垃圾是一個全局性問題。換言之，我國幾乎沒有一個城市不存在垃圾處理難題，幾乎沒有一個城市的城鄉(xiāng)接合部看不到垃圾堆。  

宏觀上看，我國每年產(chǎn)生的生活垃圾在1．6億噸以上，且呈快速增長之勢。統(tǒng)計表明，全國垃圾積累量超過70億噸，占土地100萬畝；加上2000多個縣城、2萬多個中心城鎮(zhèn)，全國每年的垃圾產(chǎn)生量接近4億噸；農(nóng)村的垃圾問題也日益凸顯。  

有專家指出，在我國600多個大中城市中，三分之二以上的城市被垃圾包圍，垃圾成為城市管理者頭疼的問題。也就是說，垃圾是個全局性問題。  

但同時，垃圾也是一個局部性問題。換句話說，不能指望其他城市來解決自己城市的垃圾問題，只能自己城市解決自身的垃圾問題。迄今，無論城市的發(fā)展水平如何，還沒有一個城市把垃圾運到很遠(yuǎn)的地方去處理，只能較近處理，或填埋、或焚燒；今年發(fā)生的上海垃圾偷運到蘇州傾倒的情形，屬于違法的非理性行為，也是我國“違法成本低”的結(jié)果。  

垃圾分類，得到我國政府部門和各地的高度重視。例如，商務(wù)部啟動了三批城市再生資源回收體系建設(shè)試點；國家發(fā)改委啟動了五批國家城市餐廚垃圾回收利用和“城市礦產(chǎn)”試點；一些龍頭企業(yè)也以需求為導(dǎo)向，形成了再生資源回收網(wǎng)絡(luò)。垃圾處理則是住建部一直推進(jìn)的工作；各城市的環(huán)衛(wèi)體系運行正常，城市垃圾清運和處理也能得到市財政資金補助。但總體而言，我國推進(jìn)20多年的城市垃圾分類和回收利用工作不盡如人意。  

解決城市垃圾問題，需要從實際出發(fā)，需要在調(diào)查研究中提出解決方案，否則，政府文件落實結(jié)果有時會難以顯現(xiàn)，我國推進(jìn)這么長時間的垃圾分類，結(jié)果還是混裝運輸?shù)嚼盥駡�，可見這項工作的推進(jìn)難度。  

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、居民生活水平提高和新型城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，我國垃圾回收、分類和再生利用行業(yè)出現(xiàn)一些新變化，主要表現(xiàn)在以下方面。  

一是回收人員在減少。再生資源回收人員減少的原因，大致有三。其一，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行的情況下，廢品不值錢，錢不好掙也就沒人愿意干了。調(diào)研中了解到，現(xiàn)今的廢鋼鐵就幾毛錢一公斤，行情好時能賣到一塊多錢；而廢紙、廢塑料等廢品的回收人員則明顯減少。其二，第一代進(jìn)城農(nóng)民工隨著年齡的增大，不想干了；很多小區(qū)出現(xiàn)了回收人員好長時間不去回收點的情形。其三，信息化的擠出作用。“互聯(lián)網(wǎng)＋”廢品回收，成為一些站在風(fēng)口的企業(yè)的不二選擇，勢必對原有回收人員產(chǎn)生擠出效應(yīng)，盡管“互聯(lián)網(wǎng)＋”廢品回收尚未找到好的盈利模式。  

二是在生活垃圾產(chǎn)生量不斷增長的背景下，廢品回收成為各地驅(qū)趕的“瘟神”。隨著人們生活水平的提高，垃圾生產(chǎn)量不斷增長，以廢塑料為代表的廢品回收人員和小微企業(yè)，卻成為一些地方或城市驅(qū)趕的對象。媒體上最早報道驅(qū)趕廢塑料集散地的是廣東。據(jù)報道，影響15萬人就業(yè)、減少當(dāng)?shù)刎斦杖?億元。今年，江蘇宿遷也驅(qū)趕了被媒體成為“毒瘤”的廢塑料集散市場。再生資源產(chǎn)業(yè)，因“其貌不揚”成了一些城市人人喊打的“過街老鼠”。但事實上，再生資源產(chǎn)業(yè)對于廢舊物資的循環(huán)利用和環(huán)境保護(hù)不可或缺。  

三是一些城市或城區(qū)找不到合適的地方堆放垃圾。有關(guān)研究表明，我國近1／4的城市找不到合適場所堆放垃圾。一些垃圾處理企業(yè)只好不斷創(chuàng)新思路，將原來的垃圾填埋場重新處理或修復(fù)，并分選其中的廢塑料。如果要建垃圾焚燒廠，可能出現(xiàn)群體性事件。因擔(dān)心垃圾填埋場或垃圾焚燒廠影響健康，“鄰避運動”（Notinmybackyarder）在各地時有發(fā)生。部分城市居民通過不同途徑聯(lián)絡(luò)、集中出去“散步”或“示威”；如果說我國30多年經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中積累的環(huán)境滯后效應(yīng)逐步顯現(xiàn)的話，垃圾處理成為城市環(huán)境危機爆發(fā)的“導(dǎo)火索”。  

四是對垃圾處理產(chǎn)業(yè)的定位不清。一些地方對垃圾處理的認(rèn)識模糊、定位不清，持“先放放再說”的態(tài)度，不是簡單應(yīng)付、臨時處理，就是采取“以鄰為壑”的辦法，趕走廢舊物資的集散地。還是以廢塑料為例，由廢塑料帶來的白色污染是世界性難題，如不加以利用會浪費資源，填埋會占用大量的土地，埋在地下極其難以分解。于是，如果到一些垃圾填埋場參觀會發(fā)現(xiàn)一個奇觀：打包、碼放整齊的垃圾塑料堆滿四周，而廢塑料的利用技術(shù)卻難以得到推廣利用，原因在于利益機制沒有解決好。  

面對生活垃圾快速增長、回收分類人員卻在持續(xù)減少，垃圾無處堆放、卻不能焚燒減量化，垃圾處理是公益性事業(yè)、卻不能享受普惠政策等矛盾。今年6月20日，國家發(fā)改委辦公廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳聯(lián)合發(fā)布《垃圾強制分類制度方案（征求意見稿）》，以有效減少垃圾清運量和最終處理量，減輕末端處理壓力；有效回收利用垃圾中的重要資源，促進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)；同時，培養(yǎng)全社會資源環(huán)境意識，不斷提升中華民族整體文明素質(zhì)。應(yīng)該說，文件的內(nèi)容全面，目標(biāo)具體，責(zé)任明確，盡管不少單位或社團(tuán)將提出修改意見和建議，發(fā)文單位也會修改完善的。  

文件要重點強調(diào)強制分類的制度設(shè)計還是方案設(shè)計，有些令人費解，畢竟中文很少用“制度方案”這樣的搭配；如果創(chuàng)新一個新詞搭配，需要給出定義以免產(chǎn)生歧義。從落實層面看，雖然有些條款還要進(jìn)一步準(zhǔn)確。但更主要的是，文件需清晰說明想要解決的問題，是解決垃圾中有用廢品的回收利用，還是城市垃圾的總體解決方案？是通過制度設(shè)計來解決強制分類問題，還是給出垃圾強制分類的實施方案？  

出發(fā)點和落腳點不同，主線和重點就會不同。強制分類是文件的重點，內(nèi)容全面，面面俱到，但各地落地需要清晰。根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，一切社會行為均是制度安排的結(jié)果。換句話說，有了好的制度設(shè)計，市場會很快形成好的分類方案，而不要政府規(guī)定。畢竟中國這么大，各個城市的垃圾處理情況不盡相同。而且，任何一個經(jīng)濟(jì)人均有機會主義的取向，即在制度安排下取巧，選擇自己的最大利益而為，這是奧地利學(xué)派的研究成果。  

以什么標(biāo)準(zhǔn)來分類垃圾和可以再生利用的資源呢？在市場經(jīng)濟(jì)條件下，使用某種東西產(chǎn)生的價值低于全部的成本時是垃圾，高于全成本時是資源。舉例說，任何一家的“破爛”能賣錢的是資源，送給“收破爛”的、人家都不要的是垃圾。換種說法，“收破爛”的人要的東西是再生資源，不要的東西是垃圾，有時收、有時不收的是垃圾與再生資源的分界線。這種分界線是隨行就市的，是市場價格波動的結(jié)果。從這個意義上說，強制分類要從政府部門等公共機構(gòu)做起。從全球看，一些東西在發(fā)達(dá)國家是固體廢棄物，而在發(fā)展中國家是再生資源。除了勞動力成本之外，環(huán)境是一個重要因素。發(fā)達(dá)國家之所以倡導(dǎo)廢物“全球大循環(huán)”，實際上是想利用發(fā)展中國家的廉價勞動力、環(huán)境容量等資源。  

如果以強制分類為主線，尚需解決“班子”和“銀子”問題；要建立長效機制，從根本上解決我國垃圾圍城的困境。嚴(yán)格地說，分類只是解決垃圾圍城困境的起步，是從源頭解決垃圾問題的舉措，而不是總體方案。從我國現(xiàn)實出發(fā)，如何配置政府不同部門支持建立或原有的回收隊伍、如何發(fā)揮市場配置資源的最大作用、如何集中財政資金并引導(dǎo)社會資金進(jìn)入垃圾處理領(lǐng)域等問題，文件應(yīng)有清晰的路線圖。只有這樣，我國垃圾圍城的問題才能得到真正解決。  

垃圾是全局性問題，國家要有頂層設(shè)計。垃圾是局部性問題，各個城市應(yīng)有自己的解決方案。分類是源頭解決垃圾問題的措施之一，回歸大地是垃圾的最終出路。只要我們尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律、尊重自然規(guī)律，城市垃圾問題會得到最終解決的。  

（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部副巡視員、研究員）

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