編者按

農(nóng)業(yè)污染防治工作已經(jīng)成為“十二五”環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容之一。當(dāng)前，缺乏相應(yīng)的政策法規(guī)和管理制度是影響農(nóng)業(yè)污染控制的重要原因之一。那么，農(nóng)業(yè)環(huán)境管理政策制度設(shè)計(jì)的切入點(diǎn)何在？設(shè)計(jì)原則是什么？具體的政策制度框架是什么？對此，本版今日特刊發(fā)浙江省環(huán)境保護(hù)科學(xué)設(shè)計(jì)研究院教授級(jí)高工柯紫霞的相關(guān)文章，以饗讀者。

我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中不合理地使用化肥、農(nóng)藥，不合理地處置規(guī)模畜禽養(yǎng)殖糞便以及不科學(xué)的耕種方式，不僅造成了水體、土壤、大氣等的立體污染以及水土流失，而且造成了資源的巨大浪費(fèi)。第一次全國污染源普查結(jié)果表明，農(nóng)業(yè)源已成為全國水體污染的重要來源。近年來，我國將農(nóng)業(yè)污染控制提到了議事日程，重要流域和環(huán)境敏感區(qū)域的農(nóng)業(yè)污染態(tài)勢有所遏制，但整體控制效果并不明顯。其中，缺乏相應(yīng)的政策法規(guī)和管理制度是影響農(nóng)業(yè)污染控制的重要原因之一。

農(nóng)業(yè)環(huán)境管理政策制度設(shè)計(jì)切入點(diǎn)

■閱讀提示

農(nóng)業(yè)環(huán)境管理必須尋求一個(gè)既能高效管理農(nóng)業(yè)污染，又不影響農(nóng)業(yè)增效增收或節(jié)本增效的切入點(diǎn)。源頭控制策略不失為農(nóng)業(yè)污染控制的最佳選擇。

在農(nóng)業(yè)環(huán)境管理中，存在一些困難和問題。從農(nóng)業(yè)面源污染特性看，具有分散性、隱蔽性、隨機(jī)性和不確定性的特點(diǎn)，并且不易監(jiān)測和量化，因此農(nóng)業(yè)面源污染監(jiān)管困難、治理難度大、成本高、效率低。濃度與總量控制，工程減排等制度要求與治污模式均不適合農(nóng)業(yè)污染防治。從產(chǎn)業(yè)角度看，農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收始終是熱點(diǎn)與難點(diǎn)問題，這使得我國在制訂農(nóng)業(yè)政策時(shí)往往無暇顧及環(huán)境保護(hù)，有些甚至與環(huán)境保護(hù)相抵觸。從土地制度看，土地承包經(jīng)營涉及千家萬戶，給設(shè)計(jì)和實(shí)施農(nóng)業(yè)環(huán)境管理政策制度帶來了諸多困難。

有鑒于此，農(nóng)業(yè)環(huán)境管理必須尋求一個(gè)既能高效管理農(nóng)業(yè)污染，又不影響農(nóng)業(yè)增效增收或節(jié)本增效的切入點(diǎn)。我國不妨借鑒發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)污染控制模式。以美國、日本和西歐等為代表的發(fā)達(dá)國家，通過一系列的源頭控制政策導(dǎo)向和嚴(yán)格的管理制度，引導(dǎo)、鼓勵(lì)和約束農(nóng)業(yè)主體的環(huán)境行為，取得了明顯成效，成為世界農(nóng)業(yè)污染控制的典范。因此，源頭控制策略不失為農(nóng)業(yè)污染控制的最佳選擇。

農(nóng)業(yè)環(huán)境管理政策制度設(shè)計(jì)原則

■閱讀提示

在農(nóng)業(yè)環(huán)境管理政策制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)遵循統(tǒng)一性原則、可行性原則、差別化原則和配套性原則。

在農(nóng)業(yè)環(huán)境管理政策制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)遵循以下原則:

統(tǒng)一性原則。由于我國農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)工作起步較晚，至今很少參與農(nóng)業(yè)發(fā)展決策，致使現(xiàn)行的一些農(nóng)業(yè)激勵(lì)政策沒有很好地考慮環(huán)保問題。因此，在制訂農(nóng)業(yè)環(huán)境管理政策制度前，必須梳理現(xiàn)有的支農(nóng)、惠農(nóng)政策以及耕作制度和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等，評(píng)估、糾正與環(huán)境保護(hù)相矛盾的農(nóng)業(yè)政策制度，促使農(nóng)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)特別是污染減排相統(tǒng)一。

可行性原則。農(nóng)業(yè)污染及其主體的特殊性，決定了對農(nóng)業(yè)環(huán)境管理政策制度的要求應(yīng)該具有較好的適用性和實(shí)用性，要將引導(dǎo)、鼓勵(lì)與強(qiáng)制相結(jié)合，大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)的組織化程度，確保政策制度執(zhí)行和操作的有效性。

差別化原則。要以主體功能區(qū)劃和環(huán)境功能區(qū)劃為依據(jù)，制訂差別化的政策制度，有針對性地進(jìn)行污染控制，提高環(huán)境管理效率。

配套性原則。農(nóng)業(yè)上游的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)如農(nóng)藥、化肥、飼料、獸藥和農(nóng)機(jī)設(shè)備等農(nóng)用工業(yè)，其產(chǎn)品的質(zhì)量(有效含量)、特征、毒性和節(jié)能性等均影響著農(nóng)業(yè)環(huán)境，因此對這些相關(guān)的農(nóng)用工業(yè)要制訂配套的標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)。同時(shí)從系統(tǒng)角度出發(fā)，重視政策制度間的相互銜接與配套。

農(nóng)業(yè)環(huán)境管理政策制度框架

■閱讀提示

在農(nóng)業(yè)污染控制的政策制度設(shè)計(jì)中，要建立農(nóng)業(yè)環(huán)境管理制度體系、農(nóng)業(yè)環(huán)境友好的三級(jí)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系和農(nóng)業(yè)環(huán)境政策體系。

根據(jù)農(nóng)業(yè)污染特點(diǎn)和治理難度，農(nóng)業(yè)污染控制的政策制度設(shè)計(jì)要從有利于源頭控制的角度考慮，從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)準(zhǔn)入、農(nóng)業(yè)技術(shù)政策、生產(chǎn)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)綠色補(bǔ)貼等方面著手，對農(nóng)業(yè)環(huán)境管理體系進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)，有效支撐農(nóng)業(yè)減排、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收相統(tǒng)一。

建立農(nóng)業(yè)環(huán)境管理制度體系

農(nóng)業(yè)源頭投入總量控制制度。以第一次全國污染源普查農(nóng)業(yè)源普查數(shù)據(jù)為依據(jù)，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染源削減的潛力和機(jī)會(huì)進(jìn)行評(píng)估和識(shí)別，根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平、耕作制度和環(huán)境容量，分別對當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)各行業(yè)、主要種養(yǎng)種類開展清潔生產(chǎn)需要投入的總量進(jìn)行科學(xué)預(yù)算核定，把主要種養(yǎng)種類的投入品最高限量標(biāo)準(zhǔn)作為強(qiáng)規(guī)執(zhí)行。投入品總量控制擬以專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)或以開展一品一鄉(xiāng)、一品一村專業(yè)化布局生產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村為操作單元，建立農(nóng)業(yè)投入品處方登記和定點(diǎn)定量供應(yīng)制度，設(shè)立投入品總量臺(tái)賬。同時(shí)，對污染高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域和各類保護(hù)區(qū)執(zhí)行嚴(yán)格的源頭投入總量控制標(biāo)準(zhǔn)。

農(nóng)業(yè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。各類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)會(huì)對環(huán)境造成不同程度的影響。近年來，人們對由農(nóng)業(yè)引起的環(huán)境問題的關(guān)注，主要集中在農(nóng)藥、化肥的投入上，而對重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、污染高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、產(chǎn)品布局、耕作制度、農(nóng)藝措施、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地復(fù)墾、灘涂圍墾、基本農(nóng)田綜合治理，以及重要的農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)業(yè)政策中的不當(dāng)行為和決策所引起的環(huán)境影響，未引起足夠的重視。為盡量減少或避免農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對水土流失、地表徑流和土壤生物等造成各種危害，必須建立農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，從源頭阻止一切農(nóng)業(yè)環(huán)境影響行為。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入制度。從農(nóng)業(yè)污染減排與保證農(nóng)業(yè)效益雙贏的角度，調(diào)整區(qū)域生產(chǎn)布局和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，確保種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的平衡，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)環(huán)境承載力相統(tǒng)一。同時(shí)，根據(jù)生態(tài)環(huán)境功能區(qū)劃，規(guī)定禁止、限制、優(yōu)化、重點(diǎn)開發(fā)4個(gè)區(qū)域的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和耕作制度，形成種養(yǎng)業(yè)退出、限定、并轉(zhuǎn)和準(zhǔn)入機(jī)制。

建立農(nóng)業(yè)環(huán)境友好的三級(jí)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系

近年來，我國引導(dǎo)實(shí)施無公害、綠色和有機(jī)三級(jí)安全農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，對農(nóng)業(yè)污染控制具有十分重要的意義。因此，有必要建立與之相對應(yīng)的環(huán)境安全生產(chǎn)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，即三級(jí)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。

第一級(jí):有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品和AA級(jí)綠色農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)。對應(yīng)的環(huán)境安全技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)是代表國際先進(jìn)水平的可持續(xù)農(nóng)業(yè)技術(shù)體系。以美國、日本、西歐為代表的可持續(xù)農(nóng)業(yè)技術(shù)，均對農(nóng)業(yè)資源利用、耕作制度安排、藥肥品種和限量、畜禽養(yǎng)殖的農(nóng)田配置等做了非常具體的規(guī)定，代表了國際農(nóng)業(yè)先進(jìn)水平，可作為我國實(shí)現(xiàn)最高的農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)目標(biāo)的技術(shù)規(guī)范。

第二級(jí):A級(jí)綠色農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)。對應(yīng)的環(huán)境安全生產(chǎn)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)為我國國內(nèi)現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)體系。我國在長期實(shí)踐中涌現(xiàn)出了許多生態(tài)農(nóng)業(yè)模式，根據(jù)區(qū)域差異可劃分為3類:循環(huán)農(nóng)業(yè)型，針對生態(tài)脆弱區(qū)和流域源頭區(qū)、沿江河平行分布的平原區(qū)；集約型可持續(xù)農(nóng)業(yè)型，針對經(jīng)濟(jì)、技術(shù)基礎(chǔ)相對薄弱的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)域；高技術(shù)農(nóng)業(yè)型，是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的先導(dǎo)和示范區(qū)域，針對技術(shù)、資金相對密集的都市城郊和沿海較發(fā)達(dá)城鎮(zhèn)。

第三級(jí):無公害農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)。相對應(yīng)的是農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)體系。這是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本要求，是基于我國當(dāng)前農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)業(yè)裝備水平和管理水平而對農(nóng)業(yè)環(huán)境的基本要求。

建立農(nóng)業(yè)環(huán)境政策體系

建立農(nóng)業(yè)綠色補(bǔ)貼體系。整合、優(yōu)化現(xiàn)有農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)綠色補(bǔ)貼。另外，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)綠色科技投入、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等方面的支持。具體地說，要改革不合理的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，將現(xiàn)有水電資源、化肥農(nóng)藥的各種價(jià)格補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)閷?jié)水灌溉設(shè)施、秸稈還田、生物農(nóng)藥應(yīng)用及相關(guān)技術(shù)的支持，加大對有機(jī)肥和環(huán)境友好型新農(nóng)藥與新藥械生產(chǎn)和使用的補(bǔ)貼力度，加大對無公害、綠色、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)及循環(huán)農(nóng)業(yè)的財(cái)政支持力度。對環(huán)境敏感地區(qū)實(shí)行地區(qū)性援助及限產(chǎn)限耕直接補(bǔ)貼，推進(jìn)環(huán)境敏感區(qū)域農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和環(huán)境友好耕作制度推廣補(bǔ)貼。加強(qiáng)對規(guī)�；笄蒺B(yǎng)殖場污染減排工作，如實(shí)行零排放，通過種養(yǎng)結(jié)合的生態(tài)循環(huán)模式自行消納等。通過綠色農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼引導(dǎo)農(nóng)民改變現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。

建立農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)創(chuàng)新體系。為更好地支撐農(nóng)業(yè)環(huán)境管理體系并有效實(shí)施技術(shù)減排，要加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)儲(chǔ)備，抓緊部署農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)創(chuàng)新體系。主要包括農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)體系，如農(nóng)業(yè)投入品環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)及安全性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)資源保護(hù)與綜合利用標(biāo)準(zhǔn)等；農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和土壤質(zhì)量安全監(jiān)測體系，如農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留、農(nóng)產(chǎn)品安全監(jiān)控中急需的快速檢測技術(shù)和相關(guān)設(shè)備，土壤農(nóng)藥殘留、重金屬污染及其他有毒有害物質(zhì)的監(jiān)測技術(shù)等；農(nóng)業(yè)投入品替代及農(nóng)業(yè)資源高效利用體系，如灌溉節(jié)水、旱作節(jié)水與生物節(jié)水綜合配套技術(shù)等；產(chǎn)地土壤環(huán)境污染修復(fù)和地力恢復(fù)技術(shù)體系，如無公害、綠色和有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境評(píng)價(jià)技術(shù)，土壤障礙因子診斷和矯治技術(shù)等；農(nóng)業(yè)廢棄物資源化及其清潔化鏈接技術(shù)體系，如以常規(guī)資源環(huán)境為代價(jià)的農(nóng)產(chǎn)品加工主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的生態(tài)化改造技術(shù)；農(nóng)業(yè)資源環(huán)境與專家決策信息技術(shù)體系，如農(nóng)業(yè)環(huán)境背景數(shù)據(jù)庫和數(shù)字化、動(dòng)態(tài)化的土壤信息管理系統(tǒng)等。

作者系浙江省環(huán)境保護(hù)科學(xué)設(shè)計(jì)研究院教授級(jí)高工

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