專家:霧霾天氣拷問(wèn)大氣污染防治法
近期,北京等多地連續(xù)多天發(fā)生霧霾天氣,空氣污染十分嚴(yán)重。我國(guó)早在1987年就制定并頒布了大氣污染防治法,并于1995年和2000年進(jìn)行了兩次修訂。但遺憾的是,我國(guó)空氣質(zhì)量并沒(méi)有因?yàn)榇髿馕廴痉乐畏ǖ某雠_(tái)和實(shí)施而獲得相應(yīng)的改善！
大氣污染防治法的法律效果為何不盡如人意?首先是立法目的、價(jià)值取向存在問(wèn)題。大氣污染防治法第一條將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展作為立法目的之一,這是導(dǎo)致相關(guān)法律制度設(shè)置失衡的直接原因,從而使得該法無(wú)法滿足我國(guó)空氣質(zhì)量保護(hù)的需求。如果將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的訴求并列,每當(dāng)遇到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相矛盾時(shí),只會(huì)注重眼前經(jīng)濟(jì)利益而選擇先污染、后治理之路,結(jié)果不僅加大治理成本,也會(huì)使環(huán)境污染不可逆轉(zhuǎn)。其次,制度設(shè)置不完善,保障措施缺乏可操作性。該法只對(duì)“總量控制制度”的內(nèi)容作了規(guī)定,而并沒(méi)有切實(shí)可行的實(shí)施程序,如對(duì)排污企業(yè)履行總量控制的監(jiān)督程序等沒(méi)有規(guī)定;總量控制的區(qū)域是按照行政區(qū)域而非按照地理區(qū)域劃分,這種劃分不具有科學(xué)性,從而使“總量控制制度”根本不可能達(dá)到其設(shè)置的目的。再次,缺乏對(duì)燃料商的規(guī)制。除了尾氣排放裝置問(wèn)題之外,移動(dòng)污染物質(zhì)排放源與其使用的燃料是密切相關(guān)的,如果所有機(jī)動(dòng)車尾氣排放裝置能夠達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)的要求,卻使用劣質(zhì)的燃料,那么降低空氣污染的最終目標(biāo)將無(wú)法實(shí)現(xiàn)！
他山之石,可以攻玉。世界八大環(huán)境污染公害有兩件發(fā)生在美國(guó):一件是發(fā)生于1943年的洛杉磯煙霧事件,另一件是發(fā)生于1948年的多諾拉事件。與北京本次污染事件相似的是,這兩大公害事件也都是因?yàn)閲?yán)重的空氣污染造成的。當(dāng)時(shí)美國(guó)日趨惡化的環(huán)境污染問(wèn)題,引起美國(guó)公眾的強(qiáng)烈不滿,也引起了美國(guó)國(guó)會(huì)和政府的高度關(guān)注。自20世紀(jì)50年代起,美國(guó)就開始大力研究防治空氣污染問(wèn)題,1955年以成文法的形式出臺(tái)了空氣防治法。此后,美國(guó)不斷推陳出新來(lái)控制空氣污染問(wèn)題,針對(duì)空氣污染問(wèn)題的不同方面,制定了多部法律。最終于1970年正式頒布實(shí)施了囊括所有涉及空氣污染問(wèn)題的綜合性聯(lián)邦法律―――清潔空氣法。清潔空氣法成為世界上許多發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)修改相關(guān)法律的重要參考依據(jù)和研究對(duì)象。日本清潔空氣法、歐盟清潔空氣法以及2010年通過(guò)的歐盟清潔空氣計(jì)劃等不僅借鑒了美國(guó)清潔空氣法的相關(guān)內(nèi)容,還做到了結(jié)合地區(qū)特色加以修正、完善！
那么,如何結(jié)合中國(guó)情況完善我國(guó)的大氣污染防治法?
第一,調(diào)整立法目的價(jià)值取向。刪除促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展這一目的,將保護(hù)公眾健康和公共福利,維護(hù)空氣質(zhì)量作為立法的根本目的！
第二,重新劃定總量控制區(qū)域。應(yīng)當(dāng)根據(jù)地理區(qū)域的特性劃分界限,而不是根據(jù)行政區(qū)來(lái)劃分。由國(guó)家重新劃定空氣污染物質(zhì)總量控制區(qū)域,對(duì)于跨省界的空氣污染物質(zhì)進(jìn)行統(tǒng)一管理和總量控制。對(duì)于個(gè)別大型的排污企業(yè),可以參照美國(guó)清潔空氣法,以該企業(yè)作為一個(gè)單獨(dú)的總量控制單位,由國(guó)家專門單位進(jìn)行管理。企業(yè)排污只要總量不超過(guò)一定配額,就可以在單個(gè)固定的污染物之間調(diào)節(jié)。這樣既可以控制環(huán)境污染,又維護(hù)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展,更鼓勵(lì)了企業(yè)改進(jìn)技術(shù)控制排污的積極性！
第三,增加對(duì)燃料生產(chǎn)企業(yè)的責(zé)任。美國(guó)清潔空氣法設(shè)定了“功效全面一致”制度,以增加燃料生產(chǎn)商的責(zé)任。該制度要求:只有當(dāng)機(jī)動(dòng)車燃料生產(chǎn)商有確鑿依據(jù)證實(shí)其生產(chǎn)的新型燃料及其添加劑,與經(jīng)過(guò)認(rèn)證的其他燃料一致,不會(huì)對(duì)機(jī)動(dòng)車減排裝置的功能造成任何影響,這一新型燃料才能獲得聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)總署的批準(zhǔn),進(jìn)入市場(chǎng)銷售。我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒該制度,使燃料生產(chǎn)商承擔(dān)一定的社會(huì)責(zé)任。當(dāng)然,除了環(huán)境法上的義務(wù),還需要從經(jīng)濟(jì)法的角度去規(guī)制燃料商的壟斷地位,必要時(shí)在能源市場(chǎng)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,以加強(qiáng)燃料生產(chǎn)商的危機(jī)意識(shí),督促其改進(jìn)技術(shù),提高油品質(zhì)量。只有燃料商的社會(huì)責(zé)任感高了,才能從源頭上控制汽車尾氣污染。
第四,提高經(jīng)濟(jì)制裁的處罰力度。大氣污染防治法應(yīng)完善對(duì)違法排污行為的處罰制度,取消罰款最高限額規(guī)定,大幅提高處罰金額,根據(jù)違法排污行為的惡劣程度給予經(jīng)濟(jì)處罰。為避免現(xiàn)有罰款金額靜態(tài)計(jì)算法的僵化性,應(yīng)采用動(dòng)態(tài)的計(jì)算方法。刪除“一次性”的經(jīng)濟(jì)處罰方式,采用日疊加罰款金額。這種動(dòng)態(tài)計(jì)算法可能會(huì)導(dǎo)致最終處罰金額巨大,但只有嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)制裁措施讓違法排污行為“無(wú)利可圖”,才能從根本上提高排污企業(yè)遵守法律規(guī)定的自覺(jué)性,從而確保大氣環(huán)境質(zhì)量的改善！
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