摘 要 流域水資源保護(hù)管理模式主要三種：流域立法模式，流域協(xié)作模式以及適應(yīng)性管理模式，淮河流域水資源保護(hù)管理模式較同于第一種，但是當(dāng)前淮河并沒有完全實(shí)現(xiàn)這種模式的效用。其原因主要有水資源保護(hù)法律體系性不足，以及有關(guān)機(jī)構(gòu)在水資源保護(hù)職責(zé)分割，區(qū)域行政權(quán)力的約束乏力等。要建立適應(yīng)淮河水資源保護(hù)長效管理模式必須加強(qiáng)流域立法、強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)法律地位、建立與健全流域補(bǔ)償機(jī)制、完善流域聯(lián)合治污機(jī)制及健全公眾參與機(jī)制等。

關(guān)鍵詞 淮河流域　水資源保護(hù)　管理模式　研究

前 言

淮河流域跨5省40個(gè)地級(jí)市，流域面積約27萬平方公里，較重要河流近500條，為我國中部一條重要的河流。自上世紀(jì)八十年代以來，淮河流域水污染日益嚴(yán)重，為此流域管理機(jī)構(gòu)及地方水利、環(huán)保部門做了大量工作，國務(wù)院也頒布了專門的《淮河流域水污染防治暫行條例》(以下簡稱條例)，開始了基于流域水污染防治專門立法的水資源保護(hù)管理模式。然而，當(dāng)前的淮河污染情形表明淮河流域水資源保護(hù)管理模式并不能完全適應(yīng)淮河健康生態(tài)的需要。本文試圖通過對(duì)淮河流域水資源保護(hù)模式進(jìn)行分析，尋求適合淮河流域特性的水資源保護(hù)管理模式。

1 流域水資源保護(hù)管理模式

1.1流域水資源保護(hù)管理的含義

流域水資源保護(hù)指為滿足河流水資源可持續(xù)發(fā)展的需要，采用法律、經(jīng)濟(jì)、行政及科技等手段，合理安排水資源的開發(fā)與利用，維護(hù)水資源的正常經(jīng)濟(jì)功能與生態(tài)功能的各種活動(dòng)，包括水資源保護(hù)規(guī)劃（計(jì)劃）、水污染控制、水資源保護(hù)的監(jiān)督管理、水污染事件的應(yīng)急工作及水生態(tài)修復(fù)等方面的內(nèi)容，貫穿流域水資源規(guī)劃、分配、開發(fā)、利用、修復(fù)、重建等全過程，為多部門、跨區(qū)域的系統(tǒng)性管理。

1.2流域水資源保護(hù)管理的主要模式

目前世界主要的流域水資源保護(hù)模式撇開其具體表現(xiàn)形式，主要有三種：

（1）基于流域統(tǒng)一立法的水資源保護(hù)模式①：有專門流域水資源管理（或者是保護(hù)）立法，由專門的水資源管理（或保護(hù)）機(jī)構(gòu)對(duì)流域水資源實(shí)行綜合管理。

這種管理模式可避免水資源保護(hù)管理上的區(qū)域分割與決策分散，有利于提高效率與效用。不利之處在于：管理易導(dǎo)致僵化；流域內(nèi)相關(guān)群體利益不能得到充分保障；需要較高的區(qū)域協(xié)作與對(duì)水資源的確定性認(rèn)識(shí)為基礎(chǔ)。

（2）基于流域合作框架下的水資源保護(hù)模式②：流域內(nèi)行政機(jī)構(gòu)、有關(guān)利益群體（包括個(gè)人）達(dá)成流域性合作協(xié)議，并以此成立流域水資源管理委員會(huì)（或相當(dāng)?shù)臋C(jī)構(gòu)）統(tǒng)一對(duì)水資源進(jìn)行權(quán)利配置、保護(hù)、監(jiān)督與控制等。

這種模式的優(yōu)勢(shì)在于：在水資源保護(hù)計(jì)劃時(shí)易達(dá)成一致的目標(biāo)，各種群體利益能夠得到較為充分地體現(xiàn)。其不足之處：執(zhí)行上的結(jié)構(gòu)性困難；戰(zhàn)略導(dǎo)向的缺乏以及決策過程中的低效率。

（3）適應(yīng)性管理模式③：這種模式重視流域立法，同時(shí)強(qiáng)調(diào)流域的合作性，是一種基于法律框架下的流域合作模式。除完善的流域立法及確定的流域協(xié)作機(jī)制外，這種模式有新特點(diǎn)：強(qiáng)調(diào)信息的共享，包括基礎(chǔ)信息資源、決策公共信息及水資源保護(hù)知識(shí)的共享；規(guī)劃與決策以及監(jiān)督控制上的合作；共同參與決策與利益協(xié)調(diào)。

在我國，前兩種模式都有一定程度的嘗試④，適應(yīng)性管理模式則更多是在探索之中。

2 對(duì)淮河流域水資源保護(hù)管理模式的分析

淮河流域水資源保護(hù)管理模式較同于第一種，但并沒達(dá)到其管理上的效率與效用。究其原因，筆者認(rèn)為：

2.1水資源保護(hù)基礎(chǔ)法律的不完善

2.1.1 立法理念的相對(duì)滯后導(dǎo)致水資源保護(hù)上的基礎(chǔ)性立法不足。傳統(tǒng)理性主義的立法理念，使得在水資源保護(hù)立法時(shí)強(qiáng)調(diào)對(duì)水資源的控制性：水資源的充分利用及水污染的絕對(duì)可控，從而導(dǎo)致了水資源保護(hù)立法時(shí)對(duì)基礎(chǔ)性法律的忽視(特別是對(duì)基本法律原則的忽視⑤)，對(duì)行政立法與部門立法的重視，及水資源保護(hù)上的無差別立法。

2.1.2 過多行政立法及部門立法導(dǎo)致法律協(xié)調(diào)性不足。目前涉水法律并不能完全滿足流域水資源保護(hù)的需要，因此在實(shí)際工作中發(fā)揮作用的往往是大量行政法規(guī)與部門規(guī)章。這些大都為各具體層面的單獨(dú)立法，并沒有形成一個(gè)完整的法律體系，而部門立法痕跡，更使得各有關(guān)水資源保護(hù)法律之間缺乏內(nèi)在體系性與協(xié)作性⑥。

2.1.3 法律引導(dǎo)與激勵(lì)功能的缺位，有關(guān)監(jiān)督管理、處罰規(guī)定的不完善，導(dǎo)致了法律適用上的低效用。由于過多的依賴行政立法，水資源保護(hù)立法中缺乏對(duì)污染控制的內(nèi)在激勵(lì)機(jī)制，使得污染控制完全成為政府行為，市場無功用，法律的引導(dǎo)功能未能在法律中得到體現(xiàn)⑦，企業(yè)無積極性。而有關(guān)法律對(duì)污染監(jiān)督管理、控制手段與處罰力度、措施等的不完善，使得實(shí)際上企業(yè)的守法成本大大高于違法成本。

2.1.4 公眾參與機(jī)制不完善。公眾意志表達(dá)渠道的不足，公眾獲取信息方式的不足，以致公眾意志在立法時(shí)未受足夠重視。而有關(guān)環(huán)境損害賠償法律制度的不完善，使得水資源保護(hù)的最大受害者與監(jiān)督者－普通民眾不能有效發(fā)揮作用。

2.1.5 《條例》的不完善。《條例》開啟了我國流域水污染防治單獨(dú)立法的先例，是我國水資源保護(hù)立法與管理上的一個(gè)新里程。但由于基礎(chǔ)性立法的不足以及立法時(shí)行政化，導(dǎo)致了條例在水資源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督管理上的不完善：領(lǐng)導(dǎo)小組的職責(zé)不明確，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室職責(zé)沒有明確的授權(quán)；領(lǐng)導(dǎo)小組缺乏對(duì)有關(guān)省市的約束與監(jiān)督。同時(shí)《治淮條例》沒有與修訂后的《水污染防治法》、《水法》等法律進(jìn)一步協(xié)調(diào)，也影響了我國第一部流域水污染防治法規(guī)作用的發(fā)揮。

這樣，由于法律的不完善，淮河流域水資源保護(hù)并沒有完全達(dá)到立法時(shí)的目的。

2.2 有關(guān)機(jī)構(gòu)在水資源保護(hù)上的職能分割與職責(zé)交叉

我國的行政組織機(jī)構(gòu)是按部門與專業(yè)劃分的。有關(guān)部門與機(jī)構(gòu)在淮河水流域水資源保護(hù)上的職責(zé)為：國家環(huán)�？偩重�(fù)責(zé)水污染防治工作；水利部統(tǒng)一管理水資源；農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)保護(hù)漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境和水生野生動(dòng)植物工作；交通部門負(fù)責(zé)防止船舶污染；淮河流域水資源保護(hù)局依有關(guān)法律授權(quán)，在淮河流域行使水資源保護(hù)和水污染防治的行政管理職責(zé)。

這樣在淮河流域，形成了環(huán)境保護(hù)部門具體負(fù)責(zé)，水利、農(nóng)業(yè)、交通等部門依各自職責(zé)分工，淮河流域水資源保護(hù)局負(fù)責(zé)流域內(nèi)水資源保護(hù)的水資源保護(hù)體系。各職能部門的職責(zé)是以高度專業(yè)分工與區(qū)域分工為基礎(chǔ)的，而流域水資源保護(hù)要求流域統(tǒng)一地過程管理，需要協(xié)作與溝通。但從管理學(xué)角度來說，在兩個(gè)平等的職能部門因部門差異、部門利益及職責(zé)交叉等原因，很難實(shí)現(xiàn)有效溝通與協(xié)調(diào)。這樣由于協(xié)調(diào)困難，部門分割容易導(dǎo)致部門利益而分權(quán)，職責(zé)交叉則易因?yàn)槁氊?zé)不明確而產(chǎn)生責(zé)任推諉，最終導(dǎo)致決策分散與低效。

2.3 代表區(qū)域利益的政府權(quán)力缺乏約束

我國法律明確規(guī)定，各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量，環(huán)境保護(hù)行政主管部門具體負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)�！稐l例》也明確規(guī)定，四省人民政府對(duì)本省淮河流域的水環(huán)境負(fù)責(zé)，并必須采取相應(yīng)措施確保本省淮河流域水污染目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但由于基礎(chǔ)性法律中對(duì)行政區(qū)域在水資源保護(hù)中約束措施不夠，《條例》中也沒有專門對(duì)地方政府的約束，作為一級(jí)政府部門的環(huán)境保護(hù)行政主管部門更不可能對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督，這樣，作為治污最大責(zé)任者，四省人民政府很難解決淮河污染治理中地區(qū)外部性。

而流域管理機(jī)構(gòu)由于自身法律地位問題，也不能有效實(shí)現(xiàn)對(duì)地方行政權(quán)力在水資源保護(hù)上的監(jiān)督。

因此，淮河流域雖然有了單獨(dú)的流域水污染防治立法，但由于種種原因，并沒有形成一種適合水資源可持續(xù)發(fā)展的流域水資源保護(hù)管理模式。

3 健全淮河流域水資源保護(hù)管理模式的建議

建立長效的淮河流域適應(yīng)性水資源保護(hù)模式，需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步完善：

3.1 完善淮河水資源保護(hù)流域立法

首先，淮河流域立法應(yīng)該改變傳統(tǒng)防污、治污的立法理念，以人、水和諧為水資源保護(hù)的基本思路，確立以保證流域飲水安全、生態(tài)安全及實(shí)現(xiàn)流域水資源可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)。

其次，流域立法應(yīng)該在完善條例和整合立法體系的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善以下兩方面的內(nèi)容。一是完善流域水資源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)小組的職能，健全行政區(qū)域政府的責(zé)任制度，同時(shí)健全流域水資源保護(hù)的協(xié)作機(jī)制，建立流域內(nèi)四省市之間包括環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)及交通海事等多部門的協(xié)作平臺(tái)，在控制點(diǎn)源同時(shí)，加大對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染及生活廢棄物污染的防治與協(xié)作。二是進(jìn)一步健全流域水資源保護(hù)監(jiān)督管理制度，加強(qiáng)流域管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能和地方水行政主管部門的保護(hù)職責(zé)。

同時(shí)加大對(duì)流域性水資源保護(hù)立法的研究與探索，完善流域水資源保護(hù)立法體系。

3.2 加強(qiáng)流域管理機(jī)構(gòu)地位

由于流域管理機(jī)構(gòu)擺脫了地方行政權(quán)力的區(qū)域私益，可更全面地從流域水資源可持續(xù)發(fā)展的角度進(jìn)行規(guī)劃、監(jiān)督，代言流域環(huán)境公益。因此加強(qiáng)流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位有利于解決水資源保護(hù)上的政府無力。流域管理機(jī)構(gòu)的地位強(qiáng)化主要從兩方面來進(jìn)行：對(duì)流域機(jī)構(gòu)的職責(zé)進(jìn)一步明確，對(duì)流域管理機(jī)構(gòu)與地方水行政機(jī)構(gòu)在水資源保護(hù)上的職責(zé)(如水質(zhì)監(jiān)測、入河排污口監(jiān)督、水功能區(qū)的管理等方面)進(jìn)一步理清，加強(qiáng)流域機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理與協(xié)調(diào)職能，提升流域管理機(jī)構(gòu)制定法規(guī)的效力。同時(shí)，加強(qiáng)流域管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理能力建設(shè)，提高流域機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理、行政執(zhí)法能力。

3.3 進(jìn)一步健全流域重大水污染事件應(yīng)急機(jī)制

應(yīng)該來說，淮河流域水污染聯(lián)防機(jī)制是比較成功的，通過水質(zhì)水情信息通報(bào)，污染源限排及閘壩統(tǒng)一調(diào)度，自上世紀(jì)90年代以來聯(lián)防機(jī)制已多次有效減少了重大水污染事件的危害。但這種聯(lián)防制度還不是一種完善的應(yīng)急機(jī)制，需從以下幾個(gè)方面完善：1)應(yīng)急機(jī)制的支持體系：完善淮河治污條例，進(jìn)一步完善應(yīng)急機(jī)制的基本法律框架，明確各有關(guān)組成成員的主要職責(zé)及應(yīng)急機(jī)制的運(yùn)作方式，制定相關(guān)應(yīng)急預(yù)案等。2)信息報(bào)告體系：進(jìn)一步完善包括重大水污染事件發(fā)現(xiàn)、報(bào)告職責(zé)、報(bào)告方式，暢通信息交流以及預(yù)警信息渠道。3)應(yīng)急指揮體系：完善在領(lǐng)導(dǎo)小組下的指揮體系，明確有關(guān)責(zé)任人職責(zé)、體系運(yùn)作方式，以及協(xié)商平臺(tái)。4)應(yīng)急處置體系：包括有關(guān)應(yīng)急監(jiān)測與調(diào)查、有關(guān)排污口的限排，水工程調(diào)度，緊急供水措施及有關(guān)減輕或消除水污染危害的措施，這些應(yīng)急處置措施，涉及流域管理機(jī)構(gòu)、地方政府及有關(guān)部門的協(xié)作等。

3.4 建立與健全流域水資源保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

流域性補(bǔ)償機(jī)制是流域水資源保護(hù)管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，主要是解決水資源保護(hù)的外部性問題，涉及流域內(nèi)利益與代價(jià)的分擔(dān)，最終影響水資源保護(hù)的效果。具體來說，流域性補(bǔ)償機(jī)制包括三個(gè)層面四個(gè)方面的內(nèi)容。三個(gè)層面指政府層面，企業(yè)層面以及政府與企業(yè)之間。四個(gè)內(nèi)容包括1)流域總量控制下的排污量分配及相應(yīng)的補(bǔ)償制度。由于流域內(nèi)排污總量是限定的，那么對(duì)優(yōu)先權(quán)的確定就關(guān)系地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展及企業(yè)的發(fā)展，這樣就必須建立一種優(yōu)先權(quán)及其補(bǔ)償制度，這種優(yōu)先權(quán)就是排污量的配置，包括四省之間的分配與地方政府在企業(yè)間的分配。2)流域內(nèi)行政區(qū)域間水污染治理代價(jià)分擔(dān)與補(bǔ)償機(jī)制。由于水污染的流動(dòng)性，流域內(nèi)行政區(qū)域會(huì)因地理位置不同而承擔(dān)不同治理代價(jià)。因此必須建立流域內(nèi)行政區(qū)域間補(bǔ)償制度，合理分擔(dān)對(duì)污染治理的不利益，補(bǔ)償嚴(yán)重受污染的下游地區(qū)及也補(bǔ)償上游地區(qū)因水資源保護(hù)需要而受到的發(fā)展限制。這種補(bǔ)償應(yīng)該由政府、企業(yè)共同承擔(dān)。3)生態(tài)恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制。水生態(tài)的恢復(fù)是個(gè)長期耗資巨大的過程，僅僅依靠國家或行政區(qū)域的投入是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。應(yīng)該通過專門生態(tài)稅收、生態(tài)基金等各種方式建立流域內(nèi)的生態(tài)修復(fù)補(bǔ)償措施，為河流治理、生態(tài)修復(fù)進(jìn)行補(bǔ)償或鼓勵(lì)。4)建立與健全流域內(nèi)排污權(quán)交易制度。一方面加大對(duì)排污權(quán)交易的研究，同時(shí)進(jìn)行流域內(nèi)地方政府間的排污權(quán)交易與企業(yè)間排污權(quán)交易的試點(diǎn)，通過市場機(jī)制達(dá)到防治效果。

3.5 建立與完善社會(huì)公眾參與機(jī)制。

公眾參與淮河流域水資源保護(hù)的管理，是體現(xiàn)水資源管理與決策民主化、科學(xué)化的重要內(nèi)容，也是淮河水資源管理基本目標(biāo)之一。作為受水污染影響最深的廣大老百姓，不僅是監(jiān)督者，還應(yīng)該是淮河水資源保護(hù)有關(guān)政策、法律的參與者。但我國對(duì)水資源保護(hù)公眾參與制度規(guī)定并不完善，尤其是對(duì)公眾參與的方式、社會(huì)公眾權(quán)利的行使、保障等多方面沒有完整程序，使得公眾權(quán)利不能有效行使。公眾參與制度應(yīng)該包括：1)公眾知情制度，包括公眾了解信息的渠道，方式，以及由此對(duì)政府的要求等。2)公眾意志表達(dá)制度，包括表達(dá)意志的平臺(tái)、途徑及保障。3)公眾權(quán)利的保障制度，公眾參與權(quán)利受到損害時(shí)，可以通過何種方式得到救濟(jì)，以及相應(yīng)的程序保障等。

結(jié) 語

雖然存在法律上、體制上的種種原因，但通過淮河流域的水利工作者及環(huán)保工作者的努力，特別是流域管理機(jī)構(gòu)作了大量工作的情形下，淮河流域水資源狀況才沒有再進(jìn)一步惡化�！吨位礂l例》作為我國流域水資源保護(hù)管理模式的新嘗試，，對(duì)完善我國流域水資源保護(hù)管理工作有著極其重要的作用。作為一種帶有體制性的制度變革，淮河水資源管理模式的健全需要一個(gè)在探索中完善的過程。在這個(gè)過程中，筆者也期待有更多水利工作者來研究與探討流域水資源保護(hù)的管理模式問題，提出和改進(jìn)流域水資源管理與保護(hù)工作的新理念、方式與措施，減少制度完善過程中的成本代價(jià)。

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