《環(huán)境影響評價法》自2003年9月1日實施以來，13年間被環(huán)評擋在門外的項目不勝枚舉。其中“十二五”期間，國家層面對151個不符合條件的項目環(huán)評文件不予審批，總投資額7600多億元。近年來，西部地區(qū)一些大型煤化工項目屢屢折戟環(huán)評，讓企業(yè)和地方招商引資部門扼腕不已。

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力不減、整個化工投資不振的背景下，新修訂的《環(huán)境影響評價法》（簡稱新環(huán)評法）9月1日正式實施，引發(fā)業(yè)內(nèi)廣泛關(guān)注。那么，本次修訂基于哪些考慮？新舊環(huán)評法有哪些區(qū)別？對石化企業(yè)會又帶來哪些影響呢？

何修訂？

體制問題帶來環(huán)評亂象

作為規(guī)劃或建設(shè)項目的前置性審批條件，環(huán)評一直被視為從源頭上預(yù)防和控制環(huán)境污染的閥門。原國家環(huán)保局局長曲格平更是直言：“環(huán)保部門真正的、最大的權(quán)力是環(huán)評，因為項目環(huán)評這一關(guān)過不了，后面什么手續(xù)都辦不了。”

但多年來，無數(shù)項目都做了環(huán)評，報告也都通過了，我國的環(huán)境問題卻日益嚴(yán)重。早在2011年，康菲公司渤海漏油事件被查出其環(huán)評報告有問題，就引發(fā)了業(yè)界對我國環(huán)評過程中存在問題的討論。專家指出，環(huán)評落地難，很大程度上在于一些地方環(huán)保意識薄弱、急功近利，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，著急上馬項目，只求大干快上，長官意志主導(dǎo)環(huán)評意見，甚至弄虛作假。有的環(huán)評機(jī)構(gòu)還跟當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門有關(guān)系，環(huán)評走過場、花錢辦證。

2015年2月，中央第三巡視組向環(huán)保部反饋專項巡視情況，指出環(huán)保部存在的問題主要在建設(shè)項目環(huán)境影響評價方面：未批先建、擅自變更環(huán)評違法違規(guī)行為大量存在，環(huán)評服務(wù)市場“紅頂中介”現(xiàn)象突出，環(huán)評機(jī)構(gòu)資質(zhì)審批存在花錢辦證情況，把關(guān)不嚴(yán)、批而不管、越權(quán)審批不僅導(dǎo)致污染隱患，而且加大權(quán)力尋租空間。

同時，環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)存在的還有體制本身的問題。例如，由于原來的環(huán)評法規(guī)定沒有辦理環(huán)評手續(xù)的項目可以在后面補(bǔ)辦，這就導(dǎo)致企業(yè)或項目可以先上馬后補(bǔ)辦，未批先建、邊建設(shè)邊環(huán)評邊上馬的項目很多。另外，舊有的體制又造成環(huán)評資源被壟斷在環(huán)保部門，導(dǎo)致“紅頂中介”和環(huán)評資質(zhì)掛靠情況非常突出。

“一方面，環(huán)評機(jī)構(gòu)作為事業(yè)單位，跟環(huán)保部門有著千絲萬縷的聯(lián)系；另一方面，建設(shè)項目的業(yè)主單位是委托方，環(huán)評工作的埋單人事實上是企業(yè)或項目業(yè)主。”中國政法大學(xué)環(huán)境法學(xué)教授曹明德指出，由于環(huán)評機(jī)構(gòu)不獨(dú)立，缺乏公信力，環(huán)評工作很難開展。因此，大多數(shù)環(huán)評項目基本都會順利通過也就不足為奇了，這大大損害了環(huán)評機(jī)構(gòu)和由他們發(fā)布的環(huán)評報告的公信力。

環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光日前透露，按照我國環(huán)境管理制度改革高效、降低成本的目標(biāo)，曾經(jīng)十分“強(qiáng)勢”的環(huán)評制度將逐漸被簡化。7月16日，環(huán)保部印發(fā)《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》，為未來5年的環(huán)評工作劃定了框架。“改善環(huán)境質(zhì)量為核心、全面提高環(huán)評有效性、創(chuàng)新體制機(jī)制、生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線、環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單”等成為框架中的關(guān)鍵詞。所要構(gòu)建的，是一個不斷改進(jìn)和完善依法、科學(xué)、公開、廉潔、高效的環(huán)評管理體系——這就是環(huán)評領(lǐng)域改革所指向的目標(biāo)。

改哪兒了？

嚴(yán)管重罰突出法律有效性

山東省環(huán)保廳政策法規(guī)處有關(guān)專家指出，2015年1月1日，新的《環(huán)境保護(hù)法》正式實施，其中新增加了政策環(huán)評制度、建設(shè)項目中防治污染的設(shè)施應(yīng)當(dāng)滿足“三同時”要求、全文公開環(huán)境影響評價報告書等有關(guān)條文。作為支撐性法律，《環(huán)境影響評價法》需與其銜接對應(yīng)。而在近年來政府職能轉(zhuǎn)變的背景下，環(huán)保審批權(quán)下放，環(huán)保部門更加注重事后監(jiān)管，輕事前審批，也需要在新環(huán)評法中加以體現(xiàn)。

對照新舊環(huán)評法的條文，可以發(fā)現(xiàn)，新環(huán)評法修改了九個方面的內(nèi)容，簡化了部分項目的環(huán)評行政審批，強(qiáng)化了規(guī)劃環(huán)評，對環(huán)評未批先建等違法行為加大了處罰力度，體現(xiàn)了簡化放權(quán)、嚴(yán)管重罰的指導(dǎo)思想，更突出法律的有效性。

首先，新環(huán)評法取消了前置審批，刪除了“建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準(zhǔn)的，該項目審批部門不得批準(zhǔn)其建設(shè)”。

“新環(huán)評法刪除環(huán)評擁有第一審批權(quán)的相關(guān)內(nèi)容后，我國一直實行的環(huán)評未批其他部門不得批準(zhǔn)的傳統(tǒng)制度就被徹底打破了。”德州市經(jīng)信委副主任滕海強(qiáng)指出，原來的前置審批改為并行審批，意味著建設(shè)項目審批部門可以先行審核批準(zhǔn)建設(shè)項目，環(huán)境影響評價可以同時或者其后進(jìn)行。這樣既不影響建設(shè)項目的投資效率，也能夠預(yù)防建設(shè)項目對環(huán)境帶來的不利影響。

值得注意的是，環(huán)評審批不再作為項目核準(zhǔn)前置條件，并不意味著環(huán)評不需要審批。有專家分析指出，因為限期補(bǔ)辦環(huán)評手續(xù)已被取消，建設(shè)單位在開工建設(shè)之前一定要完成環(huán)評手續(xù)，否則將可能面臨被責(zé)令停止建設(shè)和未批先建的高額罰款。若建設(shè)項目未依法進(jìn)行環(huán)境影響評價，被責(zé)令停止建設(shè)，而拒不執(zhí)行的，直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員將可能被處以行政拘留處罰。

此外，根據(jù)新環(huán)評法，環(huán)境影響登記表由審批制改為備案制，今后審批部門只對環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表進(jìn)行審批，對環(huán)境影響登記表實行備案管理，不再要求審批。

“這突出了政府抓大放小，緩解了審批壓力，也有利于釋放中小企業(yè)的活力。”滕海強(qiáng)指出，備案制只針對對環(huán)境影響“小微”的建設(shè)項目。雖然備案不屬于行政許可，但仍需履行一定的程序。

“企業(yè)必須確保建設(shè)項目環(huán)境影響備案申報內(nèi)容是真實準(zhǔn)確的，并對填報信息的真實性負(fù)責(zé)。”山東省環(huán)保廳政策法規(guī)處有關(guān)專家表示，未來環(huán)保工作的重心將從事前監(jiān)管轉(zhuǎn)為了事中和事后監(jiān)管，特別是加強(qiáng)備案項目的事后環(huán)境監(jiān)管，嚴(yán)打違法行為。

未通過環(huán)保審批便投入建設(shè)的項目，一直是環(huán)評法打擊的重點(diǎn)對象。新環(huán)評法加大了對未批先建的處罰力度，從原來的處以5萬元以上20萬元以下，改為項目總投資額1%以上5%以下。而且取消了對未批先建項目限期補(bǔ)辦手續(xù)的情形，在責(zé)令停止建設(shè)后直接進(jìn)行處罰，還增加了可以責(zé)令恢復(fù)原狀的內(nèi)容。

有專家指出，違法成本低是未批先建的主要原因。之前處罰項目未批先建，不論大小建設(shè)項目都依照一個處罰區(qū)間，最高才20萬元。因此一些大型項目寧愿被罰也要未批先建，不能體現(xiàn)環(huán)境危害程度差異。而新環(huán)評法則按照違法建設(shè)項目投資總額百分比決定罰款，對于大型項目而言，罰款力度甚至不亞于按日計罰，讓違法者望而卻步。

同時，“并可以責(zé)令恢復(fù)原狀”的規(guī)定，重在對已造成的環(huán)境影響進(jìn)行修復(fù)，而不是簡單的一罰了之。建設(shè)單位不僅僅要繳納罰款、辦理環(huán)評手續(xù)才能開工，可能還需要采取恢復(fù)原狀的措施。

恢復(fù)原狀對于已開工的建設(shè)項目而言，經(jīng)濟(jì)損失無疑是巨大的，也可能面臨著建設(shè)資源的浪費(fèi)。“打個比方，如果項目是1億元的話，罰款可以超過百萬元。責(zé)令恢復(fù)原狀，則意味著企業(yè)前期投資將會打水漂。”上述專家表示，新環(huán)評法將對違法行為起到強(qiáng)烈的震懾作用。

影響何在？

方便守法者重治違法者

“新環(huán)評法對我們肯定是利好。”山東一家化工企業(yè)負(fù)責(zé)人表示，該公司目前正在籌劃啟動好幾個轉(zhuǎn)型升級、產(chǎn)業(yè)延伸項目，規(guī)模雖不大，但報批程序一個也不能少，取消前置審批和簡化程序，可以縮短報批時間，減少建設(shè)成本。“我們這幾個項目評價剛好趕在新環(huán)評法出臺之后，年底前應(yīng)該能走完程序。”該負(fù)責(zé)人說。

長期研究環(huán)保政策的青島科技大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程系主任楊波指出，現(xiàn)在市場瞬息萬變，當(dāng)前各級政府和職能部門都在簡政放權(quán)，項目立項備案和安評、環(huán)評、能評審批權(quán)的下放，以及取消環(huán)評前置審批，有利于企業(yè)自主把握政策導(dǎo)向和市場規(guī)律，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

不少業(yè)內(nèi)人士在給簡化報批程序點(diǎn)贊的同時，也都關(guān)注到新環(huán)評法嚴(yán)管重罰的變化。“企業(yè)選擇項目有了更大的自主權(quán)，相應(yīng)的環(huán)保責(zé)任也更重了。”華魯恒升公司環(huán)保主任工程師田文平表示，企業(yè)在項目決策時就要堅守環(huán)保底線，將功課做在前面，將環(huán)評工作做實做細(xì)；項目建設(shè)時要按照“三同時”原則落實環(huán)保設(shè)施，投產(chǎn)后還要加強(qiáng)管控，落實各項環(huán)保措施。

近幾年，大型煤化工項目屢屢折戟環(huán)評，業(yè)內(nèi)曾一度指望新環(huán)評法有大的政策突破。事實上，煤化工項目環(huán)保審批要求沒有放松，相應(yīng)規(guī)模的煤化工項目仍由環(huán)保部審批。同時，水資源問題、結(jié)晶鹽問題、廢氣廢水處理、工藝清潔生產(chǎn)水平等都是環(huán)評審批重點(diǎn)關(guān)注的問題，也是企業(yè)必須直面解決的問題。

就在新環(huán)評法生效的前后，第一批中央環(huán)保督察組對寧夏、內(nèi)蒙古、河南、江蘇、江西、云南、廣西、黑龍江等8個省市區(qū)的督察，至8月19日全部結(jié)束。第二批中央環(huán)保督察于9月份開始，山東等地已開始準(zhǔn)備中央環(huán)保督察迎檢工作。

據(jù)悉，本次環(huán)保督察的重點(diǎn)之一就是檢查化工企業(yè)環(huán)評落實情況，看化工項目是否依法履行環(huán)評手續(xù)，查看環(huán)評文件及環(huán)評批復(fù)；查看化工項目的性質(zhì)、生產(chǎn)規(guī)模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或采用的污染治理的措施等是否與環(huán)評及批復(fù)文件一致；環(huán)評批復(fù)5年后項目才開工建設(shè)的，是否重新報批環(huán)評等。

環(huán)保部政策法規(guī)司副司長別濤強(qiáng)調(diào)，新環(huán)評法一方面努力簡政放權(quán)，極大方便企業(yè)，同時也采用重典治亂手段，讓違法者被罰到血本無歸。

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