渤海漏油、大連PX項目、曲靖鉻渣傾倒……一段時間以來，環(huán)境污染事件屢次成為社會熱點。伴隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，環(huán)境污染日益成為老百姓心頭揮之不去的痛。

環(huán)境污染事件反映到司法領域，一個渠道是訴訟，另一種方式是環(huán)保非訴行政執(zhí)行案件。近年來，上海市的環(huán)保非訴行政執(zhí)行案件數(shù)量不斷遞增，據(jù)統(tǒng)計，全市法院2009年以來受理此類案件790件，且呈逐年上升趨勢。其中尤以青浦區(qū)法院最多，比例超過全市總數(shù)的1/3。

“環(huán)評”能否成為第一道防線

位于上海市青浦西部的某木業(yè)廠，是前些年該區(qū)“筑巢引鳳”的成果之一。近幾年原本空曠的工廠周邊，新建了大型住宅小區(qū)，因此不斷有居民投訴木業(yè)廠存在粉塵、噪音污染，強烈要求拆除。

青浦區(qū)環(huán)保局作出行政處罰后，向法院申請了強制執(zhí)行。木業(yè)廠對此十分抵觸，稱自己具有合法營業(yè)執(zhí)照，在此經(jīng)營近十年，是小區(qū)建設選址欠妥，導致矛盾發(fā)生，如果沒有適當?shù)难a償安置方案，則拒絕停產(chǎn)搬遷。

事實上，該木業(yè)廠所面臨的窘境在青浦并非個案。

由于歷史原因，青浦區(qū)的制造業(yè)發(fā)展在布局上經(jīng)歷了自由開發(fā)→ 沿路開發(fā)→集中開發(fā)三個階段，由此帶來了一系列后遺癥。

那么，可否運用“環(huán)評”進行事前預防呢？根據(jù)2002年頒布的環(huán)境影響評價法，環(huán)保部門應當對規(guī)劃和建設項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，并進行跟蹤監(jiān)測。

但是，現(xiàn)有法律規(guī)定卻未明確環(huán)評與企業(yè)登記之間的先后關系。目前明確規(guī)定需前置審批的僅有危險廢物經(jīng)營、拆船業(yè)等三項環(huán)評項目，除此之外，在實際工作中，各地在辦理營業(yè)執(zhí)照時是否應收取環(huán)境評價文件上的口徑并不相同，對于何種項目需要環(huán)評更是做法不一。

“由于相關法律規(guī)定之間未能實現(xiàn)有效銜接，導致事前預防在有些情況下形同虛設。”上海市法學會訴訟法學研究會會長張海棠指出，“其結果是，未經(jīng)環(huán)評的企業(yè)取得了合法的經(jīng)營資格，并投入大量資金進行門面裝潢、購置生產(chǎn)設備等，待其實際經(jīng)營后對其處罰，特別是責令其停產(chǎn)停業(yè)，往往意味著前期的資金投入等全部無法收回。”

環(huán)境權益優(yōu)先是長遠之計

在青浦法院執(zhí)行的一個案件中，被執(zhí)行人主要經(jīng)營鋁型材加工，為節(jié)省成本違規(guī)使用燃煤熔煉爐，造成環(huán)境污染。執(zhí)行中查明，被執(zhí)行人屬集體福利企業(yè)，掛靠了35名殘疾人。他們的生活費主要來源于企業(yè)經(jīng)營所得，如果勒令其停產(chǎn)，不但該廠職工會下崗，所掛靠殘疾人的生活費也將沒有著落。

“如何兼顧環(huán)境權益與勞動者權益成為此類案件執(zhí)行中的又一難題”，張海棠說。

來自青浦法院的數(shù)據(jù)表明，環(huán)保非訴行政執(zhí)行案件中，被執(zhí)行人自動履行的僅占37%，強制執(zhí)行結案的為5%左右，超過一半的案件不得不中止或終結執(zhí)行程序。頗為糾結的是，當?shù)鼐用衿惹幸笙h(huán)境污染合情合理，但相關企業(yè)停產(chǎn)、停業(yè)，就意味著職工失業(yè)，影響家庭生計，甚至成為社會不穩(wěn)定因素。

“現(xiàn)在，中央已明確提出要建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，走可持續(xù)發(fā)展道路，因此，環(huán)境權益優(yōu)先才是長遠之計”。張海棠認為，“在價值取向上，如二者不可兼顧，應優(yōu)先保障環(huán)境權益”。

執(zhí)法聯(lián)動或可突破“瓶頸”

根據(jù)現(xiàn)行環(huán)境保護法，對于環(huán)境處罰行為，無論是罰款，還是責令停產(chǎn)、停業(yè)，行政機關都無執(zhí)行權，只能申請法院強制執(zhí)行。

然而，法院的強制執(zhí)行也不是無所不能，對于罰款的處罰，法院有相應的強制執(zhí)行措施，但對于責令停產(chǎn)、停業(yè)處罰的執(zhí)行，往往需采取停水、停電等配套措施，需要相關部門的配合；對于危險化學品企業(yè)而言，則可能還要關閉相關設備等專業(yè)技術支持。

“因此，要形成各部門執(zhí)法相結合的環(huán)境執(zhí)法體制，理順和明確職責，協(xié)同解決強制執(zhí)行中的相關難題。”上海高院執(zhí)行局局長余志強說。

除加強執(zhí)行聯(lián)動外，執(zhí)行方法的創(chuàng)新也是破解執(zhí)行難的出路。上海目前正在探索非訴行政執(zhí)行令狀模式，按照該模式，對環(huán)保等類型的案件，法院在經(jīng)過合法性審查，裁定準予執(zhí)行后，向申請的行政機關簽發(fā)督促履行令狀，由其督促被執(zhí)行人自動履行。如在限定期限內被執(zhí)行人自動履行，即執(zhí)行完畢；如被執(zhí)行人仍拒不履行，案件再回歸法院進入強制執(zhí)行程序。

“此舉的積極意義在于將法院的執(zhí)行運作權部分賦予行政機關，充分發(fā)揮行政機關在行使職能方面的優(yōu)勢和能動性，提高案件執(zhí)行效率。”上海市政府法制辦行政復議處處長劉建平表示。

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