中國治霾提速

《大氣污染防治行動計劃》首次將細(xì)顆粒物納入約束性指標(biāo)，并將環(huán)境質(zhì)量是否改善納入官員考核體系之中

2014年1月1日起，中國將有161個地級城市向社會實時發(fā)布空氣質(zhì)量信息并參與空氣質(zhì)量排名，這比2012年的74個，翻了一倍還多。按照計劃，這一數(shù)字將在2015年底增加到338個。

中國正在緊鑼密鼓地推進(jìn)霧霾治理。中國環(huán)境科學(xué)研究院副院長柴發(fā)合向《瞭望》新聞周刊記者透露，目前包括“約談”在內(nèi)的大氣污染治理的獎懲措施都在制定當(dāng)中。

2011年10月以來，北京等大城市連續(xù)出現(xiàn)霧霾天氣，引發(fā)輿論關(guān)注。在隨后12月的第七次全國環(huán)保大會上，時任國務(wù)院副總理李克強表示，基本的環(huán)境質(zhì)量是一種公共產(chǎn)品，是政府必須確保的公共服務(wù)。

此后，中國出臺一系列政策措施治理霧霾。“在我看來，這的確是個創(chuàng)舉，國家對霧霾治理的重視程度是前所未有的。”柴發(fā)合認(rèn)為。

歷史性轉(zhuǎn)變

中國對大氣污染的治理正在提速。

柴發(fā)合告訴本刊記者，以北京市為例，2013年9月12日，國務(wù)院公布《大氣污染防治行動計劃》，其中提出京津冀地區(qū)細(xì)顆粒物濃度5年下降25%，每年就是5%；北京市下降33%，每年就要下降百分之六點多，“是原來的3倍以上”。

他解釋說：“近十年來，全國大氣污染防治工作做得比較好的城市，包括北京、上海、廣州等，每年空氣改善程度，也就是主要大氣污染物下降幅度，基本上都在2%左右。”

近兩年來國家出臺的一系列治理霧霾的政策措施當(dāng)中，柴發(fā)合認(rèn)為最具里程碑意義的有三個：2012年2月29日發(fā)布的新的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》、2012年9月27日國務(wù)院批復(fù)的《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》、2013年9月12日國務(wù)院發(fā)布的國家《大氣污染防治行動計劃》。

2012年2月29日，新的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》發(fā)布，實現(xiàn)了與世界衛(wèi)生組織第一階段目標(biāo)值接軌。

《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》是中國第一部綜合性大氣污染防治規(guī)劃，它一改過去寬泛地講大氣污染治理，而是把污染治理分為“三區(qū)十群”，區(qū)分了重點控制區(qū)和一般控制區(qū)，并在京津冀、長三角、珠三角這三個區(qū)域首次將PM2.5納入考核指標(biāo)。環(huán)保部副部長吳曉青曾評價說，這標(biāo)志著我國大氣污染防治工作進(jìn)入了由“以總量控制為目標(biāo)導(dǎo)向”向“以環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)導(dǎo)向”的歷史性轉(zhuǎn)變。

2013年1月，四次霧霾天氣影響中國中東部地區(qū)。柴發(fā)合說，這次霧霾之后，社會各界都意識到，如果再按照2012年確定的《規(guī)劃》速度去治理霧霾，太慢了，不能滿足老百姓的期盼。因此，新一屆政府拿出更強有力的措施，制定更積極的新規(guī)劃，去積極回應(yīng)民眾關(guān)切。

他評價說，《大氣污染防治行動計劃》是有史以來力度最大、措施最綜合、保障措施最周密、考核最為嚴(yán)厲的空氣治理行動計劃，其嚴(yán)厲程度又遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了2012年發(fā)布的《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》。

與此同時，環(huán)保對許多行業(yè)的約束都在收緊。2013年2月19日，環(huán)保部確定，將對包括19個省(區(qū)、市)的47個地級及以上城市在內(nèi)的重點控制區(qū)，對火電、鋼鐵、石化、水泥、有色、化工等六大重污染行業(yè)及燃煤工業(yè)鍋爐的新建項目，火電、鋼鐵、石化工業(yè)以及燃煤工業(yè)鍋爐的現(xiàn)有項目，實施特別排放限值。2013年12月，環(huán)保部科技司司長熊躍輝在出席2013中國環(huán)保上市公司峰會時介紹，2013年以來環(huán)保部已出臺100多個標(biāo)準(zhǔn)。

“這意味著，為了達(dá)到目標(biāo)，我們必須付出超常規(guī)的努力。”柴發(fā)合強調(diào)指出。

“超常規(guī)的努力”

十八屆三中全會提出，要“完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向。”2013年12月6日，中央組織部印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，規(guī)定今后對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的各類考核考察，不能僅僅把地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率作為政績評價的主要指標(biāo)，不能搞地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率排名，中央有關(guān)部門不能單純依此衡量各省(自治區(qū)、直轄市)的發(fā)展成效，地方各級黨委政府不能簡單地依此評定下一級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的政績和考核等次，對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核；并要求加大資源消耗、環(huán)境保護(hù)、消化產(chǎn)能過剩、安全生產(chǎn)等指標(biāo)的權(quán)重。

政績考核指標(biāo)，被認(rèn)為是中國進(jìn)行環(huán)境治理的“牛鼻子”，因為它關(guān)乎地方政府如何處理經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。

其實在2013年9月12日公布的《大氣污染防治行動計劃》中，這一點已有體現(xiàn)。行動計劃首次將細(xì)顆粒物納入約束性指標(biāo)，并將環(huán)境質(zhì)量是否改善納入官員考核體系之中。如果沒有完成年度目標(biāo)任務(wù)，監(jiān)察機關(guān)要依法依紀(jì)追究有關(guān)單位和人員的責(zé)任。

為確保各項任務(wù)措施真正落地，行動計劃對考核和問責(zé)作了明確規(guī)定：“國務(wù)院與各省(區(qū)、市)人民政府簽訂大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書，將目標(biāo)任務(wù)分解落實到地方人民政府和企業(yè)。”“這是以前從來沒有過的重大突破，首次提出組織部門參與考核的要求。”環(huán)保部污防司副司長汪鍵曾向媒體評論說。

考核體系之外，發(fā)展方式和能源結(jié)構(gòu)被認(rèn)為是治理霧霾的關(guān)鍵。環(huán)保部部長周生賢多次強調(diào)：“我國大氣污染問題是長期粗放型經(jīng)濟增長方式積累造成的，如果不從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的源頭控制污染問題，單純依靠末端治理緩解環(huán)境壓力，無異于‘揚湯止沸’。”

《大氣污染防治行動計劃》提出“調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級”，“加快調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，增加清潔能源供應(yīng)”。其中提出的具體行動，如嚴(yán)控“兩高”行業(yè)新增產(chǎn)能、加快淘汰落后產(chǎn)能、壓縮過剩產(chǎn)能、控制煤炭消費總量、加快清潔能源替代利用、推進(jìn)煤炭清潔利用、提高能源使用效率等，都是已在實施并且正在大力推行的政策。

為了保障政策推行，中國將投入巨額資金。根據(jù)科學(xué)論證及評估，《大氣污染防治行動計劃》共需投入1.75萬億元，將通過五個渠道籌集：按照“誰污染誰負(fù)責(zé)”的原則，由企業(yè)承擔(dān)；積極引入社會資本和民間資本進(jìn)入大氣污染防治領(lǐng)域；通過價格杠桿疏導(dǎo)部分治理成本；以地方政府加大民生領(lǐng)域“煤改氣”、黃標(biāo)車和老舊車輛淘汰等的政策支持力度；中央財政設(shè)立專項資金，通過“以獎代補”加大對重點區(qū)域大氣污染防治的支持力度。

與此同時，國家對節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的支持力度也大大增強。2013年8月1日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見》，明確了今后3年的發(fā)展目標(biāo)，包括節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值年均增速15%以上。到2015年，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到4.5萬億元，成為國民經(jīng)濟新的支柱產(chǎn)業(yè)。通過推廣節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品，有效拉動消費需求；通過增強工程技術(shù)能力，拉動節(jié)能環(huán)保社會投資增長。

建設(shè)強有力的執(zhí)行體系

為了保障目標(biāo)實現(xiàn)，更加強有力的執(zhí)行體系正在建設(shè)當(dāng)中。

2013年9月18日，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治工作會議在北京召開。環(huán)境保護(hù)部與北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、山東等六省區(qū)市人民政府在會上簽訂了大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書。10月，中央財政安排50億元用于京津冀蒙晉魯六省份的大氣污染治理工作。大氣污染的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控落地。

環(huán)保部部長周生賢2013年10月23日公開表示，國家正在制定大氣污染防治專項資金、能源行業(yè)加強大氣污染防治工作方案、耗煤項目煤炭減量替代管理辦法、考核辦法等《大氣污染防治行動計劃》的20多項配套政策。

2013年11月13日，在中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會2013年會上，周生賢透露了環(huán)保領(lǐng)域的六大改革重點工作，分別是：建立統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，獨立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法；建立陸海統(tǒng)籌的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)和污染防治區(qū)域聯(lián)動機制；健全國有林區(qū)經(jīng)營管理體制，完善集體林權(quán)制度改革；及時公布環(huán)境信息，健全舉報制度，加強社會監(jiān)督；完善污染物排放許可制，實行企業(yè)污染物排放總量控制制度；對造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴(yán)格實行賠償制度，依法追究刑事責(zé)任。

其中關(guān)于“獨立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法”的表述，被業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為預(yù)示著環(huán)保部門將實行全國范圍內(nèi)的垂直監(jiān)管。

此外，根據(jù)《國務(wù)院2013年立法計劃》，《大氣污染防治法》的修改已列入一檔立法計劃，重點解決環(huán)保“守法成本高、違法成本低”等癥結(jié)。

環(huán)保部副部長吳曉青2013年12月公開表示，環(huán)保部已經(jīng)聯(lián)合最高人民檢察院、最高人民法院出臺了環(huán)保的新司法條例解釋，要求加強環(huán)境保護(hù)，公安部門執(zhí)法銜接，形成打擊污染企業(yè)強大合力，轉(zhuǎn)變過去環(huán)境保護(hù)守法成本高、違法執(zhí)法難的困境。

“十一五”以來，在行政力量的強勁推動和巨額資金投入下，中國節(jié)能減排步伐大大提速。從2006年到2012年，中國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗下降了23.6%。

國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍向本刊記者指出，這些措施的采取與霧霾治理具有協(xié)同效應(yīng)，“但是以前我們采用行政命令的方式比較多，今后主要是靠市場和法治的力量，關(guān)鍵還要看政府職能轉(zhuǎn)變”。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“使市場在資源配置中起決定性作用”，這將成為中國未來改革的著力點。

柴發(fā)合向本刊記者表示：“以后我們在利用市場方式方面，如排污收費、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、企業(yè)污染防治等方面，還需要制定更為精細(xì)的政策方案。”

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