我國城市垃圾污染的現(xiàn)狀及解決問題的思路

我國城市垃圾污染十分嚴重，城市人口的不斷增長使垃圾產生量持續(xù)增加，環(huán)境污染已經成為影響城市健康發(fā)展、居民生活質量逐步提高和我國全面建設小康社會的桎梏。面對緊迫的生態(tài)環(huán)境，我國政府已經認識到城市垃圾問題的嚴重性，并加大了投資和治理的力度，雖然對城市垃圾治理取得了很大成績，但仍不能適應城市建設和發(fā)展的需要，而循環(huán)經濟理論為我們提供了一條有效的思路。

發(fā)展循環(huán)經濟對解決我國城市垃圾問題具有重要意義。首先，循環(huán)經濟是將城市垃圾進行資源化處理，認為城市垃圾是一種“錯位的資源”，通過對垃圾的再利用，達到城市垃圾減量化目的；其次，循環(huán)經濟是減輕城市垃圾污染環(huán)境的有效途徑，這是因為循環(huán)經濟理論不僅要求對城市垃圾進行減量化處理，重復利用，更重要的是要求把處理后的垃圾作為下一道生產環(huán)節(jié)的資源進行重新利用和參加新一輪的生產循環(huán)；第三，發(fā)展循環(huán)經濟是促進城市垃圾產業(yè)化的重要措施，根據發(fā)達國家的經驗，城市垃圾處理已經作為一個獨立的產業(yè)達到了規(guī)�；洜I，處理城市垃圾產生的熱量可以發(fā)電，回收的塑料、橡膠、紙張、金屬、硅酸鹽等可以重復利用，廢棄的有機生活垃圾可以生產農用有機肥料回歸自然等，不僅解決了環(huán)境問題，而且創(chuàng)造了大批新的就業(yè)崗位�？傊�，發(fā)展循環(huán)經濟是解決城市環(huán)境污染，實現(xiàn)垃圾處理產業(yè)化、減量化、資源化和無害化的重要途徑，對于我國生態(tài)城市建設具有重要的意義。

我國城市垃圾處理過程中存在的問題

近年來，我國政府已經開始高度關注城市環(huán)境及城市垃圾的處理問題，開始制訂相應的法律、法規(guī)及行政管理措施，但是在實際工作中還存在許多不足。

法律法規(guī)不健全

發(fā)展循環(huán)經濟是解決我國城市垃圾問題的根本途徑。它需要各種新技術作為支撐，更需要法律規(guī)章的保障。但是，我國關于處理城市垃圾的法規(guī)出臺較晚， 2002年10月才頒布第一個《清潔生產促進法》，在全國范圍內推行清潔生產，加快循環(huán)經濟的發(fā)展。近年來我國政府雖然相繼頒布或實施了《固體廢物污染環(huán)境防治法》《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》等法規(guī)條例，但缺少相應的“子法”及實施細則，給依法管理帶來困難。另外，我國現(xiàn)有法律法規(guī)從總體上看屬于污染預防型立法模式，尚未對經濟運行全過程循環(huán)進行立法，對生產者和消費者的責任和義務缺乏法律約束。

管理體制急需改革

要推動我國的循環(huán)經濟發(fā)展，解決城市垃圾問題，政府的宏觀管理體制需要改革。長期以來，我國城市垃圾治理一直被作為社會公益事業(yè)由政府包攬，環(huán)衛(wèi)部門既是監(jiān)督機構，又是管理部門和執(zhí)行單位，政企不分。這就造成一方面政府資金不足，多數(shù)城市垃圾處理設施建設進展緩慢，已建成的設施也因運行費用不足而勉強運行或停止運行；另一方面，市容環(huán)境衛(wèi)生管理隊伍龐雜，多層次而不集中，有問題互相扯皮，未能將政府寶貴的人力、物力和財力用到關鍵地方。

經濟政策和措施不完善

在當前的技術經濟條件下，來源于生產和生活的城市垃圾的產生和危害是不可避免的。從經濟學角度分析，城市垃圾是生產廠家和商家對社會和環(huán)境造成的負外部效應，而城市垃圾的增多是市場失靈的外在表現(xiàn)。

從產品的生命周期分析，如果考慮消除城市垃圾的外部效應，必須實現(xiàn)外部成本內部化。根據“誰受益、誰負責”的原則，城市垃圾的處理應該由受益者即廠家、商家和消費者負責。在現(xiàn)行的城市垃圾管理體制下，城市垃圾的一部分外部性通過向居民征收城市垃圾處理費得到解決；另外，通過向生產廠家征收城市垃圾稅，政府將生產廠家在運輸、生產環(huán)節(jié)產生的垃圾的外部效應也消除了。但從產品生命周期來看，生產廠家、商家本應該負責產品銷售出去后的對社會和環(huán)境的外部性，但在當前的體制下，這部分由生產廠家、商家造成的外部性還沒有解決。這部分外部性不是由獲利者負責，而由政府來負責，最終由社會來承擔了這部分外部性。這部分外部性不解決，生產廠家和商業(yè)企業(yè)在決定不同層次的生產經營活動時，往往只從自身角度考慮面臨的成本和利益，將其產生的城市垃圾的處理成本轉嫁給社會和未來。這種現(xiàn)象說明，在城市垃圾問題上，我國促進循環(huán)經濟發(fā)展的經濟政策和措施還不完善。另外，我國的資源稅率普遍較低，造成資源價格偏低，也不利于激勵企業(yè)節(jié)約和循環(huán)利用資源，甚至造成資源的價格扭曲。

循環(huán)型經濟社會模式尚未形成

我國“兩高一低”的粗放型經濟增長方式，居民生活水平提高后的鋪張浪費，都使得“三廢”排放居高不下。一方面是寶貴的資源得不到充分利用，另一方面城市垃圾的堆積和排放已經成為嚴重的污染源。這種現(xiàn)象表明我國的循環(huán)型經濟社會模式還遠未形成。要實現(xiàn)垃圾資源化處理，變“廢”為“寶”，分類收集是必經之路。許多發(fā)達國家都已經實行垃圾分類收集，如在德國，街頭隨處可見黃、灰、褐、綠4種不同顏色的垃圾容器，垃圾分類嚴格到一箱啤酒喝完后的包裝紙盒和玻璃瓶都要分開投放。在我國大部分城市，目前垃圾收集工作仍然以混合收集為主，垃圾分類投放和分類收集的工作尚未普遍開展。

宣傳教育工作力度不夠

宣傳教育是發(fā)展循環(huán)經濟的重要工具，沒有全民環(huán)境意識的提高，發(fā)展循環(huán)經濟的城市垃圾分類、資源綜合利用、環(huán)境保護的各種手段的運用都會事倍功半，甚至無法進行。城市居民是城市垃圾的產生源和垃圾處理的主力軍之一。當前我國城市垃圾問題日益嚴重的一個主要原因就是城市居民對循環(huán)經濟的理解不深，可持續(xù)消費、綠色消費、城市垃圾分類的觀念沒有深入人心，有利于城市垃圾“減量化、資源化和無害化”的教育、宣傳工作欠缺。

解決我國城市垃圾問題的建議

制訂完善的法律法規(guī)體系

城市垃圾的“減量化、資源化和無害化”涉及到社會方方面面，是一項可持續(xù)發(fā)展的系統(tǒng)工程，其中，法律法規(guī)建設是這項系統(tǒng)工程的基礎。我國城市垃圾處理的法律法規(guī)還有許多不完善之處，必須從產業(yè)發(fā)展、經濟政策、科技創(chuàng)新等方面綜合研究，制訂促進城市垃圾的“減量化、資源化和無害化”的法律法規(guī)，并不斷完善，從而推動循環(huán)經濟發(fā)展，解決城市垃圾問題。

完善相關政策措施

當前的資源價格扭曲，是阻礙我國城市垃圾問題解決的嚴重障礙。在自然資源的開發(fā)與利用方面，為了促進經濟快速發(fā)展，我國廣泛實行補貼制度。由于這種狀況，資源使用后形成的廢棄物再回收利用就缺乏動力，因為回收利用不如購買新開采的資源劃算。面對這種狀況，首先應該逐步取消補貼制度，利用經濟手段使資源價格反映其真實的生態(tài)學、經濟學價值。在環(huán)境資源的利用方面，由于環(huán)境資源是共有財產，產權不具有排他性，交易雙方產權擁有不平衡性和產權不具有轉讓性的特點，決定了在使用時具有公開獲取性，在使用結果上具有排他性，而且個人使用的收益總是大于個人分擔的成本。在此基礎上，如果共有財產資源向每個使用者開放，沒有計劃地使用，就會導致早用、誤用和過度利用資源，要防止這種情況的發(fā)生可以對共有財產使用者課稅。

促進城市垃圾管理市場化

政府全權負責城市垃圾管理主要靠行政和道德行為來約束各個參與主體和垃圾產生者，但實踐證明其效果并不好。單一靠政府投入進行垃圾管理，資金存在巨大缺口，必須尋找新的資金來源。投資者的參與必然要改變現(xiàn)有的游戲規(guī)則，其中政府職能的調整是重要的環(huán)節(jié)，城市環(huán)衛(wèi)部門應將運營的職能徹底剝離出去，交給市場去做，保留標準的制定和監(jiān)督職能。城市垃圾管理運營部分成立垃圾管理公司，接收原有的資產和職能。市場化發(fā)展有個過程，可以先是一個完全的國有企業(yè)，為市場資本的參與搭建一個平臺，最后通過市場的選擇來決定垃圾管理服務的提供者。

城市垃圾處理過程中一個特別重要的問題是垃圾的產權問題。當垃圾沒有任何利用價值，只有將其埋于地下時，只有政府有義務對其進行管理，沒有人去關心垃圾的產權問題。但目前的情況是，必須從垃圾身上找到利用價值，通過管理獲得收益，從而更好地管理城市垃圾，而且現(xiàn)有的處理技術提供了從垃圾中獲利的條件。因此要研究并確定垃圾的產權歸誰所有。界定垃圾產權的必要性在于：第一，保證投資者利益。這里所指的垃圾是完整的、包含了可回收和不可回收的城市垃圾，而不是被大量的城市拾荒者揀剩后的垃圾，只有完整的垃圾才會給投資者帶來回報。第二，強化垃圾處理者的責任，因為擁有垃圾的產權，其最終的處置應該是無害化的，不能對環(huán)境造成二次污染，否則會受到懲罰。由此可見，垃圾的產權應該屬于參與投資垃圾管理的投資者。但實際的狀況是拾荒者成了有用垃圾的產權所有者，但他們不負責無用垃圾的處理，成了只受益不承擔義務的贏家，而政府承擔了無用垃圾的處理義務。因此，如果想讓企業(yè)參與城市垃圾管理，必須保證垃圾（完整意義上的垃圾）歸投資者所有，并以立法的形式加以確認。

擴大生產者責任實現(xiàn)城市垃圾產業(yè)化

按照經濟學理論，政府的城市垃圾管理具有公共產品的屬性。每個個人、家庭或組織都在產生垃圾、排放垃圾，政府不可能不讓個人或組織排放垃圾，這是城市垃圾的非排他性的一方面；當垃圾產生量增加到一定程度，就需要增加垃圾收集容器、轉運車、轉運站、垃圾處理場以及人力資本投入等，即邊際成本不為零，這種服務又具有消費上的競爭性。因此，城市垃圾應該屬于準公共產品的范疇。按照經濟學的觀點，對準公共產品的管理，政府應采取產業(yè)化的途徑進行。而垃圾處理產業(yè)化，最根本的就是在擴大生產者責任的基礎上成立專門組織進行一條龍服務，最終形成垃圾處理產業(yè)鏈。實行擴大生產者責任的手段，是通過產品的生命周期分析，明確城市垃圾的產生者、排放者、收集者的權、責、利，也是為建立社會有效的約束激勵機制明確各方的權責服務的一種方法。

加強公眾意識的培養(yǎng)

消費者的理解和廣泛參與是擴大生產者責任原則能夠成功實施的關鍵因素。消費者的分類投放是實施擴大生產者責任的基本保障。我國的一些大中城市也出現(xiàn)了分類垃圾桶，但是居民進行生活垃圾分類者微乎其微。針對這樣的問題，加強宣傳和教育是必不可少的。即使在環(huán)保意識非常強的德國和日本，也十分重視通過宣傳教育提高人們的環(huán)境意識。開展宣傳教育活動不能簡單的流于形式，而是要充分深入社區(qū)和學校，宣傳教育活動往往在真正調動起群眾的積極性后，才能取得最大的成效。

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