生物多樣性為主旨。各區(qū)域、各部門實現(xiàn)“多規(guī)合一”，通過創(chuàng)新功能劃分，協(xié)調(diào)生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系；嚴格控制建設用地規(guī)模，嚴格選擇建設項目，盡可能減少對秦嶺的人為干擾；搭建“生命通道”，合理劃定國家公園范圍，實現(xiàn)珍稀野生動物棲息地的暢通與珍稀植物分布區(qū)域的交融，便于野生動物種群的交流和珍稀植物基因的交換。

鐵腕治亂，維護林區(qū)穩(wěn)定。各級政府應把鐵腕治亂作為長期任務常態(tài)化，包括全面清理秦嶺林區(qū)的亂占亂建項目；嚴格執(zhí)行當?shù)卣P(guān)于整治采石場和限制采礦企業(yè)的規(guī)定；依法嚴懲亂砍濫伐林木、亂占林地、亂捕野生動物等違法犯罪行為等，為秦嶺國家公園建設創(chuàng)造穩(wěn)定的環(huán)境。

完善法規(guī)體系，強化依法治理。除體制機制創(chuàng)新外，還需要在法規(guī)和制度層面予以保障。為此，陜西省人大應從立法層面搭建生態(tài)保護和科學利用的框架，盡早修訂《陜西省秦嶺生態(tài)保護條例》，在保護管理措施和追責等相應條款上“嚴”字當頭，提高法規(guī)的針對性和可操作性，真正起到震懾和懲戒作用。

實施重點保護，探索社區(qū)同步。一要堅定不移地實施退耕還林、生態(tài)移民、水源地保護等工程，強化林區(qū)居民的生態(tài)保護意識，發(fā)揮原住民生態(tài)保護的主體作用，進一步減輕其對森林資源的依賴。二要拓展補貼渠道，加大補貼額度。全面禁止采伐，對個人所有林地實行嚴格管理規(guī)定后，應增設林區(qū)群眾管護森林資源的專項費用，并逐步提高國家和省級生態(tài)公益林補償標準。三要加快實施移民搬遷。對區(qū)劃為秦嶺國家公園核心區(qū)和自然條件惡劣、地質(zhì)災害頻發(fā)地帶的群眾，實施異地搬遷安置，并對其原有林地和耕地進行贖買，使其搬得出、穩(wěn)得住、能安居。四要鼓勵林區(qū)群眾參與國家公園建設，開辟導游、保安、民俗體驗、園林維護等公益崗位，優(yōu)先提供給當?shù)厝罕娞卦S經(jīng)營。

調(diào)整考核標準，轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念。秦嶺地區(qū)對國家最突出的貢獻是巨額“生態(tài)紅利”，而現(xiàn)行GDP考核指標對于秦嶺地區(qū)各縣無異于“趕鴨子上架”。這種“一刀切”的考核辦法是誘發(fā)秦嶺保護亂象的重要原因之一。建立秦嶺國家公園，必須調(diào)整現(xiàn)行考核指標，先行將林木蓄積、野生動物種群和數(shù)量、河流治理和排污等可量化指標納入考核體系并加大分值，充分體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先戰(zhàn)略，讓地方政府安心抓好生態(tài)保護主業(yè)。

此外，秦嶺地區(qū)是南水北調(diào)的重要水源地，隨著秦嶺國家公園的建設，保護范圍和保護力度將進一步加大。應探索以中央財政“縱向生態(tài)補償”為主、受益省份和地區(qū)“橫向生態(tài)補償”為輔的模式，為秦嶺生態(tài)保護提供動力。

（崔汛，作者系秦嶺國家植物園副園長）

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