以技術評估促進環(huán)境管理創(chuàng)新
2013年11月，“十一五”國家水體污染控制與治理科技重大專項成果評審會在北京召開，水污染控制與治理技術評估體系研究項目（2009ZX07529）（以下簡稱“529項目”）順利通過任務驗收。
測.jpg) 現(xiàn)場驗證評估移動工作站可進行多點連續(xù)在線測試，可進行工藝運行參數(shù)等測試  環(huán)境技術管理體系示意圖 |
“529項目對環(huán)境管理來說非常重要，它不是進行簡單的技術研發(fā)，而是更高層次的關于技術管理方法的研究。”國家科技重大專項水體污染控制與治理專項技術總師、中國環(huán)境科學研究院院長、中國工程院院士孟偉如是評價。
據(jù)悉，通過在輕工、紡織、化工、冶金、制藥等重污染領域為期4年的試點研究，項目已經(jīng)初步建立了國家環(huán)境技術管理體系頂層框架，使我國成為繼歐盟之后唯一系統(tǒng)構建了污染防治最佳可行技術（BAT）體系的國家，同時全面建立了環(huán)境新技術驗證制度（ETV）方法學，初步形成了輕工、紡織、化工、冶金、制藥等重點行業(yè)水污染防治技術管理體系。研究成果為國家環(huán)境技術評估制度建設、重點行業(yè)水污染物減排、重點流域水質改善等提供了有力的技術支持。圓滿完成了項目設立任務和目標。
“529項目緊密圍繞國家宏觀需求的總體目標，圍繞重污染行業(yè)、熱點環(huán)境問題首先開展環(huán)境技術管理體系的頂層設計，圍繞國家需求在重污染行業(yè)取得突破。”項目負責人、清華大學教授王凱軍介紹說，“項目中兩個課題由企業(yè)牽頭，充分考慮了以企業(yè)為主體的市場機制，調動了企業(yè)參與積極性。”
環(huán)境管理問題多多
中國的環(huán)境問題已然成為上至政府，下至公眾廣泛關注的熱點話題。發(fā)達國家上百年工業(yè)化過程中分階段出現(xiàn)的環(huán)境問題，卻在我國20多年里集中出現(xiàn)，且呈現(xiàn)出結構型、復合型、壓縮型的特點。一方面，固定資產(chǎn)投資增長過快，經(jīng)濟發(fā)展總量增加；另一方面，要求對污染物排放進行目標控制，到2020年，環(huán)境質量和生態(tài)狀況明顯改善。環(huán)境保護工作受到雙重壓力的夾擊。
“解決水環(huán)境問題，既要通過清潔生產(chǎn)、過程控制、末端治理等方面的技術進步，同時要充分意識到，對技術的管理不到位、不科學也是一個很重要的原因。”孟偉告訴記者。
近年來，我國環(huán)境管理制度建設工作得到快速推進。如針對環(huán)境污染的預防，我國建立了環(huán)境影響評價制度和“三同時”制度，注重從“前端”防止污染產(chǎn)生；同時，排污收費制度和排污申報登記及排污許可證制度更加注重從“末端”控制污染排放；而集中控制制度、限期治理制度、環(huán)境目標責任制度和城市環(huán)境綜合整治定量考核制度，則更多地體現(xiàn)出行政管理的責任與管理模式。
然而，雖然我國在環(huán)境保護方面的技術研發(fā)投入很大，形成的技術也很多，但由于缺乏有效的技術管理手段，使得我國出現(xiàn)了水污染控制技術種類繁多和無序發(fā)展，而國家重大需求和企業(yè)發(fā)展對于如何選擇有效技術卻相對困惑的局面，最終導致技術在環(huán)境保護中的作用未能得到充分高效發(fā)揮，技術這一要素在環(huán)境保護中所發(fā)揮的作用與大眾對其所寄予的希望出現(xiàn)了較大偏差。
在工業(yè)行業(yè)的污染方面，由于部門的取消，在某些程度上削弱了對項目的管理，而環(huán)保部門更注重末端監(jiān)管。同時，由于缺乏技術依據(jù)，在監(jiān)督執(zhí)法中只能針對污染物末端的排放量進行檢查。“標準制定和配套管理不力、企業(yè)的污染治理缺乏技術指導、治理工程建設和運行過程缺乏有效的監(jiān)督管理，這是目前管理上存在的3個主要問題。”孟偉表示。
標準制定和配套管理不力。目前，標準制訂缺乏前期對控制技術系統(tǒng)科學的評估，常常是依靠標準編制組少數(shù)專業(yè)人員進行判斷，科學性和技術可行性參差不齊，難以保證所編制的排放標準達到污染控制要求和技術可行的統(tǒng)一，從而影響了排放標準的科學性和嚴肅性，進而影響了對污染源控制的有效性，影響了排放標準的權威性。
另外，由于沒有建立污染控制技術的常規(guī)評估機制，排放標準的制訂進度緩慢，為實施達標排放的配套技術政策和管理標準、技術指南、規(guī)范不完善，造成環(huán)境管理目標難以實施。
“一方面，治污企業(yè)找不到有效的最佳技術；另一方面，各類劣質環(huán)保技術和產(chǎn)品充斥市場，使企業(yè)無所適從。”中國環(huán)境科學學會副秘書長易斌表示，由于政府缺乏對技術選擇的指導和要求，加上環(huán)境工程設計單位技術能力良莠不齊，在設計時也心中無數(shù)，造成企業(yè)雖然建有污染治理設施，但運轉不起來或達標困難等現(xiàn)象。
企業(yè)的污染治理缺乏技術指導。據(jù)了解，污染治理技術及工藝的選擇不同于一般技術，企業(yè)一般不會選“最好”，只選“夠用”就行。
“我國的很多技術規(guī)范沒法用。”中國環(huán)境科學研究院副總工程師宋乾武舉例說，如A2/O工藝，當遇到一個具體的水處理工藝設計的時候，參數(shù)怎么取、設備怎么選、怎么操作才能達到預期的效果？目前的技術規(guī)范中沒有。為什么沒有？因為環(huán)保部門將COD儀安裝在排污口上，只看COD合格不合格就行了，中間運行效果怎么樣卻不知道。很多污染源污染控制效果不佳、不達標的原因就是技術路線選擇錯誤引起的，嚴重浪費了寶貴的財力和時間，挫傷了企業(yè)治理污染的積極性。
關鍵原因是，環(huán)保部門長期以來重視法規(guī)、標準等規(guī)定性要求，卻缺乏對達到要求所需技術途徑的指導，在科學行政、服務企業(yè)方面存在差距。
治理工程建設缺乏有效的監(jiān)督管理。目前政府的環(huán)境管理仍停留在粗放型的行政管理層面，沒有深入到環(huán)境污染防治技術管理和工程設施建設、運營監(jiān)管的層次，使許多環(huán)境管理政策和措施失靈。
一方面，企業(yè)在實施環(huán)境保護治理工程的過程中，環(huán)保部門“重結果、輕過程”，“重事前審批、輕事后監(jiān)督”，對污染防治設施的管理主要限于初期的環(huán)評和工程建成后的檢測驗收等有限措施，缺乏保障工程設施持續(xù)、穩(wěn)定達標的技術支持和過程控制，缺乏相關的工程技術規(guī)范。
另一方面，環(huán)保產(chǎn)品的質量無人監(jiān)管，設計單位和企業(yè)都愿意選用廉價的環(huán)保產(chǎn)品，至于能否長期穩(wěn)定運行，是環(huán)保部門的事，往往造成污染治理設施無法達標運行，或運行短時間就陷入開開停停的狀態(tài)，亦即環(huán)保部門來人檢查時就運行，環(huán)保部門的檢查人員一走就停運的狀態(tài)。
精細化轉型勢在必行
“環(huán)境技術是污染防治的基礎，是環(huán)境管理和監(jiān)督執(zhí)法的技術依據(jù)。”環(huán)境保護部副部長吳曉青曾明確表示，環(huán)境技術管理工作從無到有，確立了以技術指導、評估和示范為主要內容的管理框架，為環(huán)境技術進步和管理水平提升提供了重要的基礎保障。但環(huán)境技術管理現(xiàn)狀與污染防治需求間還存在一些不適應的地方，要加快完善環(huán)境技術管理體系。
“我們當前的技術研究成果缺乏科學的評估體系，包括對技術市場的推廣等相關體系不健全，運行成果轉換率比較低。”環(huán)境保護部科技標準司相關負責人認為，隨著環(huán)境管理逐步地深入，要實現(xiàn)精準化管理、規(guī)范化管理、科學化管理，必須上水平。建立技術管理體系就是為了完善管理體系建設。原國家環(huán)？偩衷2007年曾發(fā)布一個意見，明確提出，到2010年我們要初步建立環(huán)境技術管理體系，到2020年要建立有力的國家環(huán)境支撐體系，即環(huán)境技術管理體系。
“過去我國的環(huán)境管理是粗放式管理，現(xiàn)在應該向精細化管理過渡。”中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會副會長韓偉強調。“目前，涌現(xiàn)了大批的環(huán)保技術，但技術的處理水平怎么樣、對污染減排有多大作用，這些問題一直沒有做深入的研究，環(huán)境技術管理的方法學研究課題有待推進。”
國外成熟經(jīng)驗可供借鑒。通過排放標準進行環(huán)境管理是世界各國行之有效的一種方法。而根據(jù)技術的發(fā)展狀況制定標準限值，通過綜合技術、經(jīng)濟水平等限制條件制定可行性技術作為最佳實用技術代表，并提出一系列分階段分污染物實施措施的思想，源于1973年美國《清潔水法》的制定。認識到單獨依靠環(huán)境水質來制定標準，來管理流域水質是有缺陷的，美國在制定《清潔水法》的過程中，采用了技術管理和水質管理兩條主線，形成水環(huán)境標準體系。
《清潔水法》制定20年之后，歐盟在美國管理經(jīng)驗的基礎上，于1993年提出了以實施最佳可行技術為核心的綜合污染預防與控制指令（IPPC）來進行工業(yè)行業(yè)污染物排放管理的思路，把各種形態(tài)的污染物作為一個整體統(tǒng)一來管理。與此同時，在管理過程中即關注末端污染治理技術最新研究進展，同時，也密切關注前端清潔生產(chǎn)技術，并以最佳可行技術（即BAT）的形式進行表現(xiàn)。
“因為BAT是最佳可行技術的英文縮寫，大家望文生義，認為最佳可行技術是經(jīng)過評比的唯一技術。”項目負責人清華大學王凱軍教授說，“事實上，推行BAT是一種環(huán)境管理理念的進步，它不是簡單意義上的技術評比，而是貫穿了整個清潔生產(chǎn)、末端治理、跨介質污染物轉移以及最佳環(huán)境管理實踐整個過程的新思想。”繼歐盟之后，我們首次建立了國家的BAT體系，這將在我國的環(huán)境管理中發(fā)揮重要作用。
環(huán)境技術管理體系建設缺少頂層設計指導？v觀以往的政策制定，往往是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”，發(fā)現(xiàn)一個問題國家便發(fā)布一個政策，缺乏系統(tǒng)的頂層設計，這往往使得我國在許多工作中處于被動局面。
以稀土為例，中國與美國、墨西哥是世界三大稀土資源產(chǎn)國，美國和墨西哥兩國出于對環(huán)境和資源保護的綜合考慮，對稀土的開采量很少，而中國卻大量開采。在廣泛的國際關注下，我國只制定了開發(fā)標準，甚至連技術政策及工程污染控制規(guī)范都沒有，排放標準都是后來才制定的。頂層設計的缺失，使得我國在稀土的貿易談判中一直處于被動局面。
“粗放式的管理方式不利于我國環(huán)保工作的開展。”中國環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會水委員分會主任王家廉表示，需要在環(huán)境管理的工作中增加技術管理的比重。
“實際上，我國已經(jīng)形成了豐富的污染防治技術，尤其是針對暴露較早的水環(huán)境問題，研發(fā)的技術可以與世界發(fā)達國家比肩，所以目前我國環(huán)境保護的核心問題不是缺技術，而是環(huán)境技術管理水平相對落后。”王凱軍介紹說，“529項目設置的主要目標就是為加快我國環(huán)境技術管理體系建設”。
據(jù)了解，“529項目”以評估制度研究為基礎，以體系建設中的一系列科學問題為主要目標，指導一系列指導性文件的產(chǎn)出，最后通過示范推廣機制，推動環(huán)境管理“十二五”發(fā)展和環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)化。
529項目成果豐碩，可望推動
我國環(huán)境管理轉型
此同時，也構建了相應技術支持體系的水污染防治生物處理技術驗證評估平臺，該平臺已通過第三方技術鑒定，總體技術水平達到國際領先，可以快速、準確地實現(xiàn)生物處理技術的數(shù)據(jù)獲得，有效支撐環(huán)境技術評估和環(huán)境管理工作。據(jù)悉，該系統(tǒng)做出來以后，已經(jīng)有3個大型的整裝場欲購買此專利，專利轉讓費達到300萬元。
初步構建五大重點行業(yè)水污染防治技術體系。根據(jù)中國環(huán)境狀況公報統(tǒng)計，全國工業(yè)廢水排放量占廢水排放總量的45%以上，且呈逐年增加的趨勢。在傳統(tǒng)工業(yè)廢物未能得到有效控制的同時，非常規(guī)污染物、重金屬和有毒有害化學物質等的污染又相繼增加。工業(yè)廢水排放直接威脅到飲用水安全，制約流域污染治理的成效。據(jù)統(tǒng)計，化工、輕工、紡織、制藥、冶金五大行業(yè)工業(yè)產(chǎn)值占全國行業(yè)總產(chǎn)值的三分之二，廢水排放量占工業(yè)廢水總排放量的四分之三。
在整體技術路線上，529項目重點鎖定化工、輕工、紡織、制藥、冶金五大行業(yè)，依據(jù)重點問題及其覆蓋度和針對性等指標，對子行業(yè)進行細分。經(jīng)過系統(tǒng)調研，分別編制完成了五大重污染行業(yè)10余個子行業(yè)的污染防治技術政策和污染防治最佳可行技術指南各11項，完成五大行業(yè)425項污染防治技術評估和84項技術驗證，并最終評估形成了53項污染防治最佳可行技術，初步構建了五大重污染行業(yè)技術管理體系。
系列文件的編制和應用，有效推動了污染物減排和環(huán)境保護工作。隨著化纖行業(yè)污染防治最佳可行技術應用范圍的不斷擴大，至2011年，應用最佳可行技術實現(xiàn)的廢水COD減排量較2008年增加了約1500噸。預計至2020年，化纖行業(yè)COD減排量較2008年可增加6000噸，環(huán)境效益將更加顯著。
環(huán)境技術管理是一項長期系統(tǒng)的工作。作為行業(yè)管理研究和實踐指導的成果，529項目雖已碩果累累，卻不可能解決技術應用中的所有問題。其中，BAT評估主要在于為行業(yè)發(fā)展建立規(guī)范體系，同時，兼顧技術生產(chǎn)、工程建設等實施環(huán)節(jié)，從而指導行業(yè)科學發(fā)展。而ETV驗證，則主要是解決評價的客觀與公正性問題，進而規(guī)范評估驗證市場秩序，并需要政府進行先期引導。
“要相信市場的力量和環(huán)境管理監(jiān)管的能力，只要技術評估方法是先進、可靠的，市場自然會選擇經(jīng)過評估驗證的技術。”韓偉表示。
“‘十一五’我們解決的是方法學的問題，‘十二五’需要做的主要是推廣。”宋乾武表示，“我有信心，20年以后，ETV可能會像環(huán)評一樣受到關注與重視。”
“項目完整地構建了我國的技術管理體系和平臺，在集成創(chuàng)新方面實現(xiàn)了跨越。”孟偉說，“規(guī)范化應用的初步實現(xiàn)，為我國實現(xiàn)污染減排和污染管控，提供了重要的技術支撐，實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。我相信，‘十二五’末期，項目將完成更大的成果。”
據(jù)了解，目前，環(huán)境技術管理體系還在建設過程中，有望在“十三五”初期，形成一套系統(tǒng)的、體現(xiàn)創(chuàng)新科技的、鼓勵新技術應用的管理體系。而此項工作的推進，需要數(shù)百個技術指導文件的完成。其中，每一個標準、指南、政策、規(guī)范的編制都需要經(jīng)過大量調研，系統(tǒng)編制及反復修改之后，歷經(jīng)初稿討論會、公開征求意見、審議會、司務會等層層審查與把關，方可由環(huán)境保護部發(fā)布。
“529項目是在全面規(guī)劃基礎上形成的非常完善的體系。”王凱軍這樣定義529項目的總體規(guī)劃，“在‘十一五’期間，529項目重點設計我國環(huán)境技術管理體系頂層框架，建立BAT評估和ETV驗證兩大制度，形成了國家層面以行業(yè)劃分為主的評估制度體系；‘十二五’期間則重點解決‘國家以行業(yè)為主導、地方以行政區(qū)域為主導的條塊分割管理現(xiàn)狀，’促進污染防治工作中不同管理方式的結合，并試點探索技術管理與環(huán)境管理相結合的方法；‘十三五’將重點圍繞技術管理體系的已有成果進行綜合示范和推廣。”
由此可見，環(huán)境技術管理工作是一項長期系統(tǒng)的工作，以技術評估促進環(huán)境管理創(chuàng)新，雖任重道遠，但勢在必行。
“529項目”從一開始就注重我國環(huán)境技術管理體系的頂層設計，與此同時，也吸取了歐盟和美國的經(jīng)驗，從整個工業(yè)系統(tǒng)及所有排污行業(yè)來整體推進環(huán)境技術管理工作。
據(jù)了解，529項目結合國外經(jīng)驗，綜合源頭控制、清潔生產(chǎn)及末端治理全過程防治對技術管理的需要和要求，對98個行業(yè)進行重新梳理和劃分。新規(guī)劃打破了國民經(jīng)濟規(guī)劃的框架，把與水密切相關的行業(yè)劃分成四大板塊七大組團。在此基礎上，制定了《國家環(huán)境技術管理體系建設“十二五”規(guī)劃》（建議稿），提出了（水）環(huán)境技術管理體系建設三階段步驟：“十一五”期間完成頂層設計，重點突破；“十二五”期間形成重污染領域和重點環(huán)境問題的基本覆蓋；“十三五”末形成層次清晰、分工明確、支撐有效的管理體系。
根據(jù)研究，編制完成了《污染防治最佳可行技術導則編制指南》（環(huán)科函[2009]41號）、《污染防治最佳可行技術導則制修訂管理辦法》（環(huán)科函[2009]41號）、《污染防治技術政策編制要求》（環(huán)科函[2010]66號）等正式文件。指導了鋼鐵行業(yè)、水泥建材行業(yè)、黃姜皂素、氮肥行業(yè)、煤化工、造紙、皮革等40多個行業(yè)的技術政策和BAT指南等技術指導文件編制工作，大大推動了行業(yè)污染減排和生產(chǎn)方式轉變。
“BAT指南文件的設計充分考慮到為環(huán)境管理工作多個環(huán)節(jié)提供有效的技術支持。其中，生產(chǎn)工藝和主要環(huán)境問題章節(jié)主要支持清潔生產(chǎn)、環(huán)保規(guī)劃、環(huán)境影響評價；最佳可行技術章節(jié)主要支持總量控制、排污許可及排放限值制定；最佳環(huán)境管理實踐章節(jié)主要支持環(huán)保設施運營；新技術章節(jié)則主要支持新技術發(fā)展方向、示范及推廣。”王凱軍如是說。其中，技術政策是解決行業(yè)污染防治的技術路線問題；技術指南是在技術政策的指導下，篩選出適宜的技術與工藝路線；工程技術規(guī)范則是對技術與工藝路線的具體流程、工藝參數(shù)、運行參數(shù)及關鍵設備的配置、控制、運行管理做出詳細規(guī)定。通過這幾個指導性文件的落實，可以避免行業(yè)污染防治走彎路、走錯路，同時，也可以為環(huán)境影響評價等多項環(huán)境管理制度提供技術，從而促進環(huán)境管理創(chuàng)新。
形成了我國環(huán)境新技術驗證制度框架，完成首個技術驗證試點。2012年，項目組代表中國前往韓國參加了第五屆ETV國際論壇，并于當年正式成為國際ETV工作組觀察員。現(xiàn)在ETV的工作，在2006年轉為國際標準，即ISO國際ETV標準，今后要成為ISO14000標準，這很可能形成新的貿易壁壘和技術門檻，項目組為中國抓住了先機，相關標準已經(jīng)討論確定完成。
在相應的研究基礎上，529項目系統(tǒng)地完成了我國首個“水蚯蚓原味消解污泥減量化新技術ETV”驗證試點。如將其驗證與國家重大科研項目進行有效結合，使有價值的新技術、新成果實現(xiàn)有效轉化，此舉將解決我國科技成果難以快速、有效轉化和推廣的問題，同時對有效拓寬我國環(huán)境保護技術市場，推動我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展也起到積極作用。
“ETV的核心就是科學性。”易斌指出，通過這一方法推進我國環(huán)境技術真正實現(xiàn)創(chuàng)新。ETV驗證尤其適用于針對污染減排技術、監(jiān)測技術等硬技術的驗證。類似面向市場的技術評價應完全從政府轉移到第三方社會化的評價機構，這樣才更符合中國的國情。
在技術轉化方面，項目組建成了我國第一個包括現(xiàn)場驗證測試功能的移動工作站和實驗室驗證的評估實驗室。
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