2009年6月，衡順制版有限公司從湖南省衡山縣開云鎮(zhèn)五一路搬遷至縣經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)工業(yè)大道。在沒有進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)和審批的情況下，擅自建設(shè)，并于2010年6月投入生產(chǎn)，其凹印版輥生產(chǎn)項(xiàng)目涉及電鍍生產(chǎn)工藝。  

2011年至2013年間，湖南省衡山縣環(huán)保局多次責(zé)令該公司停止生產(chǎn)、補(bǔ)辦環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)。  

2013年12月，公司拆除了電鍍生產(chǎn)線，委托湖南國(guó)際工程咨詢中心編制環(huán)評(píng)文件。  

2014年2月，衡陽市環(huán)境保護(hù)局批準(zhǔn)了該公司的環(huán)評(píng)文件（批準(zhǔn)文號(hào)衡環(huán)評(píng)〔2014〕013號(hào)），批準(zhǔn)文件明文規(guī)定項(xiàng)目生產(chǎn)工藝不包括電鍍工序，原有電鍍工藝必須外委處理。  

同年2月，公司擅自建設(shè)電鍍生產(chǎn)線投入生產(chǎn)，凹印版輥生產(chǎn)項(xiàng)目的污染防治設(shè)施也未經(jīng)市環(huán)保局“三同時(shí)”驗(yàn)收。  

2015年3月10~11日，衡山縣環(huán)境監(jiān)測(cè)站、衡山縣環(huán)境監(jiān)察大隊(duì)對(duì)該公司生產(chǎn)廢水總排放口采樣檢測(cè)，發(fā)現(xiàn)其外排廢水COD值超標(biāo)4.4倍。  

另查，這家企業(yè)自2010年投產(chǎn)至今，始終未辦理污染物排放許可證。  

分歧焦點(diǎn)  

一是執(zhí)法主體問題。  

二是同一違法行為違反不同環(huán)保法規(guī)的法律適應(yīng)問題。  

三是“數(shù)事并罰”問題。  

法律解析  

衡山制版有限公司的一個(gè)主要環(huán)境違法事實(shí)是建設(shè)項(xiàng)目的生產(chǎn)工藝與環(huán)評(píng)批復(fù)文件不符，且未經(jīng)“三同時(shí)”驗(yàn)收擅自建設(shè)和生產(chǎn)。另一個(gè)則是非法且超標(biāo)排放廢水問題。  

縣級(jí)環(huán)保部門不宜立案  

省、市一級(jí)的環(huán)保部門認(rèn)為，按照監(jiān)管屬地原則，此案應(yīng)該由縣級(jí)環(huán)保部門立案調(diào)查。  

而縣級(jí)環(huán)保部門則根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第30條的規(guī)定和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)條例》第24條“應(yīng)該由負(fù)責(zé)審批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表或者環(huán)境影響登記表的環(huán)境保護(hù)行政主管部門”立案查處，認(rèn)為自己沒有立案權(quán)。  

筆者認(rèn)為，應(yīng)該執(zhí)行法律明文規(guī)定，由有審批權(quán)的環(huán)保部門立案查處。  

依據(jù)《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第71條：“建設(shè)項(xiàng)目的水污染防治設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，主體工程即投入生產(chǎn)或者使用的，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用”。  

因此該公司的超標(biāo)排污行為和無證排污行為應(yīng)由縣級(jí)環(huán)保部門立案查處，履行監(jiān)管職責(zé)。  

遵循“一事不再罰”原則  

衡順制版有限公司的生產(chǎn)工藝與環(huán)評(píng)批復(fù)文件不符、未經(jīng)“三同時(shí)”驗(yàn)收擅自建設(shè)和生產(chǎn)的這一違法行為，同時(shí)涉及違反幾部法律法規(guī)的規(guī)定。  

同一違法行為違反不同法律法規(guī)，屬于規(guī)范競(jìng)合現(xiàn)象。對(duì)于此種情況，如何定性及處罰，行政處罰法未作明文規(guī)定。  

從本案分析，這一違法行為同時(shí)違反《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第24條、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)條例》第12條和第20條、《中華人民共和國(guó)水污染防治法》第17條。  

筆者認(rèn)為，依據(jù)《行政處罰法》第24條的規(guī)定“對(duì)當(dāng)事人的同一違法行為，不得給予兩次以上罰款的處罰”。因此，這家企業(yè)的違法行為只能適應(yīng)一種法律規(guī)定。  

又根據(jù)特別法優(yōu)于一般法的原則，此違法行為應(yīng)該適應(yīng)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)條例》。  

2002年，原國(guó)家環(huán)保總局出臺(tái)的《關(guān)于對(duì)同一行為違反不同法規(guī)實(shí)施行政處罰時(shí)適應(yīng)法規(guī)問題的復(fù)函》規(guī)定，“環(huán)保部門對(duì)違法行為人可依照兩種法律規(guī)定中處罰較重的規(guī)定，定性處罰”。2003年，原國(guó)家環(huán)�？偩謱�(duì)國(guó)務(wù)院法制辦公室秘書行政司《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目未經(jīng)環(huán)評(píng)文件審批和環(huán)保設(shè)施驗(yàn)收法律適用的復(fù)函》中，分別闡述這類違法行為原則上依據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)條例》的規(guī)定處理。  

區(qū)別“一事不再罰”和并處  

本案中，衡順制版有限責(zé)任公司有多個(gè)環(huán)境違法行為，包括建設(shè)項(xiàng)目的生產(chǎn)工藝與環(huán)評(píng)審批文件不符、環(huán)保設(shè)施未經(jīng)驗(yàn)收擅自建設(shè)生產(chǎn)、廢水排放超過國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、違反排污許可證管理制度等。  

刑法中有關(guān)于“數(shù)罪并罰”的概念，而我國(guó)的行政處罰法及環(huán)境領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)均未對(duì)“數(shù)行為并罰”進(jìn)行規(guī)定。  

在其他行政法律中，只有2005年8月通過的《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》做出了明文規(guī)定。該法第16條規(guī)定：“有兩種違反治安管理行為的,分別決定,合并執(zhí)行。行政拘留處罰合并執(zhí)行的,最長(zhǎng)不超過20日。”  

因此，筆者認(rèn)為，從法理學(xué)的角度和行政處罰法基本精神去理解，參照刑法的“數(shù)罪并罰”理論，應(yīng)該對(duì)該公司的多個(gè)不同違法行為一起調(diào)查，分別量罰，合并處罰。  

處罰應(yīng)以限制加重的原則為主，以吸收合并的原則為輔。不同的行政處罰不能相互吸收，才可以真正做到事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、程序合法、處罰得當(dāng)。

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