從上世紀(jì)90　年代至今，隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的不斷深入，可持續(xù)發(fā)展的國(guó)際潮流逐漸形成，2001年，社會(huì)責(zé)任國(guó)際(簡(jiǎn)稱SAI)還出臺(tái)了適用于所有國(guó)家的社會(huì)責(zé)任8000(S　A　8000)標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)證體系。社會(huì)責(zé)任競(jìng)爭(zhēng)，成為跨國(guó)公司繼價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)、質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)之后，新一輪國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的重要標(biāo)志。

生態(tài)補(bǔ)償，實(shí)際上是要求社會(huì)各階層對(duì)生態(tài)環(huán)境承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的一項(xiàng)制度。它要求政府在向社會(huì)提供公共服務(wù)、企業(yè)在追求利潤(rùn)最大化、個(gè)人在追求自身發(fā)展空間的過程中，都必須強(qiáng)調(diào)人與自然的和諧發(fā)展，強(qiáng)調(diào)人類在發(fā)展自身的同時(shí)，要通過補(bǔ)償?shù)男问�，確保生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。因此，通過強(qiáng)調(diào)社會(huì)各階層的環(huán)境社會(huì)責(zé)任，可以使生態(tài)補(bǔ)償成為社會(huì)各階層的一種自覺行為。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的財(cái)政學(xué)解釋

1.為什么要補(bǔ)？

因?yàn)樯鐣?huì)各階層都必須承擔(dān)環(huán)境社會(huì)責(zé)任，所以需要通過生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问�，來�?shí)現(xiàn)這一責(zé)任。用財(cái)政學(xué)來解釋這一環(huán)境社會(huì)責(zé)任，就意味著:生態(tài)補(bǔ)償必須納入各級(jí)政府的事權(quán)，納入企業(yè)的財(cái)會(huì)制度之中，納入調(diào)整消費(fèi)者分配關(guān)系的各項(xiàng)財(cái)政工具之中。

2.補(bǔ)什么？

“生態(tài)功能服務(wù)付費(fèi)”理論、“市場(chǎng)失靈”理論(包括外部性理論、公共產(chǎn)品理論)等，都對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵做了各自的界定，但難以形成可操作性的政策。從財(cái)政政策的角度，就可以很好地回答這一問題:政府的生態(tài)補(bǔ)償，就是政府為履行生態(tài)環(huán)境責(zé)任的事權(quán)所必需的財(cái)權(quán)；企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的生態(tài)補(bǔ)償，就是企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人為履行環(huán)境社會(huì)責(zé)任所必須承擔(dān)的成本。

3.補(bǔ)多少？

環(huán)境社會(huì)責(zé)任，是一個(gè)非常有道德含義的概念，它會(huì)受對(duì)生態(tài)補(bǔ)償這一概念的理解程度以及財(cái)力約束等各方面條件的制約。因此，如果以“生態(tài)價(jià)值”(按照環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)測(cè)算出來的生態(tài)價(jià)值，是一個(gè)天文數(shù)字)、“外部性溢出”(對(duì)外部性的數(shù)量化研究，目前僅僅停留在理論層面，要在實(shí)際操作層面使用這一概念，還面臨著一系列的困難)為依據(jù)，確定“補(bǔ)多少”，難度很大。

從財(cái)政政策設(shè)計(jì)的路徑來回答這一問題，就比較簡(jiǎn)單:我們只要從生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中，抽出相關(guān)因素，并計(jì)算這些因素對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響程度，即可形成可操作性的財(cái)政政策。

顯然，和生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)的要素很多。如外部性因素、生態(tài)價(jià)值因素等。但這些因素很難融入財(cái)政政策中，因而必須轉(zhuǎn)化為如下財(cái)政政策(分配政策)中可以利用的因素。

(1)政府生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中要考慮的因素

這類因素主要反映一級(jí)政府生態(tài)功能的事權(quán)。因此，可以分為如下兩大類:一是和生態(tài)功能密切相關(guān)，財(cái)政政策中可以直接應(yīng)用的因素。這類因素包括:國(guó)土面積(特別是不可居住面積)、生態(tài)功能區(qū)、海拔、人口密度、氣溫等。二是反映人對(duì)生態(tài)環(huán)境影響的程度和因素。這類因素包括:某一級(jí)政府所在地的現(xiàn)代化水平、生態(tài)功能區(qū)農(nóng)牧民人口、農(nóng)民純收入、生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的財(cái)政供養(yǎng)人口、生態(tài)建設(shè)能力(如監(jiān)測(cè))等。

(2)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中要考慮的因素

從提高企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的環(huán)境社會(huì)責(zé)任出發(fā)，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，需要考慮:一是內(nèi)控機(jī)制層面的因素，包括會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)制度，SA8000標(biāo)準(zhǔn)等；二是部約束機(jī)制層面的因素，包括:財(cái)政的稅收制度(如通過所得稅稅前扣除，體現(xiàn)企業(yè)家的社會(huì)責(zé)任)、非稅收入制度(如生態(tài)補(bǔ)償費(fèi))、補(bǔ)助制度(如節(jié)能補(bǔ)助)等。

4.如何補(bǔ)？

“如何補(bǔ)”這一問題要解決的，實(shí)際上就是生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼呖蚣軉栴}，即通過哪些政策，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償。從財(cái)政政策(分配政策)的角度講，為了體現(xiàn)政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的環(huán)境社會(huì)責(zé)任，它需要建立的政策包括:

滿足政府生態(tài)補(bǔ)償事權(quán)的政策。包括:界定政府生態(tài)補(bǔ)償事權(quán)的財(cái)政體制政策；滿足政府生態(tài)補(bǔ)償事權(quán)的政府間轉(zhuǎn)移支付制度(包括縱向的中央對(duì)省以及省以下的轉(zhuǎn)移支付制度，橫向的同級(jí)政府間的轉(zhuǎn)移支付制度)；政府履行生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任的部門預(yù)算制度(如生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)預(yù)算)；政府實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)的項(xiàng)目預(yù)算制度(如三江源建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算)。

提高企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人環(huán)境社會(huì)責(zé)任的政策。包括:財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度；稅收、非稅收入政策；政府補(bǔ)助政策。

5.補(bǔ)給誰？

這一問題的核心，是要解決生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖罱K受益者問題。毫無疑問，生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖罱K受益者肯定是生態(tài)系統(tǒng)。因此，補(bǔ)給誰的標(biāo)準(zhǔn)答案，也一定是生態(tài)系統(tǒng)。但生態(tài)系統(tǒng)的最終受益，必須經(jīng)過中間受益人才能實(shí)現(xiàn)。按照財(cái)政政策(分配政策)的路徑，企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的環(huán)境社會(huì)責(zé)任，首先是通過稅收、非稅收入等形式，體現(xiàn)在政府，政府再通過轉(zhuǎn)移支付、補(bǔ)貼等手段，體現(xiàn)到生態(tài)系統(tǒng)所在地的居民，最終，通過生態(tài)系統(tǒng)所在地居民對(duì)生態(tài)環(huán)境影響行為的變化，體現(xiàn)到生態(tài)系統(tǒng)。

財(cái)政角度設(shè)計(jì)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

通過上面的分析，我們可以很清楚地形成一系列生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政政策，并以此為核心，形成生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

財(cái)政體制政策:生態(tài)社會(huì)責(zé)任事權(quán)的界定

黨的十七大以及今年“兩會(huì)”通過的大部制改革方案，對(duì)中央部委間、地方政府的事權(quán)進(jìn)行了系統(tǒng)重組。隨著部門職能的變化，財(cái)政體制也會(huì)做相應(yīng)的調(diào)整。在這次調(diào)整中，有望把生態(tài)社會(huì)責(zé)任納入各級(jí)政府和部門的事權(quán)范圍。

1.政府生態(tài)社會(huì)責(zé)任的事權(quán)

在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中，政府既是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，又是生態(tài)補(bǔ)償制度的制定者。這種雙重身份，決定了政府在生態(tài)社會(huì)責(zé)任中具有如下事權(quán)。

(1)確保生態(tài)平衡。我們認(rèn)為，無論是中央政府，還是地方政府，它天然地有著保護(hù)生態(tài)的責(zé)任，它必須投入資金，確保本地區(qū)的生態(tài)平衡。

(2)促進(jìn)人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展。政府要通過努力，使區(qū)域內(nèi)生態(tài)要素按照人與自然可持續(xù)發(fā)展的要求，實(shí)現(xiàn)生態(tài)功能與經(jīng)濟(jì)功能的分工，從而達(dá)到區(qū)域發(fā)展效益最大化的目標(biāo)。如:在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、生態(tài)系統(tǒng)較發(fā)達(dá)的地區(qū)，地方政府應(yīng)該選擇促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)、發(fā)展生態(tài)功能的政策，使這一地區(qū)通過生態(tài)功能外溢獲得生態(tài)補(bǔ)償資金，來確保地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

這兩個(gè)政府生態(tài)社會(huì)責(zé)任的事權(quán)，是建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的前提。確保生態(tài)平衡的事權(quán)，決定了每級(jí)政府都必須保護(hù)生態(tài)；促進(jìn)人與自然發(fā)展事權(quán)，決定了每級(jí)政府有權(quán)決定其生態(tài)系統(tǒng)是以經(jīng)濟(jì)功能為主體，還是生態(tài)功能為主體，同時(shí)，也決定了選擇以生態(tài)功能為主體的政府，可以因此獲得相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償資金。

2.政府生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖聶?quán)

在上述兩個(gè)基本事權(quán)的基礎(chǔ)上，我們可以界定政府在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的事權(quán):

(1)具有確保本地區(qū)生態(tài)平衡的事權(quán)，并對(duì)本地區(qū)生態(tài)效應(yīng)的外溢，承擔(dān)相應(yīng)的權(quán)利和責(zé)任。即對(duì)產(chǎn)生正生態(tài)效應(yīng)的，具有取得生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利，對(duì)產(chǎn)生負(fù)生態(tài)效應(yīng)的，具有承擔(dān)支付生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。

(2)具有確保政府多元目標(biāo)均衡發(fā)展的事權(quán)，使人與自然、社會(huì)與社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“五個(gè)統(tǒng)籌”。而在承擔(dān)這一事權(quán)的過程中，政府有責(zé)任對(duì)生態(tài)要素所產(chǎn)生的各項(xiàng)效應(yīng)進(jìn)行權(quán)衡，以確保生態(tài)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(3)根據(jù)上級(jí)政府的要求，確保本地區(qū)的發(fā)展定位。一個(gè)地區(qū)的發(fā)展，是受上級(jí)政府很多制約的。如我國(guó)已經(jīng)計(jì)劃對(duì)全國(guó)進(jìn)行生態(tài)功能區(qū)劃分。因此，一些處于生態(tài)保護(hù)區(qū)的政府，在履行政府職能，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，就不能不考慮生態(tài)因素。

(4)通過強(qiáng)化生態(tài)要素、生態(tài)效應(yīng)的市場(chǎng)化進(jìn)程，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)，促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。生態(tài)要素的市場(chǎng)化，必須在政府的宏觀調(diào)控下進(jìn)行，不然，在利潤(rùn)最大化的刺激下，生態(tài)要素很快就會(huì)全部轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，而失去了生產(chǎn)生態(tài)效應(yīng)的功能。因此，生態(tài)要素必須在政府的引導(dǎo)下，才能有效地通過市場(chǎng)化的手段，解決好經(jīng)濟(jì)功能和生態(tài)功能的關(guān)系問題。

上述4方面的事權(quán)，根據(jù)生態(tài)效應(yīng)的外溢程度不同，適用于不同級(jí)次的政府。如:在第一個(gè)事權(quán)中，中央政府既有承擔(dān)著對(duì)地方進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任，又有向地方政府取得生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的權(quán)利；同時(shí)，中央政府還承擔(dān)著與國(guó)際社會(huì)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。而縣級(jí)政府，則僅僅根據(jù)本縣的生態(tài)效應(yīng)外溢程度，決定其是取得生態(tài)補(bǔ)償，還是支付生態(tài)補(bǔ)償。

轉(zhuǎn)移支付制度:政府生態(tài)社會(huì)責(zé)任財(cái)權(quán)的到位

轉(zhuǎn)移支付制度，是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中最核心的，也是最受關(guān)注的一項(xiàng)制度。目前，我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度包括了一般性轉(zhuǎn)移支付制度和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度。其中，一般性轉(zhuǎn)移支付制度以其使用過程中地方政府有較大的自主權(quán)，而更成為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制政策的首選。

1994年進(jìn)行的分稅制財(cái)政體制改革，并沒有考慮生態(tài)環(huán)境因素。通過把生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)因素納入現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的辦法，可以較好地解決地方政府生態(tài)補(bǔ)償資金不足的問題。

1.增加海拔因素

海拔既是影響生態(tài)系統(tǒng)的重要因子，也是影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本的重要因子。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，世界大陸平均海拔高度830米，而中國(guó)大陸平均海拔高度1495米，是世界平均值的1.80倍，導(dǎo)致了我國(guó)總體發(fā)展成本要高于世界平均發(fā)展成本的1.25倍。因此，把海拔因素納入轉(zhuǎn)移支付的范圍，可以很好地解決不同地區(qū)生態(tài)建設(shè)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本差異，從而實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品成本的均等化。

2.增加國(guó)土面積因素

由于不同功能、不同生態(tài)要素的國(guó)土面積，生產(chǎn)的生態(tài)效應(yīng)是不同的。因此，從理論上講，不同生態(tài)功能的國(guó)土面積，將享受不同標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)移支付。但是，改革總是不斷地推進(jìn)的。因此，改革初期，建議財(cái)政部在國(guó)土面積這一因素上，以人口密度為標(biāo)準(zhǔn)(如5人/平方公里)，確定人口居住區(qū)和無人居住區(qū)。人口居住區(qū)承擔(dān)的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能，它按照行政管理的成本，確定相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付系數(shù)；無人居住區(qū)承擔(dān)的是生態(tài)功能，它按照生態(tài)綜合效應(yīng)，確定相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付系數(shù)。這一系數(shù)既要考慮生態(tài)效應(yīng)的功能，又要考慮財(cái)政的承擔(dān)能力。

3.增加生態(tài)功能區(qū)因素

在國(guó)家確定了各地區(qū)的生態(tài)功能定位后，就決定了這些地區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將受到這一功能定位的限制。為了彌補(bǔ)因這種定位而導(dǎo)致的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)會(huì)成本，國(guó)家有必要對(duì)不同地區(qū)進(jìn)行相應(yīng)轉(zhuǎn)移支付。由于目前國(guó)家確定的生態(tài)功能分類比較簡(jiǎn)單，因此，可以對(duì)每一功能區(qū)確定一個(gè)系數(shù)，納入轉(zhuǎn)移支付的范疇。

4.增加現(xiàn)代化指數(shù)這一因素

現(xiàn)代化因素既反映了一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的水平，也反映了一個(gè)地區(qū)因生態(tài)功能劃分而導(dǎo)致的機(jī)會(huì)成本損失，反映了生態(tài)效應(yīng)生產(chǎn)地的“生態(tài)型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”與“經(jīng)濟(jì)型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”的差距。因此，用這一指標(biāo)來代替生態(tài)效應(yīng)的機(jī)會(huì)成本，具有較可靠的可操作性。

5.增加生態(tài)功能區(qū)農(nóng)牧民因素

劃入禁止開發(fā)、限制開發(fā)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的農(nóng)牧民，將為了使生態(tài)要素從經(jīng)濟(jì)功能轉(zhuǎn)化為生態(tài)功能而做出較大的犧牲。其中，有些農(nóng)牧民將轉(zhuǎn)化為生態(tài)管理者，有些農(nóng)牧民將從第一產(chǎn)業(yè)退出，轉(zhuǎn)向第二、第三產(chǎn)業(yè)。對(duì)這些直接的利益相關(guān)人，應(yīng)予以必要的生態(tài)補(bǔ)償。為此，我們建議:在全國(guó)普及農(nóng)村社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)上，考察生態(tài)功能區(qū)農(nóng)牧民的特殊性，首先把他們納入農(nóng)村社會(huì)保障體系之中，并考慮其對(duì)生態(tài)的貢獻(xiàn)率，適當(dāng)調(diào)高其社會(huì)保障的享受標(biāo)準(zhǔn)。

生態(tài)補(bǔ)償基金:政府生態(tài)社會(huì)責(zé)任的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制

按照我國(guó)目前的預(yù)算會(huì)計(jì)制度，政府間橫向的轉(zhuǎn)移支付支出，既不可能列入政府縱向的轉(zhuǎn)移支付范圍，也不可能列入本級(jí)預(yù)算，因此，在技術(shù)上存在著一定的困難。參考國(guó)際挪威政府養(yǎng)老基金阿拉斯加常設(shè)基金等國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為，可以通過設(shè)立政府性的生態(tài)補(bǔ)償基金(不向社會(huì)征收)的辦法，來解決這一問題，實(shí)現(xiàn)政府間橫向的轉(zhuǎn)移支付。

1.基金資金來源

包括生態(tài)效應(yīng)外溢受益地政府對(duì)生態(tài)效應(yīng)外溢地政府的生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移資金；生態(tài)效應(yīng)外溢地政府為確保生態(tài)效應(yīng)的生產(chǎn)而投入的政府性資金；企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人，以及國(guó)內(nèi)外的捐贈(zèng)；基金本身運(yùn)行取得的投資收入、利息收入等。

2.基金管理

生態(tài)補(bǔ)償基金由上一級(jí)政府的生態(tài)補(bǔ)償委員會(huì)監(jiān)管，同時(shí)接受參與基金的各級(jí)政府的檢查。具體管理辦法可參照我國(guó)民政部、財(cái)政部制定的非政府組織的基金管理辦法。

3.基金使用范圍

包括彌補(bǔ)生態(tài)效應(yīng)生產(chǎn)地生產(chǎn)生態(tài)效應(yīng)投入的不足；對(duì)生態(tài)效應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)測(cè)；生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的研究；生態(tài)補(bǔ)償基金管理委員會(huì)認(rèn)可的其他事宜。

4.基金使用程序

生態(tài)補(bǔ)償基金的使用，應(yīng)先由使用方(主要是生態(tài)效應(yīng)生產(chǎn)地政府)提出申請(qǐng)，生態(tài)補(bǔ)償委員會(huì)根據(jù)申請(qǐng)，確定具體項(xiàng)目。然后，根據(jù)其項(xiàng)目進(jìn)度撥款。

一般預(yù)算制度:政府生態(tài)社會(huì)責(zé)任的內(nèi)控機(jī)制

上級(jí)政府通過轉(zhuǎn)移支付給予的生態(tài)補(bǔ)償資金，以及本級(jí)政府承擔(dān)的生態(tài)保護(hù)責(zé)任，都要通過本級(jí)預(yù)算的安排，落實(shí)到具體的生態(tài)要素所在地，以調(diào)整這些地區(qū)人民對(duì)生態(tài)的干預(yù)程度，實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)。因此，在本級(jí)的一般預(yù)算中，需要安排如下幾方面的預(yù)算，來實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償。

1.生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪芰ㄔO(shè)資金

生態(tài)補(bǔ)償必須在政府的指導(dǎo)下進(jìn)行，因此，在本級(jí)政府的預(yù)算中，需要安排本級(jí)政府負(fù)責(zé)生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)機(jī)構(gòu)和人員經(jīng)費(fèi)，如生態(tài)補(bǔ)償委員會(huì)，生態(tài)系統(tǒng)的管理和保護(hù)人員、機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)等；本級(jí)政府實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償所必需的能力建設(shè)經(jīng)費(fèi)，如生態(tài)系統(tǒng)的監(jiān)測(cè)經(jīng)費(fèi)、信息化建設(shè)的相關(guān)經(jīng)費(fèi)等。

2.生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)支出項(xiàng)目

在本級(jí)預(yù)算中，需要形成一系列的生態(tài)補(bǔ)償支出項(xiàng)目，以調(diào)整生態(tài)系統(tǒng)所在地人民對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的干預(yù)方式為核心，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)。為此，在本級(jí)預(yù)算中，需要安排:

為改變生態(tài)系統(tǒng)所在地人民生產(chǎn)生活結(jié)構(gòu)的相關(guān)支出。如通過把禁止開發(fā)、限制開發(fā)生態(tài)功能區(qū)的農(nóng)牧民納入社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)禁牧補(bǔ)貼等，改變農(nóng)業(yè)、農(nóng)民生活方式對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的過度干預(yù)。

為提高生態(tài)系統(tǒng)能力的相關(guān)支出。如通過生態(tài)保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目、生態(tài)恢復(fù)與治理項(xiàng)目等，把生態(tài)補(bǔ)償資金落實(shí)到具體的生態(tài)系統(tǒng)。

為彌補(bǔ)生態(tài)系統(tǒng)從經(jīng)濟(jì)功能轉(zhuǎn)化為生態(tài)功能的機(jī)會(huì)成本的相關(guān)支出。如禁止開發(fā)區(qū)、水源地保護(hù)區(qū)工廠搬遷補(bǔ)貼，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因禁止開發(fā)而導(dǎo)致的財(cái)政收入損失進(jìn)行的補(bǔ)貼等。

對(duì)生態(tài)效應(yīng)外溢程度進(jìn)行管理的相關(guān)支出。如通過支持企業(yè)參與CDM項(xiàng)目、碳匯市場(chǎng)等，提高本級(jí)政府生態(tài)效應(yīng)的外溢能力。

為彌補(bǔ)生態(tài)系統(tǒng)所在地公務(wù)員損失的相關(guān)支出。當(dāng)一個(gè)地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)從經(jīng)濟(jì)功能轉(zhuǎn)化為生態(tài)功能后，會(huì)降低這一地區(qū)的財(cái)政收入，并進(jìn)而影響這一地區(qū)的公務(wù)員工資。因此，在生態(tài)補(bǔ)償資金向直接受損的生態(tài)系統(tǒng)所在地農(nóng)牧民等進(jìn)行補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，在這些地區(qū)，也應(yīng)該給當(dāng)?shù)氐墓珓?wù)員一個(gè)“生態(tài)補(bǔ)償補(bǔ)貼”，一方面，彌補(bǔ)他們因此導(dǎo)致的損失，另一方面，也可以更好地提高政府各部門對(duì)生態(tài)補(bǔ)償支持積極性。

3.提高生態(tài)補(bǔ)償能力的相關(guān)支出

以上兩項(xiàng)支出，實(shí)際上解決了生態(tài)補(bǔ)償資金如何使用的問題。但如何提高生態(tài)補(bǔ)償資金的使用效率，同樣需要本級(jí)政府的努力。因此，需要在本級(jí)預(yù)算中安排生態(tài)補(bǔ)償宣傳支出、生態(tài)補(bǔ)償研究支出和生態(tài)補(bǔ)償支出績(jī)效評(píng)價(jià)。

上述關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)母黜?xiàng)資金支出，最終的效果如何，是需要有一套制度來監(jiān)測(cè)的。因此，建立起生態(tài)補(bǔ)償?shù)目?jī)效評(píng)價(jià)體系十分重要。特別是通過橫向轉(zhuǎn)移支付制度取得生態(tài)補(bǔ)償資金的地區(qū)，更需要通過績(jī)效評(píng)價(jià)制度，向提供生態(tài)補(bǔ)償資金的同級(jí)政府，報(bào)告其資金的使用績(jī)效，從而為取得可持續(xù)的支持提供技術(shù)依據(jù)。

項(xiàng)目預(yù)算制度:政府生態(tài)社會(huì)責(zé)任的任務(wù)性保障機(jī)制

除了上述通過一般預(yù)算制度安排，落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償資金的使用外，本級(jí)政府還需要通過項(xiàng)目預(yù)算，來解決生態(tài)補(bǔ)償中一些急需的或重大的項(xiàng)目。

1.通過項(xiàng)目預(yù)算，進(jìn)一步加大生態(tài)建設(shè)、生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目的力度

為了使生態(tài)補(bǔ)償落實(shí)到具體的生態(tài)系統(tǒng)，需要在現(xiàn)有的“生態(tài)林”等項(xiàng)目基礎(chǔ)上，增加經(jīng)濟(jì)林建設(shè)、保護(hù)區(qū)建設(shè)、水資源保護(hù)、流域治理等項(xiàng)目，形成生態(tài)綜合治理項(xiàng)目預(yù)算體系。

2.全面考慮建設(shè)成本，在其他項(xiàng)目預(yù)算中，增加生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容

在現(xiàn)有的項(xiàng)目預(yù)算中，除生態(tài)項(xiàng)目外，其他建設(shè)項(xiàng)目中，均沒有考慮生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容。因此，需要在一些基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)項(xiàng)目中，考慮法人與個(gè)人的失地?fù)p失、直接經(jīng)濟(jì)損失、間接損失；項(xiàng)目區(qū)所在地政府的利益損失；項(xiàng)目建設(shè)后項(xiàng)目區(qū)內(nèi)生態(tài)效應(yīng)外溢的變化情況。

通過現(xiàn)有的項(xiàng)目預(yù)算提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪芰�，有很大的潛力。如在目前的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目中，房地產(chǎn)開發(fā)導(dǎo)致的城市綠地的損失，實(shí)際上是需要通過生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问絹韽浹a(bǔ)的。但目前房地產(chǎn)開發(fā)中，基本上沒有考慮這方面的因素。環(huán)保部門開展的“環(huán)評(píng)”，也沒有對(duì)這一因素進(jìn)行測(cè)算。因此，強(qiáng)化對(duì)現(xiàn)行項(xiàng)目預(yù)算的“生態(tài)化”，可能是目前提高生態(tài)補(bǔ)償能力的重要渠道。

財(cái)會(huì)會(huì)計(jì)制度:履行生態(tài)社會(huì)責(zé)任的內(nèi)控機(jī)制

從調(diào)研情況看，目前，企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體實(shí)現(xiàn)社會(huì)責(zé)任的途徑，主要是通過“營(yíng)業(yè)外支出”這一科目來核算的，因此，企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的程度，受到了現(xiàn)行財(cái)會(huì)制度的約束。如果企業(yè)要通過捐贈(zèng)形式體現(xiàn)社會(huì)責(zé)任，它是上限，就是12％。這樣的制度設(shè)計(jì)，顯然很難鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體履行其社會(huì)責(zé)任。為此，需要通過財(cái)會(huì)制度的“綠色化”，在其核算體系中，形成內(nèi)控機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體主動(dòng)地履行生態(tài)補(bǔ)償?shù)壬鐣?huì)責(zé)任。

1.通過外部性的內(nèi)部化，把企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響，內(nèi)置到企業(yè)的成本中

外部性的內(nèi)部化，是財(cái)會(huì)制度綠色化的核心。目前，這種綠色化主要是通過向政府繳納“排污費(fèi)”等非稅收入來實(shí)現(xiàn)的。但這是一種被動(dòng)的綠色化，需要通過財(cái)會(huì)制度的改造，使企業(yè)主動(dòng)承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任。具體的辦法，可以通過設(shè)立類似“折舊基金”的辦法，在企業(yè)內(nèi)部建立“生態(tài)建設(shè)基金”，把企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的彌補(bǔ)外部性責(zé)任，落實(shí)到企業(yè)的成本中。

2.通過生態(tài)、環(huán)境的有價(jià)化，把生態(tài)、環(huán)境系統(tǒng)的成本，納入企業(yè)的核算體系中

按照現(xiàn)行的財(cái)會(huì)制度，一個(gè)企業(yè)的主要資本，就是股東的投入。因此，在所有者權(quán)益中，一般只核算股東投入資本。在科技企業(yè)中，科技也可以作為股東投入，并最終折算為現(xiàn)金方式的資本。參考這一邏輯，企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中對(duì)生態(tài)環(huán)境的干預(yù)，也應(yīng)視作一種投入，而這種投入，實(shí)際上就是一種社會(huì)資本，因此，也有必要參與企業(yè)的所有者權(quán)益的分配，從而通過股權(quán)分配，在企業(yè)的利潤(rùn)中，自動(dòng)地形成生態(tài)補(bǔ)償資金。

3.通過強(qiáng)調(diào)企業(yè)家的社會(huì)責(zé)任，提高企業(yè)生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖杂X性

按12％的上限捐贈(zèng)，履行企業(yè)家的社會(huì)責(zé)任，僅僅是一個(gè)指導(dǎo)性的規(guī)定。如果企業(yè)沒有履行任何的社會(huì)責(zé)任，現(xiàn)行的制度也沒有提出任何的裁制措施。為了提高企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的積極性，可以把企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任程度與企業(yè)獲得其他社會(huì)資源的權(quán)利聯(lián)系起來，提高企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的積極性。如在企業(yè)向政府申請(qǐng)減免稅費(fèi)、評(píng)選優(yōu)秀企業(yè)家等過程中，可以把企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的程度作為一個(gè)考核指標(biāo)。

稅收、非稅收入制度:履行生態(tài)社會(huì)責(zé)任的外部約束機(jī)制

作為政府調(diào)控企業(yè)的主要方式，稅收、非稅收入對(duì)企業(yè)的行為產(chǎn)生著巨大的調(diào)節(jié)作用。通過在稅收、非稅收入制度中納入生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊蛩�，可以很好地促進(jìn)企業(yè)主動(dòng)地履行生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。

除了礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等不多的專項(xiàng)非稅政策外，目前的稅收、非稅收入政策中，并沒有考慮生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊蛩亍榇�，可以通過如下方法，用稅收、非稅收入提高企業(yè)的生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任。如:

1.增值稅

可以采取兩種方法，提高增值稅對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐七M(jìn)作用。

(1)調(diào)整增值稅減免政策，鼓勵(lì)企業(yè)減少對(duì)生態(tài)環(huán)境的干預(yù)。如對(duì)資源綜合利用生產(chǎn)方式實(shí)行優(yōu)惠照顧，鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行清潔生產(chǎn)，對(duì)采用清潔生產(chǎn)工藝、清潔能源、綜合回收利用廢棄物進(jìn)行生產(chǎn)的企業(yè)，在增值稅方面給予優(yōu)惠；對(duì)在生產(chǎn)中嚴(yán)重?fù)p害環(huán)境的企業(yè)則課以重稅。

(2)調(diào)整增值稅財(cái)政體制，鼓勵(lì)生態(tài)效應(yīng)生產(chǎn)地政府強(qiáng)化生態(tài)建設(shè)。按照現(xiàn)行財(cái)政體制，增值稅實(shí)行中央地方75∶25比例分享。要擴(kuò)大生態(tài)效應(yīng)，就勢(shì)必會(huì)影響地方的增值稅收入。從地方利益驅(qū)動(dòng)的角度考慮，地方政府不愿意因?yàn)樯鷳B(tài)建設(shè)，而減少增值稅收入。因此，可以以國(guó)家稅務(wù)部門提供的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，建立起一套增值稅增量體制調(diào)整的辦法。具體思路是:對(duì)因企業(yè)履行生態(tài)責(zé)任而減收的增值稅，按照75∶25的比例，中央財(cái)政給予25％的補(bǔ)償，確保地方政府不會(huì)因生態(tài)責(zé)任而減少地方財(cái)力；對(duì)地方政府因企業(yè)嚴(yán)重?fù)p害環(huán)境而創(chuàng)造的增值稅增量，則全部上交中央財(cái)政。這樣，可以避免西部地區(qū)在招商引資過程中，引入環(huán)境污染。

2.資源稅

目前，資源稅屬于地方稅。由于資源稅稅率過低，對(duì)環(huán)境經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用不明顯。因此，地方政府寧愿放棄資源稅稅源，而從資源開發(fā)的收益中取得更大的利益。國(guó)際上，資源稅都是中央稅收。因此，為了防范地方政府的這種利益驅(qū)動(dòng)，應(yīng)該把資源稅轉(zhuǎn)化為中央級(jí)稅收。

3.排污費(fèi)

作為一項(xiàng)糾正環(huán)境外部性的重要財(cái)政工具，如何用好排污費(fèi)來強(qiáng)化地方政府環(huán)境責(zé)任，意義重大。從調(diào)研情況看，在排污費(fèi)征管上，存在著這樣一個(gè)悖論:一方面，通過排污費(fèi)征收取得的收益，地方政府可以有更多的財(cái)力，用于生態(tài)事業(yè)。另一方面，如果地方?jīng)]有污染，就沒有排污費(fèi)。在一些財(cái)力不足的地區(qū)，甚至出現(xiàn)了為了收費(fèi)而允許企業(yè)排污的情況，使排污費(fèi)成了一個(gè)反向調(diào)控的工具。在這種情況下，需要把排污費(fèi)轉(zhuǎn)化為一種中央地方的共享費(fèi)種，通過中央制定政策，強(qiáng)化地方政府對(duì)排污費(fèi)這一工具的使用能力。

4.新增的環(huán)境稅收

為了推進(jìn)社會(huì)各界對(duì)環(huán)境的責(zé)任，國(guó)家稅務(wù)總局、環(huán)境保護(hù)部都在積極研究，希望出臺(tái)一些針對(duì)生態(tài)環(huán)境的稅種，如生態(tài)環(huán)境稅、碳稅、硫稅等。這些稅種，應(yīng)該根據(jù)其征收對(duì)象的公共性，在政府間進(jìn)行財(cái)力的劃分。如主要針對(duì)純公共產(chǎn)品的稅收，如碳稅，就應(yīng)該成為中央稅。針對(duì)企業(yè)、個(gè)人環(huán)境責(zé)任的生態(tài)環(huán)境稅，就應(yīng)該成為地方稅。(作者單位:財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所)

要點(diǎn)提示

本文作者試圖從財(cái)政政策設(shè)計(jì)的路徑來回答生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制這一分配制度中為什么要補(bǔ)、補(bǔ)什么、補(bǔ)多少、如何補(bǔ)、補(bǔ)給誰等一系列問題，從而構(gòu)建和設(shè)計(jì)了一整套完備的生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政政策，這種建立在財(cái)政學(xué)基礎(chǔ)上的設(shè)想，將為決策者提供重要的科學(xué)依據(jù)。

編輯心得

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制直接觸及到重新調(diào)整許多方面的環(huán)境和經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的重大問題，影響廣泛而深刻。在我國(guó)著手建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的初期，構(gòu)建一個(gè)發(fā)揮路線圖作用的戰(zhàn)略與政策框架非常重要。 
 
 

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