在2013年7月舉行的首場(chǎng)“中國(guó)特色社會(huì)主義和中國(guó)夢(mèng)宣傳教育系列報(bào)告會(huì)”上，環(huán)保部部長(zhǎng)周生賢調(diào)侃中國(guó)的環(huán)保部是世界四大尷尬部門之一。一石激起千層浪，“尷尬環(huán)保部”一躍成為廣受社會(huì)各界關(guān)注和討論的熱詞。隨后，中共十八屆三中全會(huì)決定也指出，要改革中國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。那么，中國(guó)的環(huán)保體制究竟出了什么問(wèn)題？環(huán)保部門到底遭遇怎樣的尷尬？又該如何破解這種尷尬呢？

新病舊疾， 難以立竿見(jiàn)影

從歷史的角度看，發(fā)達(dá)國(guó)家一兩百年內(nèi)先后出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題，在中國(guó)近30多年來(lái)的快速發(fā)展進(jìn)程中集中爆發(fā)，呈現(xiàn)出明顯的結(jié)構(gòu)型、壓縮型、復(fù)合型等特征。環(huán)境保護(hù)面臨的形勢(shì)往往是，老的環(huán)境問(wèn)題尚未解決，新的環(huán)境問(wèn)題又蜂擁而至。與此同時(shí)，由于中國(guó)自上世紀(jì)70年代才開(kāi)始關(guān)注環(huán)境問(wèn)題，無(wú)論是政府部門、企業(yè)單位，還是廣大社會(huì)公眾，大多迄今尚未形成先進(jìn)的環(huán)保意識(shí)，各方面的環(huán)�；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)也較為滯后。譬如，環(huán)保部2013年“兩會(huì)”期間公布的調(diào)研結(jié)果顯示，在全國(guó)約60萬(wàn)個(gè)行政村里，絕大多數(shù)還沒(méi)有環(huán)�；A(chǔ)設(shè)施。目前，中國(guó)農(nóng)村每年產(chǎn)生90多億噸生活污水、2.8億噸生活垃圾，其中，大部分未經(jīng)處理而直接排放。

一方面，面對(duì)艱巨的環(huán)保任務(wù)和滯后的環(huán)保能力，即使環(huán)保部門付出巨大努力也難以收到立竿見(jiàn)影的效果。譬如，對(duì)于覆蓋近半個(gè)中國(guó)的城市霧霾問(wèn)題，盡管近年來(lái)環(huán)保部門已采取諸多措施，但PM2.5不降到60微克/立方米以下，人們很難對(duì)空氣質(zhì)量改善有明顯感受。而這不可能在短期實(shí)現(xiàn)。另一方面，隨著物質(zhì)文化水平的提高，居民對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求也在日益提升，結(jié)果就是中國(guó)環(huán)保工作的局部成效始終滯后于公眾的期待。然而，所有的期待和責(zé)難，最終全都指向了環(huán)保部門，其尷尬處境可想而知。譬如，在2013年“兩會(huì)”的代表投票中，周生賢部長(zhǎng)得到171張反對(duì)票，2734張贊成票，成為獲贊成票最少的部長(zhǎng)，便是最好的注解。

小個(gè)壓重?fù)?dān)，環(huán)保部門豈能不尷尬？

      政府失范，監(jiān)督乏力

在中國(guó)的環(huán)境立法中，一般只重視對(duì)企業(yè)的管理和控制，對(duì)政府的行為尤其是決策行為卻缺乏監(jiān)督和約束。實(shí)際上，在很多時(shí)候，政府決策錯(cuò)誤才是環(huán)境問(wèn)題最大的始作俑者乃至罪魁禍?zhǔn)�。有�?shù)據(jù)表明，最近20年來(lái)中國(guó)發(fā)生的重大環(huán)境污染事件中，有近80%與政府有關(guān)，其中，45%與政府的不科學(xué)決策有關(guān)。地方政府為片面發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)而不惜引進(jìn)污染企業(yè)并充當(dāng)“保護(hù)傘”的情形尤為突出。

譬如，2010年5月，河南省封丘縣黃河化工廠的巨大噪音和所排污水嚴(yán)重威脅當(dāng)?shù)厝罕姷纳瞽h(huán)境，盡管在環(huán)保部門三令五申的干預(yù)下，黃河化工廠甲醇項(xiàng)目被勒令停產(chǎn)，但是，不久又公然開(kāi)始違法生產(chǎn)。企業(yè)之所以如此囂張，是因?yàn)榉馇鹂h政府曾下發(fā)紅頭文件，組建專門的領(lǐng)導(dǎo)小組為類似企業(yè)“保駕護(hù)航”。

再如，2010年6月，安徽省固鎮(zhèn)縣環(huán)保局副局長(zhǎng)帶隊(duì)到轄區(qū)的伊諾華橡膠有限公司開(kāi)展監(jiān)督檢查，幾天后，環(huán)保局多位領(lǐng)導(dǎo)便被集體停職。起因是環(huán)保工作人員要求企業(yè)補(bǔ)辦環(huán)評(píng)，補(bǔ)交排污費(fèi)，被企業(yè)投訴，縣領(lǐng)導(dǎo)稱不利于招商。

地方政府如此為污染企業(yè)護(hù)短，人、財(cái)、物均受制于地方政府的環(huán)保部門根本無(wú)可奈何，正所謂“站得住的頂不住，頂?shù)米〉恼静蛔?rdquo;，環(huán)保部門豈能不尷尬？

分工不清，聯(lián)動(dòng)不順，環(huán)保部門獨(dú)力難支

分工合理、職責(zé)明晰的管理體制是各項(xiàng)環(huán)保監(jiān)管工作順利開(kāi)展的基本前提。然而，由于各方面因素的影響，中國(guó)的環(huán)境監(jiān)督管理卻存在職責(zé)不清、分工不當(dāng)?shù)韧怀鰡?wèn)題。譬如，根據(jù)現(xiàn)有立法，海洋污染由海洋部門主管，陸地水污染則由環(huán)保部門主管；二氧化碳等溫室氣體排放由國(guó)家發(fā)改委主管，而一氧化碳、二氧化硫等空氣污染物由環(huán)保部主管。再如，對(duì)于地下水污染的防治，國(guó)土資源部負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)、監(jiān)督防止地下水污染，水利部負(fù)責(zé)指導(dǎo)地下水的水量、水質(zhì)監(jiān)測(cè)，而環(huán)保部則負(fù)責(zé)擬定并監(jiān)督實(shí)施地下水污染防治規(guī)劃。正如周生賢部長(zhǎng)所言，“水里的和陸地的不是一個(gè)部門管，一氧化碳和二氧化碳不是一個(gè)部門管”。

此外，環(huán)境具有整體性和流動(dòng)性等基本屬性，人類經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的生產(chǎn)、流通、運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)均會(huì)或直接或間接地對(duì)環(huán)境發(fā)生不良影響，因此，環(huán)境保護(hù)工作是個(gè)系統(tǒng)工程，往往需要環(huán)保、土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、工商、安全生產(chǎn)、發(fā)展改革乃至公安等多個(gè)部門協(xié)同行動(dòng)方能取得成效。然而，根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，中國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境監(jiān)管體制卻是以行政區(qū)劃和部門分工為基礎(chǔ)的，盡管法律規(guī)定各級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門有對(duì)本轄區(qū)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督管理的職責(zé)，但由于沒(méi)有權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（曾作為環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)于1998年被撤銷），法律上也缺乏相應(yīng)的部門協(xié)調(diào)機(jī)制作為保障，在實(shí)際工作中，弱勢(shì)的環(huán)保部門很難真正把其他部門協(xié)調(diào)起來(lái)共同開(kāi)展環(huán)保工作。譬如，天津市環(huán)保部門發(fā)布預(yù)警提示2013年12月22日至25日期間天津?qū)⒊霈F(xiàn)重污染天氣，并發(fā)布Ⅲ級(jí)（黃色）重污染天氣預(yù)警，同時(shí)附長(zhǎng)微博明確提出從23日零時(shí)起按照日期末尾數(shù)確定限行尾號(hào)，但天津交管部門稱消息發(fā)布太晚，不予執(zhí)行。

在各自為陣、協(xié)調(diào)不順、聯(lián)動(dòng)不暢的體制背景下，往往造成環(huán)保部門不得不孤軍奮戰(zhàn)的被動(dòng)局面。然而，一旦出了環(huán)境問(wèn)題，不管該事是否屬于環(huán)保部門主管，也不管環(huán)保部門是否已經(jīng)依法履行了監(jiān)管職責(zé)，結(jié)果通常是，廣大公眾甚至部分政府高層均紛紛將所有的質(zhì)疑和責(zé)難指向環(huán)保部門。

“背黑鍋”“受冤枉”成家常飯，環(huán)保部門豈能不尷尬？

權(quán)力疲軟，手段有限，環(huán)保部門心余力絀

受經(jīng)濟(jì)至上和權(quán)力制約理念的指導(dǎo)，法律總是謹(jǐn)慎地賦予環(huán)保部門以權(quán)力。環(huán)境部門既缺乏查封、扣押等行政強(qiáng)制約束權(quán)，也無(wú)環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，更無(wú)“按日計(jì)罰”、責(zé)令關(guān)閉和行政拘留等行政處罰權(quán)。這使得環(huán)境監(jiān)管的威懾性和權(quán)威性大大降低，根本無(wú)法打擊和制止企業(yè)的囂張氣焰和違法行為。譬如，在審計(jì)署公布的10家央企2011年度財(cái)務(wù)收支審計(jì)結(jié)果中，五礦集團(tuán)部分稀土項(xiàng)目未獲或超出環(huán)評(píng)批復(fù)涉及產(chǎn)能6100噸，華能集團(tuán)有6個(gè)項(xiàng)目未經(jīng)環(huán)評(píng)批準(zhǔn)便已上馬。

環(huán)保部門除了缺乏上述強(qiáng)有力的“絕門武器”“撒手锏”之外，就連作為常規(guī)武器的行政罰款也常常飽受低額“上限”的封頂之苦。“守法成本高、違法成本低”早已成為廣為公開(kāi)的秘密。

據(jù)資料顯示，市場(chǎng)上一套治污處理設(shè)備動(dòng)輒逾100萬(wàn)元，而當(dāng)前環(huán)境行政罰款最高額一般為50萬(wàn)元，只有存在污染飲用水源等極端惡劣行為的，才能處以最高100萬(wàn)元的罰款。譬如，2011年的康菲漏油事故致840平方公里海域水質(zhì)遭受污染，對(duì)周邊海域也造成了嚴(yán)重危害，但依據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第50條，最高只可處罰20萬(wàn)元，這對(duì)康菲來(lái)說(shuō)簡(jiǎn)直是九牛一毛，根本無(wú)法發(fā)揮懲戒作用。

有刀無(wú)刃，環(huán)保部門豈能不尷尬？

內(nèi)外兼修，多管齊下，早日走出環(huán)保尷尬

環(huán)保部門的尷尬地位有著眾多主客觀方面的歷史和現(xiàn)實(shí)原因，為確保其早日走出尷尬與困境，今后重點(diǎn)是要做好如下幾方面的工作：

一是更新簡(jiǎn)單地“以GDP論英雄”的陳腐理念。按照2013年12月中組部《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》要求，將環(huán)境成本、資源消耗和生態(tài)效益納入政府政績(jī)考核范圍，建立生態(tài)綠色的考核評(píng)估和人事選拔制度，設(shè)立生態(tài)建設(shè)鑒定評(píng)估專業(yè)機(jī)構(gòu)。當(dāng)前，最重要的是要建立科學(xué)的生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)體系。

二是以環(huán)保為指針，優(yōu)化各項(xiàng)決策，并加大政府及其職能部門違法或不當(dāng)決策的法律責(zé)任。當(dāng)前，最重要的是健全和強(qiáng)化關(guān)于政策、規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，建立環(huán)保專家咨詢制度，加大對(duì)行政決策的環(huán)保引導(dǎo)和制度約束，從源頭上防止和減少危害環(huán)境質(zhì)量的不當(dāng)乃至錯(cuò)誤決策發(fā)生。

三是健全和完善環(huán)境信息公開(kāi)制度，擴(kuò)大信息公開(kāi)的范圍，規(guī)范信息公開(kāi)的程序，規(guī)定違反信息公開(kāi)的法律責(zé)任和救濟(jì)機(jī)制等。陽(yáng)光是最好的防腐劑，有關(guān)環(huán)境的政府行政決策和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)信息的公開(kāi)透明，不但有利于對(duì)政府和企業(yè)形成良好的環(huán)保自我約束，而且也是確保公眾切實(shí)參與環(huán)境保護(hù)的前提和基礎(chǔ)。

四是健全和完善公眾參與環(huán)境行政決策的制度，建立由信息獲取機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制、利益凝聚機(jī)制、決策商談機(jī)制和矯正救濟(jì)機(jī)制等組成的參與機(jī)制體系，不斷提升公眾參與的廣度、深度、水平和效力，增強(qiáng)公眾對(duì)環(huán)境行政決策的認(rèn)同感和支持度，減少政府和公眾之間的沖突。當(dāng)前，最重要的是要切實(shí)保障環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度實(shí)施中的公眾參與。

五是掃除體制和機(jī)制上的障礙，增強(qiáng)環(huán)保部門職權(quán)的權(quán)威性和工作的高效性，促使環(huán)保部門成為生態(tài)文明建設(shè)的引領(lǐng)者、推動(dòng)者和實(shí)踐者。其一，理順黨政之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，確立各級(jí)黨委的責(zé)任，建立黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管的黨政體制。其二，需以綜合生態(tài)系統(tǒng)管理原理為依據(jù)，建立統(tǒng)管氣、水、土、海等污染防治活動(dòng)的大環(huán)保部，組建統(tǒng)管山、水、田、林、草等生態(tài)保護(hù)活動(dòng)的生態(tài)部。其三，開(kāi)展省以下垂直管理的體制改革試點(diǎn)，減少地方政府對(duì)環(huán)保部門的不當(dāng)干預(yù)和負(fù)面影響。其四，在權(quán)力配置上予以大膽變革，賦予環(huán)保部門“按日計(jì)罰”、查封、扣押、責(zé)令停產(chǎn)等權(quán)力，強(qiáng)化環(huán)保部門的行政執(zhí)法權(quán)。其五，設(shè)立高級(jí)別的環(huán)保協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，建立環(huán)保部門和其他部門的聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，加強(qiáng)部門之間的協(xié)作和銜接。其六，加強(qiáng)非環(huán)保部門職權(quán)運(yùn)行機(jī)制的生態(tài)化，尤其是強(qiáng)化自然災(zāi)害防治和緊急事故（如安全生產(chǎn)事故、交通事故）應(yīng)急處理的生態(tài)化，杜絕在處理其他事件的過(guò)程中由于措施不當(dāng)而釀發(fā)不必要的環(huán)境事件。

六是完善環(huán)境行政復(fù)議和行政訴訟制度，特別是切實(shí)建立環(huán)境公益訴訟制度，加強(qiáng)權(quán)利對(duì)權(quán)力、司法對(duì)行政的監(jiān)督和制約。修訂中的《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)規(guī)定：“對(duì)污染和破壞環(huán)境等損害公共環(huán)境權(quán)益的行為，有直接環(huán)境利害關(guān)系的公民、依法登記的環(huán)保組織以及有管轄權(quán)的環(huán)保行政機(jī)關(guān)可以向人民法院提起訴訟。其他主體在合理期限內(nèi)沒(méi)有起訴或者確實(shí)存在其他必要情形的，檢察機(jī)關(guān)也可直接提起訴訟。”

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