政府環(huán)境責任的缺陷和不足，是環(huán)境保護領域政府失靈、環(huán)境法律失靈的一個重要原因。我國政府環(huán)境責任的缺陷主要體現(xiàn)在“重政府經(jīng)濟責任，輕政府環(huán)境責任”、“重企業(yè)環(huán)境義務和追究企業(yè)環(huán)境責任，輕政府環(huán)境義務和追究政府環(huán)境責任”、“重政府環(huán)境權力，輕政府環(huán)境義務”等方面。新修訂的《環(huán)保法》立足于推進生態(tài)文明和美麗中國建設，在明確社會各方在治理環(huán)境和保護環(huán)境的義務和責任基礎上，突出強化了政府在環(huán)境保護領域中的責任。

政府環(huán)境責任有何變化？

提到政府責任，首先應該明確一個問題，在環(huán)境領域，政府的責任究竟起什么作用？新法總則第六條第二款規(guī)定，地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責。

全國人大法工委行政法室副主任童衛(wèi)東日前就環(huán)保法修改接受媒體聯(lián)合采訪時表示，中國地方政府在推動經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展中是一個主導力量，實際上在環(huán)境保護中也是一個主導力量，解決環(huán)境保護問題的主要機制和作用還是在政府身上，因此新法強化了政府責任，讓地方政府負責，確立了目標評價制和考核制度，讓政府在平衡經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護中起更大作用。

國家行政學院法學部教授、博士生導師楊偉東認為，從政府責任角度來說，第六條第二款構成了法律規(guī)定中政府責任的核心。

原《環(huán)保法》是將政府責任放在第三章第六條，楊偉東理解這次在新法里作為一個總的原則，遠遠放大了政府責任，意在突出政府在環(huán)境保護中的地位和作用。

他特別指出，這里規(guī)定的是“政府”責任，而不是環(huán)境保護主管部門的責任，這是對當前只把環(huán)境問題推給環(huán)保部門，弱化環(huán)境保護力度，以及監(jiān)管責任分割，導致出現(xiàn)一系列問題的糾偏。應當將規(guī)劃、標準、監(jiān)管，以及具體稅收優(yōu)惠等一系列措施上升為政府的共同目標，而不僅僅由環(huán)境職能部門擔負的。

“環(huán)境的公共產(chǎn)品性質(zhì)決定了在某種程度上，完全用市場手段來調(diào)節(jié)是可能失靈的，因此政府應在很大程度上承擔這個責任。”

全國人大法工委行政法室主任袁杰認為，“從現(xiàn)在全世界的經(jīng)驗看，環(huán)境問題的性質(zhì)決定了最主要的還是要有一個全社會共同治理的理念。”

在她看來，新法總則里第六條對責任的規(guī)定是有幾個層面的，總體是所有單位和個人都有保護環(huán)境義務，具體來說，地方人民政府、企業(yè)、公民都有責任，因此新法首先體現(xiàn)的是共同治理。

“政府也應起到不容置疑的作用”，袁杰說，我們國家地域遼闊，各地情況不同，因此地方政府應當對本地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負總責，所以第六條第二款才有這樣的規(guī)定。當然，中央人民政府和國務院有關部門也要做大量的工作，這在法律里也是有明確規(guī)定的。

在政府對環(huán)境質(zhì)量負總責的要求之下，新法具體規(guī)定了兩方面的政府責任。楊偉東認為，一是帶有監(jiān)管性，或者說預防性、保護性的責任；二是責任追究方面，也就是法律責任。

這兩個方面構成了前面提到的政府應該對本行政區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負責之下的兩個下位性責任。責任不是抽象的，應當轉化為一系列具體明確的職責。

責任怎么細化？

華能集團副總經(jīng)理胡建民在接受全國人大新聞局組織的環(huán)保法修改聯(lián)合采訪時表示，國家新排放標準公布后，華能一直在按照新排放標準對設備改造升級，三年來已經(jīng)投入100多億元脫硫、脫硝，今年還要下達100億元資金投入。

除了新標準外，近日，國務院正在研究加快京津冀、長三角、珠三角，等地2020年以前30萬千瓦以上的燃煤機組加快清潔化改造工作，新法規(guī)定政府要推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用，這些都需要企業(yè)投入大量的資金。

污染治理是要花錢的，技術的開發(fā)、設備的購置及運營都需要很大成本。

據(jù)了解，國家為鼓勵電廠安裝的設備正常運行，進行專門價格補貼，脫硫、脫硝電價，現(xiàn)在每度電可以補到2分7厘，這對企業(yè)是很大的刺激。新法規(guī)定了政府應保障環(huán)保財政資金的投入十分必要。

北京大學法學院教授汪勁也贊同在環(huán)境保護領域，政府要加大財政投入，他認為這不是一句空話，環(huán)境執(zhí)法也是要有成本的。新法中，資金的準備和未來的投入是重大問題，不僅是企事業(yè)單位，中央政府和地方政府在財政投入上如果沒有跟上，執(zhí)法力度能否跟上，這是要考慮的。

此外，楊偉東認為，對法律的宣傳、教育、普及也構成政府責任的組成部分，這些在總則當中都有所體現(xiàn)。再有，第十三條強調(diào)縣級以上人民政府應當將環(huán)境保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃。經(jīng)濟社會發(fā)展一定要與環(huán)境相適應。新法中提到政府環(huán)境責任，不能單純就環(huán)保談環(huán)保，而是要把環(huán)境保護放在更宏觀的視野當中。

政府的責任還包括要充分聽取各方面意見。不單是環(huán)境主管部門，還有規(guī)劃和其他部門，也包括公眾參與。一開始規(guī)劃就考慮環(huán)境因素，這是政府的責任。

不履責如何追究？

政府如果沒有盡到責任，該如何追究？政府不作為、濫作為帶來的責任追究問題該如何落實？

楊偉東認為有3個方面：

其一，新法規(guī)定國家實行環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度，考核結果要向社會公開，地方政府同時接受同級人大及其常委會監(jiān)督。

將環(huán)境納入考評，這改變過去只注重經(jīng)濟指標的觀點，同時結果向社會公開，隱含對政府的考評應當有環(huán)保內(nèi)容，這是重要法律依據(jù)。

反思以前的目標考評、考評的內(nèi)容，環(huán)境保護的比重是否太輕？按照生態(tài)文明建設提高到五位一體的高度，最少應該占比五分之一，如果再結合當前嚴峻的環(huán)境形勢，占比應該更大些。下一步，特別是地方性法規(guī)制定中，應將考評更具體化，環(huán)保比重設置得更合理。再有，一個地方環(huán)境的好壞，不光是上級列的指標，也應當體現(xiàn)公眾意見，這也符合新法公眾參與精神。

其二，增加信息公開一章，政府是否盡到責任，應將相關信息納入公眾監(jiān)督。如果從政府責任

角度，楊偉東更愿意將其理解為對政府的約束，因為信息公開除了對企業(yè)帶來震懾作用、聲譽上批評外，政府處罰力度是否足夠、是否合法，公眾完全可以通過公開渠道來評價政府是否盡到職責。

信息公開可謂一箭雙雕，如果做得好，今后政府環(huán)境保護工作可能更容易，靠這樣一個誠信機制，能夠讓政府監(jiān)管發(fā)揮更大功效，實際上是對政府有利；但是如果政府做得不合法、不到位，同樣會引起質(zhì)疑。

對政府來說，正確理解新法對政府的定位，做到不亂作為，對企業(yè)違規(guī)行為進行合法處罰。

這對政府是一個很高的要求，信息公開恰恰是一個渠道，督促政府合法地盡到責任。新的時期，既要讓公眾參與到環(huán)境治理當中，也要讓公眾督促政府合法、盡責地完成使命。

其三，法律責任主要體現(xiàn)在對政府的責任追究方面。

認定和追究政府相關人員的行政違法或不當行為的法律責任，是將其權利進行限制和剝奪，同時加重了應承擔的義務，所以，政府環(huán)境責任問責必須具有法定事由和法定程序。新法第六十八條作了詳細規(guī)定，如對環(huán)境違法行為進行包庇的；篡改、偽造或者是篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)的。

前面提到政府監(jiān)管責任、信息公開，如違反法律法規(guī)如何追究責任，這三者相互銜接，監(jiān)管責任是具體落實“地方政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責”的保證，法律責任則是督促地方政府落實監(jiān)管責任。

政府應作出哪些改變？

楊偉東認為，首先，要充分理解法律出臺的背景、精神和意義；細化現(xiàn)有條款中對政府的權力和責任分配；各級政府要大力宣傳這部法律：到底哪些方面強化了？賦予了哪些新的權力和責任？責任體現(xiàn)在哪些方面？政府的監(jiān)管責任有哪些，法律責任有哪些，要一一列明。

其次，改變政府行為習慣和做事方式。新法要求政府首先改變自己的行事方式，如規(guī)劃，要將環(huán)境保護作為重要因素考慮。政府考評中，組織部門、人事部門和上級部門也應該把環(huán)境保護作為重要依據(jù)。

宏觀的改變更重要，環(huán)境保護在一個地方、區(qū)域究竟占什么地位，必須有清醒的認識，解決了這個問題，才是新法確定的具體責任。

第三，形成社會合力。除了政府職能部門改變，另一方面就是要強化社會合力。

聚焦政府履行環(huán)境責任方面，楊偉東強調(diào)，公眾、人大、法院都要發(fā)揮作用。

新法明確了公眾舉報和參與途徑；政府要向人大報告，政府沒有盡到監(jiān)管責任，人大可以行使監(jiān)督權。

環(huán)境公益訴訟到底涵蓋不涵蓋對行政機關不作為的責任，似乎還有爭議。

楊偉東認為，如果政府沒有盡到監(jiān)管責任，對政府不作為公益訴訟也應當涵蓋在內(nèi)。公眾對政府不作為的一個司法救濟途徑，今后《行政訴訟法》修改時應考慮增加這一內(nèi)容。

何以實現(xiàn)有限政府下的多元共治？

新法將于明年1月1日起正式施行。楊偉東認為，應當建立有效的立法后評價機制。

他認為，新法完全可以做一個樣板。到底實施得怎樣，哪些是不到位需要政府改進的。人大在一定時期應當發(fā)揮其執(zhí)法監(jiān)督責任，公眾也要積極參與，對立法預期是不是達到做一個有效評估。

這樣做既是對當初立法的評價，更重要的是通過這個渠道，對立法后的執(zhí)行問題做一個更客觀的評價。發(fā)現(xiàn)問題要及時改進，不讓條文落空。

當前，以政府管理為主導的治理模式在向多元主體共同參與的治理模式轉變，是我國政府環(huán)境責任發(fā)展的新趨勢。環(huán)境治理的最終目的在于促進公共環(huán)境利益。因此，新法強調(diào)政府要改善環(huán)境質(zhì)量，保障環(huán)境公共設施正常運行。

在楊偉東看來，總體來說，從世界范圍內(nèi)來看，環(huán)境保護領域立法、多元共治以及強化政府權力是相伴而生的過程。這其中，立法至關重要，通過立法，將各方責任規(guī)定清楚，又讓各方能夠發(fā)揮各自責任。

當前，我國仍在從“全能政府”到“有限政府”的轉變過程中，政府要負責任，要履行公共服務職能、監(jiān)管職能。可能政府還沒有完全轉變，政府的義務、責任就提上議事日程了。

發(fā)達國家經(jīng)歷了最初的“有限政府”之后，早已分清政府、企業(yè)、公民個人的責任，因此強化政府責任，主要是對原有責任的加壓，沒有提高到我們期望的程度，因為他們的政府是“有限的”。

因此，客觀地談論政府環(huán)境責任，重視、強化政府責任，并不是說政府能包攬一切，替代企業(yè)、公民個人的環(huán)境保護責任。當然，如果政府仍然按照傳統(tǒng)思維模式管理，在宏觀目標調(diào)控、具體監(jiān)管措施、經(jīng)濟發(fā)展方式都沒有轉變的前提下，環(huán)境問題還是解決不好的。

當前，政府的責任更重要的是透過政府渠道，發(fā)揮公共服務責任，督促企業(yè)、公民個人履行責任，這種情況下才能真正改善和保護我們的環(huán)境。

政府環(huán)境責任有哪些？

據(jù)全國人大常委會法工委行政法室劉海濤處長介紹，這次《環(huán)境保護法》修改，一個重點就是強化政府環(huán)保責任，讓地方政府來平衡經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的關系。

作為原則規(guī)定，修訂后的《環(huán)境保護法》第六條第二款規(guī)定地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責，并且在第二十六條中要求縣級以上人民政府應當將環(huán)境保護目標完成情況納入對本級人民政府負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門及其負責人和下級人民政府及其負責人的考核內(nèi)容，作為對其考核評價的重要依據(jù)。就是將環(huán)境保護目標作為政績考核的重要指標，加大其在考核指標體系中的權重。

此外，修訂后的《環(huán)境保護法》還規(guī)定各級政府承擔以下責任：

1.改善環(huán)境質(zhì)量。

第二十八條規(guī)定，地方各級人民政府應當根據(jù)環(huán)境保護目標和治理任務，采取有效措施，改善環(huán)境質(zhì)量。未達到國家環(huán)境質(zhì)量標準的重點區(qū)域、流域的有關地方人民政府，應當制定限期達標規(guī)劃，并采取措施按期達標。

2.加大財政投入。

第八條規(guī)定，各級人民政府應當加大保護和改善環(huán)境、防治污染和其他公害的財政投入，提高財政資金的使用效益。

3.加強環(huán)境保護宣傳和普及工作。

第九條規(guī)定，各級人民政府應當加強環(huán)境保護宣傳和普及工作，鼓勵基層群眾性自治組織、社會組織、環(huán)境保護志愿者開展環(huán)境保護法律法規(guī)和環(huán)境保護知識的宣傳，營造保護環(huán)境的良好風氣。

4.對生活廢棄物進行分類處置。

第三十七條規(guī)定，地方各級人民政府應當采取措施，組織對生活廢棄物的分類處置、回收利用。

5.推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用。

第四十條第二款規(guī)定，國務院有關部門和地方各級人民政府應當采取措施，推廣清潔能源的生產(chǎn)和使用。

6.做好突發(fā)環(huán)境事件的應急準備。

第四十七條規(guī)定，各級人民政府及其有關部門和企業(yè)事業(yè)單位，應當依照《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》的規(guī)定，做好突發(fā)環(huán)境事件的風險控制、應急準備、應急處置和事后恢復等工作�？h級以上人民政府建立環(huán)境污染公共監(jiān)測預警機制，組織制定預警方案；環(huán)境受到污染，可能影響公眾健康和環(huán)境安全時，依法及時公布預警信息，啟動應急措施。突發(fā)環(huán)境事件應急處置工作結束后，有關人民政府應當立即組織評估事件造成的環(huán)境影響和損失，并及時將評估結果向社會公布。

7.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)污染設施建設。

第五十一條規(guī)定，各級人民政府應當統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設污水處理設施及配套管網(wǎng)，固體廢物的清掃、收集、運輸和處理等環(huán)境衛(wèi)生設施，危險廢物集中處置設施、場所以及其他環(huán)境保護公共設施，并保障其正常運行。

8.接受同級人大及其常委會的監(jiān)督。

第二十七條規(guī)定，縣級以上人民政府應當每年向本級人民代表大會或者人民代表大會常務委員會報告環(huán)境狀況和環(huán)境保護目標的完成情況，對發(fā)生的重大環(huán)境事件應當及時向本級人民代表大會常務委員會提出報告，依法接受監(jiān)督。

國外立法經(jīng)驗

美國《國家環(huán)境政策法》

美國《國家環(huán)境政策法》（1969）的立法理念和制度設計對我國政府環(huán)境責任立法的完善具有重要啟示意義。它主要包括四方面內(nèi)容：

第一，宣布國家環(huán)境政策和國家環(huán)境保護目標。

這是《國家環(huán)境政策法》的宣示性條款，其中國家環(huán)境目標包括6個方面：

1.國家能夠履行作為子孫后代的環(huán)境受托保管人的責任；

2.國家能夠保證為全體國民創(chuàng)造安全、健康、多產(chǎn)的并富于美學和文化價值的優(yōu)美環(huán)境；

3.國家能夠最大限度地合理利用環(huán)境，不得使其惡化或者對健康和安全造成危害，或者引起其他不良的和不應有的后果；

4.國家能夠保護國家歷史、文化和自然等方面的重要遺產(chǎn)，并盡可能保持一種能為每個人提供豐富與多樣選擇的環(huán)境；

5.國家能夠促進人口與資源的利用達到平衡，以實現(xiàn)國民享受高度的生活水平和廣泛舒適的生活；

6.國家能夠提高可再生資源的質(zhì)量，并使易枯竭資源達到最高程度的再循環(huán)。

第二，明確國家環(huán)境政策的法律地位。

首先，《國家環(huán)境政策法》規(guī)定，“國會授權并命令國家機構，應當盡一切可能實現(xiàn)：1.國家的各項政策、法律以及公法解釋與執(zhí)行均應當與本法的規(guī)定相一致…”。

其次，《國家環(huán)境政策法》規(guī)定，所有聯(lián)邦政府機構均應當對其現(xiàn)有的法定職權、行政法規(guī)以及各項現(xiàn)行政策和程序進行一次清理，以確定其是否存在有妨礙充分執(zhí)行本法宗旨和規(guī)定的任何缺陷或矛盾，并應當就清理結果在不遲于1971年7月1日以前，向總統(tǒng)報告其職權和各項政策符合本法所規(guī)定的意圖、宗旨和程序。

再次，明確規(guī)定國家環(huán)境政策和目標是對聯(lián)邦各機構現(xiàn)行職權的補充。

第三，規(guī)定環(huán)境影響評價制度。為避免上述宣示性條款成為一紙空文，使其具有可操作性，《國家環(huán)境政策法》針對行政機關的環(huán)境行政行為規(guī)定了環(huán)境影響評價制度。它規(guī)定，聯(lián)邦政府的所有部門對人類環(huán)境質(zhì)量有重大影響的各項提案和法律草案、建議報告以及其他重大聯(lián)邦行為，均應當由負責經(jīng)辦的官員提供一份包括下列事項的詳細說明：

1.擬議行為對環(huán)境的影響；

2.提案行為付諸實施對環(huán)境所產(chǎn)生的不可避免的不良影響；

3.提案行為的各種替代方案；

4.對人類環(huán)境的區(qū)域性短期使用與維持和加強長期生命力之間的關系；

5.提案行為付諸實施時可能產(chǎn)生的無法恢復和無法補救的資源耗損。根據(jù)該法實施條例的解釋，“其他重大聯(lián)邦行為”包括全部或部分地由聯(lián)邦政府資助的、協(xié)助、從事的、管理的或批準的工程或項目；新的或修改了的行政決定、條例、計劃、政策或程序。據(jù)此，美國的環(huán)境影響評價程序幾乎適用于所有的由聯(lián)邦行政機關做出的行政決定。

第四，設立國家環(huán)境質(zhì)量委員會。它主要有兩項職能：為總統(tǒng)提供環(huán)境方面咨詢意見；協(xié)調(diào)行政機關的有關環(huán)境影響評價的活動。

分析美國《國家環(huán)境政策法》的主要內(nèi)容，有以下幾方面值得借鑒：

其一是《國家環(huán)境政策法》的立法定位。《國家環(huán)境政策法》的立法定位是通過規(guī)范和約束政府環(huán)境行政行為而不是通過規(guī)制企業(yè)和公民的環(huán)境行為來達到國家環(huán)境政策和目標的實現(xiàn)。

其二是《國家環(huán)境政策法》明確了國家環(huán)境政策的法律地位，將國家環(huán)境政策貫穿于國家各項政策、法律和法律解釋及其執(zhí)行中，實現(xiàn)了整個環(huán)境立法體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

其三是《國家環(huán)境政策法》的政府行為環(huán)境影響評價制度。這是《國家環(huán)境政策法》的最大亮點，也是迫使政府履行環(huán)境職責的有效手段，正是這項制度使有關聯(lián)邦行政機構環(huán)境職責的條款具有了現(xiàn)實意義。