新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》在第五十七條中新增了第三款，即各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。這標(biāo)志著預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)從此納入法制化軌道。隨后，國(guó)務(wù)院發(fā)布了關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定，要求健全預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，逐步將績(jī)效管理范圍覆蓋各級(jí)預(yù)算單位和所有財(cái)政資金，將績(jī)效評(píng)價(jià)重點(diǎn)由項(xiàng)目支出拓展到部門整體支出和政策、制度和管理等方面。

近些年，我國(guó)環(huán)境形勢(shì)日益嚴(yán)峻，國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)工作越來(lái)越重視，環(huán)保投入也逐漸加大，開(kāi)展環(huán)保投入預(yù)算支出的績(jī)效評(píng)價(jià)工作迫在眉睫。

環(huán)保投入現(xiàn)狀和問(wèn)題

環(huán)保投入是環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。近年來(lái)，政府不斷加大投入力度，環(huán)保投入呈明顯增加趨勢(shì)。“七五”、“八五”和“九五”期間，環(huán)保投入占同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）比重分別為0.63%、0.68%和0.83%，“十五”期間達(dá)到1.18%，首次突破1％。第六次全國(guó)環(huán)保大會(huì)強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步增加環(huán)保投入，把環(huán)保投入作為公共財(cái)政支出的重點(diǎn)，保證環(huán)保投入增長(zhǎng)幅度高于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。“十一五”期間，我國(guó)環(huán)保累計(jì)總投資2.162億元，約占同期GDP的1.41%。預(yù)計(jì)“十二五”期間，環(huán)保投入總需為3.4萬(wàn)億元。

在加大環(huán)保投入的同時(shí)，國(guó)家還積極引導(dǎo)拓寬環(huán)境保護(hù)投融資渠道，逐步建立政府引導(dǎo)的多元化環(huán)境保護(hù)投融資體系。2014年全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議提出，要發(fā)展市場(chǎng)機(jī)制在環(huán)保工作中的作用，搭建環(huán)保投融資管理平臺(tái)，吸引銀行等社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域，研究建立環(huán)�；�。環(huán)境保護(hù)部將在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域啟動(dòng)10項(xiàng)改革工作任務(wù)，第十項(xiàng)任務(wù)即提出發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，推行排污權(quán)交易制度，旨在建立健全環(huán)保投融資機(jī)制，吸引社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，創(chuàng)新和加強(qiáng)政府的環(huán)保投資。

盡管政府不斷加大環(huán)保財(cái)政投入，創(chuàng)新投融資渠道，但是，當(dāng)前我國(guó)環(huán)保投入依然面臨兩大問(wèn)題：

一是投入明顯不足。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的環(huán)保投入占同期GDP比例始終不到2%。根據(jù)預(yù)測(cè)，若要控制環(huán)境污染、改善環(huán)境質(zhì)量，環(huán)保投入需要達(dá)到GDP的2%~3%。面對(duì)日益嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境形勢(shì)，國(guó)家已經(jīng)或即將啟動(dòng)大氣、水、土壤等領(lǐng)域的污染防治計(jì)劃。這些計(jì)劃的實(shí)施需要大量的環(huán)保投入，其中僅大氣污染防治計(jì)劃的總投入預(yù)計(jì)5年就要達(dá)到1.7萬(wàn)億元，年均3400億元，中央財(cái)政總投資2700億元。但實(shí)際上，2013和2014年中央財(cái)政累計(jì)投資只有150億元。未來(lái)幾年，投資壓力和缺口依然非常大。

二是效率有待提高。速度幾乎是GDP增長(zhǎng)速度1.5倍的環(huán)保投入，未能有效控制我國(guó)污染物的排放量。隨著環(huán)保投資不斷增加，工業(yè)廢水、工業(yè)固體廢棄物、工業(yè)廢氣、生活污水等排放的絕對(duì)量也在顯著增加，治污效果不理想，環(huán)境投資治理效果與巨大的投資總量不成正比，環(huán)保投資運(yùn)行效率低下。同時(shí)，一些環(huán)保設(shè)施建成后閑置未用，未發(fā)揮應(yīng)有的效益。此外，從已開(kāi)展的環(huán)保投入績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果看，一些環(huán)保資金在使用和管理過(guò)程中存在挪用、濫用、浪費(fèi)等現(xiàn)象，花大錢辦小事的現(xiàn)象依然存在。

要破解環(huán)保投入效率不高的困境，需采取行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律等多種手段綜合解決，其中一個(gè)重要手段就是對(duì)環(huán)保投入開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，進(jìn)行績(jī)效管理，徹底解決環(huán)保資金濫用、浪費(fèi)等花錢低效的問(wèn)題。

環(huán)保投入績(jī)效評(píng)價(jià)進(jìn)展和成果

與西方國(guó)家相比，我國(guó)政府績(jī)效管理起步較晚，但發(fā)展迅速。黨的十六屆三中、十七屆二中全會(huì)分別提出，建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系、推行政府績(jī)效管理和行政問(wèn)責(zé)制度。新預(yù)算法也以法律形式明確要求預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)。近年來(lái)，財(cái)政部不斷深化財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理，相繼出臺(tái)了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》、《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》等重要政策文件。自2004年起，財(cái)政部相繼選擇了一些重大項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)，如國(guó)土資源大調(diào)查專項(xiàng)、污水處理國(guó)債專項(xiàng)等。隨后，在各部門、各地開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作，取得一定成效。各部門、各地都認(rèn)真貫徹國(guó)家和財(cái)政部的要求，積極開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)、預(yù)算績(jī)效管理，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、隊(duì)伍建設(shè)、制度建設(shè)和宣傳發(fā)動(dòng)等方面都進(jìn)行了有益的嘗試和探索。

在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，按照環(huán)境保護(hù)部部長(zhǎng)周生賢提出的嚴(yán)管錢、慎用錢、質(zhì)為先的要求，績(jī)效評(píng)價(jià)工作做到了規(guī)定動(dòng)作有成效、自選動(dòng)作有特色，在做好財(cái)政部選定的績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)、中央環(huán)保專項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)的同時(shí)，從2012年開(kāi)始連續(xù)3年對(duì)所有部門財(cái)政支出開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，在國(guó)內(nèi)率先對(duì)部分全球環(huán)境基金（GEF）贈(zèng)款項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。2012年，環(huán)境保護(hù)部獲得財(cái)政部組織的預(yù)算績(jī)效管理考評(píng)一等獎(jiǎng)。

首先，財(cái)政部門支出試點(diǎn)、中央環(huán)保專項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)穩(wěn)步開(kāi)展。

環(huán)保財(cái)政支出主要來(lái)源于財(cái)政收支分類科目中設(shè)立“211環(huán)境保護(hù)”的科目支出預(yù)算和中央環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金。前者是每年環(huán)境領(lǐng)域財(cái)政支出的重要保障，后者是通過(guò)中央專項(xiàng)資金帶動(dòng)地方配套、企業(yè)和公眾自籌資金。環(huán)保財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作始于2007年，主要開(kāi)展了部門預(yù)算資金績(jī)效評(píng)價(jià)、環(huán)保專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)兩方面的工作，頒布了《國(guó)家環(huán)�？偩植块T預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》。2008年，根據(jù)財(cái)政部關(guān)于項(xiàng)目清理的要求，環(huán)境保護(hù)部對(duì)部門預(yù)算中零碎、散亂和交叉重復(fù)的項(xiàng)目進(jìn)行整合。2009年~2011年，環(huán)境保護(hù)部組織開(kāi)展了部門預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作，通過(guò)選取第三方機(jī)構(gòu)，每年選取兩個(gè)項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。

中央設(shè)立環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金是中央政府對(duì)環(huán)境保護(hù)投入的主要渠道，對(duì)引導(dǎo)地方財(cái)政、企業(yè)、社會(huì)的環(huán)境保護(hù)投入起到了積極作用。已批準(zhǔn)的十幾個(gè)環(huán)保專項(xiàng)，主要根據(jù)不同領(lǐng)域、區(qū)域和環(huán)境要素而設(shè)定。目前，環(huán)境保護(hù)部和財(cái)政部已陸續(xù)對(duì)重金屬污染防治專項(xiàng)、中央農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)等開(kāi)展資金核查和績(jī)效評(píng)價(jià)。通過(guò)績(jī)效評(píng)價(jià)，掌握專項(xiàng)資金的使用、制度建設(shè)及執(zhí)行情況、取得的成效，從項(xiàng)目投入、項(xiàng)目過(guò)程管理、項(xiàng)目產(chǎn)出、項(xiàng)目效果效益及績(jī)效評(píng)價(jià)資料報(bào)送情況等方面，找出項(xiàng)目實(shí)施存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議，為相關(guān)部門進(jìn)一步完善專項(xiàng)資金項(xiàng)目決策與管理制度、改進(jìn)項(xiàng)目管理工作，更好地發(fā)揮財(cái)政資金在促進(jìn)專項(xiàng)資金項(xiàng)目發(fā)展中的引導(dǎo)作用提供決策參考。

其次，覆蓋全范圍的部門支出項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)有序推進(jìn)，國(guó)際贈(zèng)款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)成果顯著。

2012年，環(huán)境保護(hù)部委托環(huán)境保護(hù)部對(duì)外合作中心環(huán)境金融咨詢服務(wù)中心，連續(xù)3年（2012年~2014年）對(duì)所有83個(gè)部門預(yù)算項(xiàng)目全面開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)。涉及環(huán)境保護(hù)部14個(gè)司局和29個(gè)派出單位及直屬單位，項(xiàng)目資金總額約11.69億元，涉及大氣、水、重金屬、化學(xué)品、污染防治、生態(tài)保護(hù)、國(guó)際合作與履約等領(lǐng)域。這也是目前各部門中，首次采用統(tǒng)一評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、統(tǒng)一評(píng)價(jià)尺度，并對(duì)考評(píng)結(jié)果進(jìn)行橫向比較，實(shí)現(xiàn)了評(píng)價(jià)范圍全覆蓋、評(píng)價(jià)文件標(biāo)準(zhǔn)化、評(píng)價(jià)方法科學(xué)公正、評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)應(yīng)用、評(píng)價(jià)隊(duì)伍專業(yè)化。2013年，為建立評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排相銜接的預(yù)算管理體制服務(wù)，順應(yīng)環(huán)保事業(yè)發(fā)展需求，環(huán)境保護(hù)部成立了預(yù)算績(jī)效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)審議環(huán)境保護(hù)部預(yù)算績(jī)效管理重大問(wèn)題，包括績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果發(fā)布和運(yùn)用、重大項(xiàng)目、委托業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目立項(xiàng)績(jī)效評(píng)估審查等。

利用國(guó)際合作平臺(tái)，率先開(kāi)展國(guó)際贈(zèng)款項(xiàng)目績(jī)效，這是環(huán)保領(lǐng)域績(jī)效評(píng)價(jià)工作的一大特點(diǎn)。國(guó)際贈(zèng)款項(xiàng)目是我國(guó)政府作為受贈(zèng)方，接受國(guó)際金融組織機(jī)構(gòu)和外國(guó)政府不以與貸款使用搭配為前提的贈(zèng)款資金所開(kāi)展的項(xiàng)目。在過(guò)去的幾十年里，國(guó)際金融組織貸贈(zèng)款項(xiàng)目為促進(jìn)環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展提供了寶貴的資金、技術(shù)和先進(jìn)的理念，起到了非常重要的作用。

為總結(jié)我國(guó)與國(guó)際金融組織開(kāi)展合作的經(jīng)驗(yàn)，提高國(guó)際資金的使用效率和效果，財(cái)政部正穩(wěn)步開(kāi)展國(guó)際金融組織貸贈(zèng)款項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)工作。受財(cái)政部委托，2012年，環(huán)境保護(hù)部對(duì)外合作中心對(duì)生物多樣性、氣候變化兩大領(lǐng)域具有代表性的8個(gè)GEF贈(zèng)款中國(guó)項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作，項(xiàng)目贈(zèng)款累計(jì)5492萬(wàn)美元，加上1：8.8配套資金，資金總額達(dá)35.78億元。評(píng)價(jià)工作總結(jié)了GEF贈(zèng)款項(xiàng)目的實(shí)施效果，嘗試建立國(guó)際金融組織贈(zèng)款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作的方法和指標(biāo)體系，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目設(shè)計(jì)和執(zhí)行中存在的問(wèn)題，對(duì)未來(lái)贈(zèng)款項(xiàng)目提供借鑒和指導(dǎo)。此項(xiàng)工作也開(kāi)啟了環(huán)保領(lǐng)域國(guó)際贈(zèng)款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的先河。

根據(jù)2013年財(cái)政部出臺(tái)的《國(guó)際金融組織貸款贈(zèng)款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》，參照《國(guó)際金融組織貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)操作指南》，目前，環(huán)境保護(hù)部對(duì)外合作中心已陸續(xù)對(duì)6個(gè)全球環(huán)境基金、多邊基金等國(guó)際贈(zèng)款項(xiàng)目開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，從相關(guān)性、效率、效果和可持續(xù)性4個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，旨在提高國(guó)際贈(zèng)款資金的使用效益，完善績(jī)效評(píng)價(jià)管理制度體系。

對(duì)環(huán)保投入績(jī)效評(píng)價(jià)的建議

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)環(huán)保投入績(jī)效評(píng)價(jià)的工作實(shí)際，為更好地將環(huán)保投入資金分配好、使用好、管理好，筆者提出如下建議：

第一，建立健全績(jī)效評(píng)價(jià)管理機(jī)制。借鑒西方各國(guó)在績(jī)效管理方面的思路和方法，將績(jī)效理念融入項(xiàng)目管理全過(guò)程，使之與項(xiàng)目預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等成為有機(jī)整體，建立預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制。

第二，完善預(yù)算績(jī)效管理制度體系。加強(qiáng)規(guī)章制度建設(shè)，明確業(yè)務(wù)規(guī)程。通過(guò)制度明確績(jī)效評(píng)價(jià)工作在整個(gè)資金使用及監(jiān)督過(guò)程中的作用，明確評(píng)價(jià)工作必須采用的規(guī)則、程序、評(píng)價(jià)內(nèi)容和方法、評(píng)價(jià)的組織方式，明確各部門在績(jī)效評(píng)價(jià)中的責(zé)任和分工，保障評(píng)價(jià)在法律框架的約束下進(jìn)行。

第三，深入完善評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。為增強(qiáng)評(píng)價(jià)工作的可操作性、針對(duì)性和可比性，在財(cái)政部公布的項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架基礎(chǔ)上，針對(duì)環(huán)境和能源領(lǐng)域的管理需求和項(xiàng)目特點(diǎn)，設(shè)計(jì)制定個(gè)性化的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

第四，建立智庫(kù)系統(tǒng)。建立績(jī)效評(píng)價(jià)專家?guī)欤凑障嚓P(guān)審查程序，建立涵蓋不同領(lǐng)域、不同行業(yè)、不同專業(yè)的績(jī)效評(píng)價(jià)專家?guī)�，根�?jù)其工作經(jīng)驗(yàn)、能力、職業(yè)道德等，實(shí)現(xiàn)科學(xué)分類、動(dòng)態(tài)管理。建立符合績(jī)效評(píng)價(jià)需要的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)庫(kù)，加強(qiáng)管理和規(guī)范。建立監(jiān)督指導(dǎo)庫(kù)，邀請(qǐng)人大、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)以及專家、群眾參與績(jī)效評(píng)價(jià)的監(jiān)督指導(dǎo)人員庫(kù)。

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