2014年12月23日，十二屆全國人大常委會第十二次會議開始審議大氣污染防治法修訂草案，這是這一法律自1987年施行至今的首次全面修訂，也是新修訂的《環(huán)境保護法》自2014年審議通過后，在大氣環(huán)境保護領域上的一個具體落實和延伸。在我國正面臨生態(tài)環(huán)境污染極大挑戰(zhàn)的背景下，無疑將對生態(tài)環(huán)境的保護發(fā)揮積極的信號傳遞作用。通過立法，我們可以理順各方面關系，塑造生態(tài)環(huán)境保護的有效信號傳遞機制。

正如2014年末的中央經濟工作會議指出的：“現在環(huán)境承載能力已經達到或接近上限，必須順應人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境的期待，推動形成綠色低碳循環(huán)發(fā)展新方式。”從中可以看出，在環(huán)境承載能力到綠色低碳循環(huán)發(fā)展新方式之間仍然存在較大的鴻溝。這個鴻溝所體現的，其實就是在由生態(tài)環(huán)境資源等構成的下游和由生產消費等所構成的上游之間在訴求上的相互背離。

也就是說，從污染的下游環(huán)節(jié)（生態(tài)環(huán)境資源等）來看，我們已經明確感覺到了生態(tài)環(huán)境的容量已經達到或接近上限，從而承受極大的挑戰(zhàn)和壓力。但從污染的上游環(huán)節(jié)（生產消費等）來看，卻似乎并沒有感受到這樣的挑戰(zhàn)和壓力，或者說感受度不高。正是存在如此的背離，才形成了目前我們在環(huán)境保護上意愿度較高而執(zhí)行力不足的不利局面。

那么，為何在上游和下游之間會存在如此的背離甚至矛盾？主要原由在于，我們缺乏一條有效的信號傳遞路徑，將下游的挑戰(zhàn)和壓力所形成的信號及時地向上游傳遞。這個傳遞過程并不是僅僅體現在認知上，而且還要體現在行動上。

具體而言，一方面，受體制機制的約束，上下游之間被割裂開來，各自為政，所以出現了背離。譬如受原有的政府績效考核制度影響，重上游的生產和消費，而輕下游的生態(tài)環(huán)境和資源保護。這樣一來，上下游相互之間的訴求就沒法統(tǒng)一了。另一方面，則是受到政策措施有效性的影響，低效和無效的政策會在很大程度上削弱上下游之間的緊密連結，從而也在事實上將上下游割裂開來。譬如我們希望通過標準、總量控制、地區(qū)協(xié)調、按日計罰等具體的政策手段來控制超標和非法排放，但這些政策手段如何實施、是否連貫、相互之間有沒有抵觸、是否會產生污染的轉移或外溢等，這些細節(jié)都關涉到信號傳遞的成效。如果沒有科學合理的設計，那么即便出發(fā)點是積極的，結果也會事與愿違。經濟學的研究表明，所有信號傳遞機制的失效都會在不同程度上帶來選擇的失靈，譬如導致劣幣驅逐良幣式的逆向選擇。

上述情況都意味著，要取得生態(tài)環(huán)境保護上的實際效果，就必須打通上游和下游之間、認知與意愿之間，以及意愿與行動之間的隔閡。其中的關鍵之處在于，必須建立有效的信號傳遞機制，要讓生態(tài)環(huán)境惡化以及容量已經接近或達到上限的危險信號，以最快速度傳遞到社會經濟的各領域和各環(huán)節(jié)，并轉化為推動改變的實際行動。

如此，我們才能理解當下在生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)上所做的種種努力。尤其是在全國范圍內進行大規(guī)模動員，將公眾的參與納入到法律法規(guī)制定中。在本質上，這個過程本身恰恰就是在創(chuàng)建一種有效的信號機制。

其一，立法有助于搭建促進信息透明和公開的平臺。在法律的框架下，所有針對污染的控制措施都會形成穩(wěn)定而有效的成本或收益信號，并在公平公正的基礎上調節(jié)各相關行動方的行為。同時，也為各行動方發(fā)布相關的信息創(chuàng)造溝通和交流的平臺。其二，將生態(tài)環(huán)境保護的信號傳遞給各利益相關主體，這里面既包括污染排放的直接源頭，如企業(yè)和消費者等，也包括對污染排放負有管制職責的各級地方政府。修正以往因為信號機制模糊而造成的環(huán)境違法成本低而守法成本高的假象，形成更為直接的價格信號。這樣，將更為有效地使生態(tài)環(huán)境所承受的壓力能轉化為各方的實際行動。其三，將生態(tài)環(huán)境保護的信號傳遞給市場，尤其是將信號傳遞給資本金融市場。讓市場的投資者和消費者對生態(tài)環(huán)境污染行為做出篩選，從而對上游形成硬性的預算約束。

可以看到，正是基于以上3方面，此次《大氣污染防治法》的修訂對政府職責、違法排污的處罰力度以及管制的覆蓋面等都作了相應的調整，充分體現了立法打通環(huán)境保護上下游環(huán)節(jié)的信號功能。

當然，從生態(tài)環(huán)境容量的上限出發(fā)，我們的確有必要盡快加強法律法規(guī)的建設。但與此同時，值得注意的是，我們還必須注意在生態(tài)環(huán)境保護過程中的另一個上限，那就是法律法規(guī)的制定也必須在法理的框架內展開。這是一個必要的原則，我們不能因為一些短期的、應急性的污染防治需要，就本末倒置，使得污染防治反而成為阻礙其他公共利益的一個由頭。

我們要堅信，只要真正地在全社會建立起有效的制度來實現信號的無阻傳遞，那么，假以時日，就必定會扭轉因為市場失靈而帶來的生態(tài)環(huán)境資源錯配，進而恢復綠水青山和藍天白云。

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