國家發(fā)改委近期召開專題會議，征求地方價格主管部門和供水企業(yè)的意見。發(fā)改委有關(guān)負責(zé)人表示，成本公開是為了讓供水企業(yè)的成本“擠干水分”，讓政府制訂水價的過程公開透明，讓民眾更好地理解和支持水價改革。業(yè)內(nèi)則把此舉看成是為水價和成本聯(lián)動的市場化改革鋪路。

“當(dāng)務(wù)之急是‘成本公開’，發(fā)改委正在研究制訂公開的具體程序和辦法。”政府水價改革方案設(shè)計專家、清華大學(xué)水業(yè)政策研究中心主任傅濤表示。

供水成本亂賬

城市水價由水資源費、水利工程供水價格、城市供水價格，以及污水處理費四部分組成。水資源費反映水稀缺的成本，通常以費用的形式收取；城市供水服務(wù)價格以及部分城市具有的引水工程價格，反映水的生產(chǎn)費用，真正屬于“價格”的部分，也是價格和成本監(jiān)管的重點；污水處理費反映水的環(huán)境成本，和水資源費一樣以費用的形式征收。

專門針對水價成本的《城市供水定價成本監(jiān)審辦法》（下稱《辦法》）早在2006年11月就開始征求意見，但至今仍未面世。發(fā)改委近期對上述辦法做了修改，重點就城市供水定價成本的項目構(gòu)成、監(jiān)審原則、主要指標核定標準等作出原則性規(guī)定。

水價成本公開辦法目前由國家發(fā)改委價格司環(huán)境和房地產(chǎn)價格管理處牽頭制定。參與修訂工作的傅濤透露，修改后的《辦法》較前幾稿精簡許多，且決策層工作重心已經(jīng)從“成本監(jiān)審”轉(zhuǎn)移到“成本公開”，今后還會就成本公開相關(guān)問題另行出臺方案。

從“監(jiān)審”到“公開”，兩者的區(qū)別不僅僅在字面上。傅濤解釋說，“成本監(jiān)審”側(cè)重于核定哪些成本應(yīng)該計入水價，哪些成本不應(yīng)該計入水價；“成本公開”則強調(diào)壟斷性產(chǎn)品的成本應(yīng)該公開。“現(xiàn)在民眾對資源性產(chǎn)品成本公開的呼聲很高，上層也對此專門作出批示。成本公開不僅僅針對水價，以后還會擴大到成品油、天然氣等。”

中國各地水務(wù)部門長期處于虧損狀態(tài)，但消費者普遍對水價上漲有強烈的抵觸情緒，原因之一就是供水企業(yè)的合理成本識別困難，這種成本的不透明使得漲價的理由常常難以服眾。

發(fā)改委有關(guān)負責(zé)人表示，由于城市供水地域性較強，不同地區(qū)供水規(guī)模、水源距離、水質(zhì)等差異很大，修改后的《辦法》不對合理超前建設(shè)率和產(chǎn)銷差率做硬性規(guī)定，由各地結(jié)合實際作出具體規(guī)定。

但在業(yè)內(nèi)人士看來，合理超前建設(shè)率和產(chǎn)銷差率，以及有關(guān)城市管網(wǎng)費用承擔(dān)等問題，恰恰是供水企業(yè)合理成本認定的焦點所在。

合理超前建設(shè)率，即合理確定供水企業(yè)的生產(chǎn)能力利用率，防止由于過度超前建設(shè)增加的成本由當(dāng)期消費者負擔(dān)。傅濤舉例說，政府從安全性和系統(tǒng)保障性出發(fā)，希望富余的儲水設(shè)施越多越好，這樣應(yīng)變能力強。而老百姓由于需要支付儲水設(shè)施項目投資運營成本，所以希望工程越少越好。這就牽涉到公共服務(wù)的政府責(zé)任和老百姓責(zé)任之間的分攤問題。

住建部市政公用行業(yè)專家委員會委員鄭興燦說，確定超前建設(shè)率應(yīng)充分考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和社會影響力，“試想如果首都停水一天，造成的社會影響和經(jīng)濟損失都相當(dāng)嚴重，而類似事情發(fā)生在小地方，影響則相對輕微。”

除了超前建設(shè)率，產(chǎn)銷差率也是影響供水成本的關(guān)鍵因素之一。產(chǎn)銷差率指城市供水企業(yè)供水量和應(yīng)收費水量的差額與供水量之比，該指標主要與管網(wǎng)漏損控制有關(guān)，也受“人情水”和惡意偷水等因素影響。

據(jù)浙江省物價局有關(guān)負責(zé)人介紹，由于很多地區(qū)自來水管網(wǎng)鋪設(shè)年代久遠，對跑冒滴漏沒法做到實時監(jiān)測維修，由此造成的管網(wǎng)輸配損耗短期內(nèi)很難解決。此外，未計入售水量和供水成本的環(huán)衛(wèi)、消防、綠化等用水也增加了供水企業(yè)負擔(dān)。

傅濤表示，修改后的《辦法》充分考慮歷史因素，對產(chǎn)銷差率側(cè)重于用“增量控制法”核定，即在認可產(chǎn)銷差現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上對增量加以控制，“假如去年產(chǎn)銷差率是20％，只要今年降到19％，做法就被肯定；極端地說，即使原來產(chǎn)銷差率高達50％，只要呈逐漸下降趨勢，也會獲認可。”

供水管網(wǎng)的建設(shè)和維護成本是否該計入水價上漲部分，也是爭論的一大焦點。管網(wǎng)維護關(guān)系到管網(wǎng)運行安全，近年來各地地下管網(wǎng)頻頻爆管，管網(wǎng)老化是重要誘因。北京市自來水集團總經(jīng)理劉鎖祥表示，受部分管線老化等因素影響，北京市管網(wǎng)運行安全存在一定隱患，部分管線隱患集中在中心城區(qū)。

在管網(wǎng)維護成本問題上，自來水用戶普遍認為供水管網(wǎng)是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一部分，應(yīng)由財政投資建設(shè)和維護，而不應(yīng)由企業(yè)支出，再以漲價的手段轉(zhuǎn)嫁給消費者。業(yè)內(nèi)人士表示，管網(wǎng)建設(shè)成本究竟該不該計入水價的爭議，反映出水務(wù)市場化改革中，政府與企業(yè)職責(zé)不明確的問題。

長期以來，政府在供水這個公共服務(wù)上責(zé)任缺失，自來水公司承擔(dān)了不少本該由財政支出的費用，“很多費用都裹在水費里頭，一時半會兒也分不清楚，中間有一個逐步梳理的過程。”前述物價局負責(zé)人表示。

階梯水價路徑

業(yè)內(nèi)人士預(yù)計，發(fā)改委在試點水價成本公開后，將尋求水價和成本聯(lián)動的定價機制，未來水價將會上調(diào)。如何既能彌補供水企業(yè)的財務(wù)虧損，又不傷害弱勢群體的利益，階梯水價被賦予重任。

傅濤認為，階梯水價標準制定是否合理應(yīng)從兩個方面去考慮，首先是基本用水量即第一階梯用水量的確定。他表示，各地完全有能力按照當(dāng)?shù)貧夂驙顩r和用水習(xí)慣自行確定基本用水量，“一般來說每戶每月3噸－5噸用水量是在正常范圍內(nèi)。”

其次是貧困人群的支付能力。傅濤建議，對貧困人群直接進行用水補貼，在最低水量之下允許其少付錢甚至減免水費。此外還可以考慮增加社保等間接補貼方式。

重慶市發(fā)改委副巡視員、水務(wù)專家周林軍表示，為了使補貼更有效更持續(xù)，水價改革可以考慮通過“五定方案”保護窮人利益，即實施定向籌資、定向救濟和定量救濟、定向消費以及定向管理的政策組合方案。

除了上述技術(shù)指標，水價改革如何避免成為利益集團的牟利工具也需要認真考慮。傅濤表示，水務(wù)服務(wù)是自然壟斷性行業(yè)，建立完善的市場機制是約束供水成本最有效的方式。中國供水行業(yè)里有70％－80％的服務(wù)公司仍停留在沒有市場機制的壟斷狀態(tài)下，確實存在一部分的成本“水分”。因此必須在完善特許經(jīng)營制度的同時，建立績效管理評價體系，這將有助于對沒有經(jīng)過準入競爭就進入了水務(wù)領(lǐng)域的公司進行成本和價格約束。

“水價調(diào)整政策今后將進入常態(tài)化運作，只有‘取之于水用之于水’，改革才能獲得民眾理解和支持。”周林軍說。

彌補成本之外

在業(yè)內(nèi)人士看來，真正意義上的水價市場化改革遠非僅僅彌補自來水公司財務(wù)成本那么簡單。污水處理費偏低，水資源緊缺同樣“推漲”水價。住建部市政公用行業(yè)專家委員會委員鄭興燦指出，從國際標準看，污水處理費是供水價格的1.5倍－2倍。

中國污水處理費長期偏低。36個大中型城市的平均污水處理費為0.67元/立方米，僅相當(dāng)于實際處理成本的三分之二，目前有一半的縣級市未開征污水處理費。

國家發(fā)改委有關(guān)負責(zé)人曾表示，調(diào)整城市供水價格重點是解決污水處理費偏低的問題。2009年各地公布的水價調(diào)整構(gòu)成中，污水處理費均占了較大比重，例如北京上調(diào)的0.3元水價中，污水處理費占0.14元，占比達47％。

除了污水處理，未來污染控制成本也會被計入水價。“南水北調(diào)東線基本上是明渠出水，利用原來的河道，源頭又都是大工業(yè)密集和污水匯聚地，現(xiàn)在禁污水引清流，成本很大。”中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長馬中指出。馬中目前承擔(dān)國家科技重大專項“水體污染控制與治理”中的“水環(huán)境保護價格與稅費政策示范研究”課題。

水價改革的終極目標是要真正體現(xiàn)國家水資源的稀缺性。水利部水科院水資源所所長、中國工程院院士王浩指出，最新數(shù)據(jù)顯示，中國嚴重缺水的城市約有110個，14個沿海開放城市中有9個嚴重缺水，北京、天津、青島等城市缺水最為嚴重。征收水資源稅對水資源保護的作用越來越被業(yè)內(nèi)認可。

世界銀行中國水稀缺政策研究項目負責(zé)人謝劍認為，水資源費改稅將打破錯誤的行政激勵機制。在收取水資源補償費情況下，“水利部門想的是如何多修水壩搞灌溉，著眼于水資源‘開發(fā)’而非‘保護’，節(jié)水欲望不高。環(huán)保部門則希望企業(yè)多排污以收取更可觀的排污費。”謝劍說，把水資源費從水價中剝離出來，有助于節(jié)水。

水資源費改稅還能促使中央從更宏觀的角度考慮安排調(diào)度財政資金，特別是針對跨區(qū)域調(diào)水情況下的區(qū)域生態(tài)補償問題。

“水環(huán)境保護價格與稅費政策示范研究”子課題負責(zé)人、財政部財科所研究員王敏透露，水資源費改稅具體操作路徑目前有兩個思路：一是將水資源費轉(zhuǎn)化為水資源稅，同時保留污水處理費，實現(xiàn)稅、費并行；另一個是在新疆資源稅改革大背景下，將水納入資源稅征收范圍，即從目前的石油、煤炭、天然氣、金屬、非金屬類等六種礦產(chǎn)品以及生產(chǎn)鹽，擴散至水資源。

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