1 垃圾處理行業(yè)市場化改革的背景

城市生活垃圾處理設(shè)施是城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，也是傳統(tǒng)的市政公用事業(yè)的一部分。城市垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化、市場化是目前城市垃圾處理行業(yè)改革的主導(dǎo)方向。

2002年以來，國家和有關(guān)部門陸續(xù)出臺和實(shí)施了市政公用事業(yè)的開放政策、特許經(jīng)營政策、投資體制改革政策、鼓勵(lì)非公經(jīng)濟(jì)政策等一系列相關(guān)的改革政策，加快了城市垃圾處理行業(yè)的市場化進(jìn)程。

伴隨著城市化進(jìn)程的加快，僅靠政府的財(cái)力難以滿足對垃圾處理資金投資的需求。而且我國正處在市場經(jīng)濟(jì)的全面推進(jìn)期，政府在經(jīng)營性資產(chǎn)領(lǐng)域總體呈退出趨勢。由于地方政府在設(shè)施建設(shè)方面沒有適當(dāng)?shù)娜谫Y渠道，而其又是城市垃圾處理設(shè)施建設(shè)的投資主導(dǎo)，因而引資動機(jī)在地方政府更加顯著。作為市政公用事業(yè)重要內(nèi)容的城市生活垃圾處理行業(yè)，伴隨國家對市政公用事業(yè)的投資開放，垃圾處理行業(yè)在沒有充分準(zhǔn)備的情況下，面向社會資本的開放得以快速推進(jìn)。

國家對環(huán)境問題的日益重視，以及全球性環(huán)保要求的不斷提升，使垃圾無害化的要求更加突出。處理設(shè)施的缺乏問題凸現(xiàn)，且對設(shè)施水平的要求也在不斷提高。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，2004年我國660個(gè)城市生活垃圾清運(yùn)量達(dá)1.55億噸，無害化處理率約為52％。但是根據(jù)有關(guān)部門的調(diào)查分析，城市生活垃圾的實(shí)際無害化處理率只有30%。

垃圾處理面臨的另一個(gè)關(guān)鍵問題就是資源化問題。隨著國家發(fā)展戰(zhàn)略向大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、加快建設(shè)節(jié)約型社會的轉(zhuǎn)型，垃圾的資源化問題已成為越來越受關(guān)注的話題。但是垃圾資源化概念的過早提升擾亂了本身還沒有得以完善的垃圾無害化主調(diào)，從而在一定程度上擾亂了垃圾處理的責(zé)任區(qū)分和技術(shù)路線。

2 垃圾處理領(lǐng)域的管理體制

（1）體制的變化

在傳統(tǒng)的公益服務(wù)體制下，政府將城市垃圾清運(yùn)和處理作為公共責(zé)任，通過政府的直接投資并直接領(lǐng)導(dǎo)事業(yè)單位進(jìn)行運(yùn)營服務(wù)。這種模式下，政府和運(yùn)營單位之間是行業(yè)管理關(guān)系而不是市場監(jiān)管關(guān)系，服務(wù)責(zé)任屬于政府。我國城市環(huán)衛(wèi)行業(yè)的體制幾十年來一直持續(xù)這種模式。這種模式也是目前世界上許多國家的主導(dǎo)模式。

由政府直接提供福利性的垃圾處理服務(wù)，是傳統(tǒng)行業(yè)管理機(jī)制得以生存的基礎(chǔ)。但是，現(xiàn)在這種模式的基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了變化。當(dāng)市場化在諸多背景的協(xié)同下成為主要改革方向時(shí)，城市生活垃圾處理的傳統(tǒng)關(guān)系也發(fā)生了變化。企業(yè)已成為執(zhí)行垃圾處理和運(yùn)營的實(shí)體，政府則從具體操作事物中解脫出來，主要通過科學(xué)的監(jiān)管體系來履行保障持續(xù)、安全普遍服務(wù)的責(zé)任。

（2）政府角色的定位

城市生活垃圾處理是市政公用性事業(yè)，不同于一般競爭性行業(yè)。其準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性和很強(qiáng)的外部特性使政府無法完全卸掉責(zé)任。其責(zé)任主體最終仍然是政府，不是產(chǎn)生垃圾的公眾，也不是處理垃圾的企業(yè)。

政府是垃圾管理制度的制定者和垃圾行業(yè)的監(jiān)管者。政府可以通過制定相關(guān)的政策，確定特殊的優(yōu)惠政策和價(jià)格水平，鼓勵(lì)和引導(dǎo)行業(yè)的發(fā)展，延伸或拓展產(chǎn)業(yè)鏈，擴(kuò)大垃圾處理資源化收益。政府可以將垃圾收費(fèi)以公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式在社會上公開招標(biāo)，擇優(yōu)選擇投資和經(jīng)營者，可以按照全成本、成本補(bǔ)償和合理利潤等方面確定服務(wù)的價(jià)格，并通過經(jīng)濟(jì)合同或協(xié)議的形式，委托企業(yè)為政府提供輔助性服務(wù)，政府則向企業(yè)支付服務(wù)費(fèi)用。在這種市場化模式下，政府仍然是服務(wù)的主體，委托企業(yè)投資運(yùn)營只是作為提供更好服務(wù)的輔助。公眾支付的垃圾處理費(fèi)與垃圾處理的成本或者企業(yè)得到的價(jià)格有聯(lián)系，但不是一一對應(yīng)的關(guān)系，政府財(cái)政會對這筆資金進(jìn)行調(diào)控，比如可能會用于街道保潔等。

這種責(zé)任的保留在結(jié)構(gòu)上有幾種形式：

1）采取垃圾處理廠的資產(chǎn)保留在政府，將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的形式；

2）處理廠的建設(shè)、經(jīng)營權(quán)在一定期限內(nèi)共同轉(zhuǎn)讓的方式（BOT、TOT）。

這些形式都有其共同點(diǎn)：

1）政府接受責(zé)任追訴；

2）政府與企業(yè)間簽訂不同形式的經(jīng)濟(jì)合同，政府與企業(yè)間不是行政許可關(guān)系；

3）政府要依據(jù)協(xié)議進(jìn)行嚴(yán)格而科學(xué)的監(jiān)管。

3 關(guān)于垃圾資源化認(rèn)識的誤區(qū)

減量化、無害化、資源化是城市生活垃圾管理的重要原則。盡管在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變下的垃圾管理形式已經(jīng)發(fā)生了很大變化，但管理的原則沒有根本上的變化。目前，關(guān)于垃圾處理無害化和資源化的問題，在技術(shù)和政策上的認(rèn)識仍存在一些不同的意見和爭議。

垃圾是人類生產(chǎn)和生活產(chǎn)生的固體廢物。垃圾的減量化、無害化是城市得以生存、持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)之一，因此被普遍認(rèn)為是一種政府應(yīng)盡的責(zé)任，長期以來一直是城市環(huán)衛(wèi)工作的核心。資源化對我國而言并不陌生，自古就有“舊物回收、變廢為寶”的優(yōu)良傳統(tǒng)。據(jù)報(bào)道，北京市10萬拾荒大軍每年從廢品中拾走的“垃圾”價(jià)值約10億元。驚人的數(shù)字似乎告訴人們，城市生活垃圾處理企業(yè)應(yīng)該從垃圾中獲得更多的“寶”，垃圾處理行業(yè)可以在“資源化”的大旗下，不需要政府太多的投入而獲得自我良性發(fā)展。

但是，從拾荒者低劣的工作和生活環(huán)境、不良的健康狀況，以及引起的社會治安問題、再生過程的二次污染問題等，不難發(fā)現(xiàn)外部不經(jīng)濟(jì)性是拾荒大軍獲得收益的主要原因，也是超值財(cái)富掩蓋下嚴(yán)重環(huán)境問題的癥結(jié)所在。在目前垃圾產(chǎn)品出路監(jiān)控體系尚不完善的背景下，將垃圾處理過度地推向資源化，將會產(chǎn)生一系列的社會問題。目前社會上的一些提法顯然夸大了垃圾作為資源的價(jià)值，在一些技術(shù)廣告商的吹噓下，又神化了某些資源化技術(shù)的功效，影響了垃圾處理的技術(shù)路線和產(chǎn)業(yè)政策。

我國城市生活垃圾的成分與發(fā)達(dá)國家存在著明顯的不同：

（1）水分高，我國大部分城市生活垃圾的含水率都超過40％，甚至高達(dá)60％；

（2）有機(jī)質(zhì)含量高，一般為45%～55％；

（3）由于混合收集造成的垃圾成分十分復(fù)雜，目前采用的主要處理處置方式是衛(wèi)生填埋、焚燒和堆肥，盡管這三種方式都在資源化方面有所體現(xiàn)，如：填埋氣體的利用、焚燒余熱的回收、堆肥產(chǎn)品的直接利用等，但是從目前的實(shí)踐來看，都在不同程度上存在利用效率不高的問題。

除了城市生活垃圾和工業(yè)固體廢物以外，固體廢物還包括一部分社會源廢物，比如包裝廢物、廢塑料、餐廚垃圾等。同城市生活垃圾相比，這部分社會源廢物的資源化優(yōu)勢明顯。另外，目前我國的城市生活垃圾處理對象是被拾荒大軍撿拾和回收后的垃圾，相當(dāng)一部分可資源化的成分已經(jīng)被剔除。

4 垃圾無害化和資源化的辯證關(guān)系

垃圾無害化是指生活垃圾通過科學(xué)的管理手段和經(jīng)過處理達(dá)到不損害人體健康、不污染環(huán)境的目標(biāo)。垃圾資源化是指回收和轉(zhuǎn)化利用垃圾中的有用資源，使之重新進(jìn)入對人類有用的物流和能源利用中。

從表面上看，要實(shí)現(xiàn)垃圾處理的無害化，需要通過一定資金的投入來實(shí)現(xiàn)；而資源化可以將垃圾轉(zhuǎn)變成資源，變廢為寶。盡管兩個(gè)過程在資金流上是相反的過程，但在注重環(huán)境成本發(fā)展的社會中，兩者之間存在著辨證關(guān)系。

無害化和資源化沒有矛盾。無害化不是垃圾處理的目的，而是控制目標(biāo)。資源化在創(chuàng)造財(cái)富的同時(shí)，并不足以對垃圾處理實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償和平衡。資源化不是說政府不需再對垃圾處理進(jìn)行投入，也不是說垃圾處理不需要進(jìn)行收費(fèi)，資源化只是垃圾處理的目標(biāo)之一。從循環(huán)經(jīng)濟(jì)的角度來看，垃圾資源化比無害化具有更高的層次。

無害化和資源化是相輔相成的。無害化支撐資源化，不考慮垃圾無害化，單純從資源化出發(fā)索取的財(cái)富，是以犧牲環(huán)境成本或者人類健康為代價(jià)的，也就是環(huán)境成本的外部化。資源化為無害化創(chuàng)造條件，一個(gè)資源化效率很高的項(xiàng)目有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力來支撐垃圾無害化治理的投入。

從可持續(xù)發(fā)展的角度看，更應(yīng)該把資源化放在一定高度上來認(rèn)識垃圾處理行業(yè)的發(fā)展�！吨袊�21世紀(jì)議程》也將大力推行城市生活垃圾資源化作為目標(biāo)之一，垃圾資源化目標(biāo)對于堅(jiān)持以人為本，構(gòu)建和諧社會同樣具有重要的意義。

5 實(shí)現(xiàn)垃圾處理資源化和無害化的途徑

5.1 實(shí)現(xiàn)資源化和無害化的管理途徑

在市場化體制下，垃圾處理的具體實(shí)施者是企業(yè)，而追求最大利潤是企業(yè)的本性，監(jiān)管水平是關(guān)系到資源化和無害化執(zhí)行效果的關(guān)鍵。比如，垃圾焚燒發(fā)電的飛灰是一種危險(xiǎn)廢物，如果按照國家規(guī)定進(jìn)行處理，企業(yè)需要支付的費(fèi)用大約是1000元/噸，有的甚至高達(dá)2000元/噸，如果按照1噸垃圾產(chǎn)生約3%的飛灰計(jì)算，每噸垃圾的處理成本將提高30～50元。類似的問題還包括垃圾焚燒產(chǎn)生的二惡英、垃圾填埋產(chǎn)生的滲濾液、堆肥產(chǎn)品中的重金屬問題等等。這些污染物的控制和監(jiān)管水平，直接關(guān)系到垃圾資源化和無害化的經(jīng)濟(jì)平衡點(diǎn)。經(jīng)營企業(yè)會傾向于尋找不按照危險(xiǎn)廢物處理的機(jī)會和可能，這時(shí)就需要政府進(jìn)行嚴(yán)格科學(xué)的監(jiān)管。

有效的管理機(jī)制和技術(shù)進(jìn)步是解決垃圾問題的關(guān)鍵。對于不同垃圾成分的資源化問題，政府需要分類加以區(qū)別對待，有些垃圾（如廢紙、礦泉水瓶等）不需要政府引導(dǎo)，市場機(jī)制本身就可以很好地解決；而對于有些垃圾則應(yīng)該提供一些鼓勵(lì)政策，促進(jìn)其資源化進(jìn)程，如電子垃圾處理和堆肥等；還有一些垃圾可能根本無法進(jìn)行資源化利用，或者目前階段的資源化利用在經(jīng)濟(jì)上不可行。按照垃圾處理無害化的標(biāo)準(zhǔn)和協(xié)議，企業(yè)可以通過技術(shù)進(jìn)步來提高競爭力并降低成本，從而獲得盡可能大的市場份額和利潤率。

雖然國家已頒布實(shí)施了《中華人民共和國可再生能源法》、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》、《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》及《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等法規(guī)，但是由于地方配套政策不到位，制約了垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化和市場化進(jìn)程，也為垃圾處理技術(shù)路線的制定和選擇帶來了很大的風(fēng)險(xiǎn)。例如法規(guī)上明確規(guī)定從事垃圾處理的企業(yè)可以獲得稅收優(yōu)惠的鼓勵(lì)政策，但是目前仍然沒有確定是哪種稅收優(yōu)惠以及優(yōu)惠的幅度；大部分城市也不能提供垃圾焚燒上網(wǎng)電價(jià)的規(guī)定等。這些問題使得企業(yè)在進(jìn)入垃圾處理行業(yè)時(shí)無法準(zhǔn)確得到資源化的價(jià)值，基本都是個(gè)案研究、一事一議，很不規(guī)范，這使企業(yè)進(jìn)入市場受到限制，已經(jīng)進(jìn)入市場的企業(yè)也面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)。

一些地方政策的制定僅僅是從單一的角度出發(fā)，沒有綜合、科學(xué)的發(fā)展觀念，缺失了很多資源化的利益。一些政策條例和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定過于草率，在缺乏基礎(chǔ)性研究資料的情況下，幾個(gè)月就可以完成，因而科學(xué)性較差。

5.2 實(shí)現(xiàn)資源化和無害化的技術(shù)途徑

分類收集是實(shí)現(xiàn)城市生活垃圾減量化、資源化、無害化目標(biāo)的有效途徑，有利于降低城市生活垃圾無害化處理和資源再利用的技術(shù)難度和成本。沒有分類的垃圾，由于垃圾中有機(jī)質(zhì)含量高，使得垃圾填埋場滲濾液濃度高、產(chǎn)生量大，焚燒處理熱值低，堆肥產(chǎn)品質(zhì)量不高。目前，由于環(huán)境意識、管理水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，實(shí)行全面的垃圾分類收集尚需時(shí)日。垃圾進(jìn)行粗分類可能是目前情況下一個(gè)比較好的解決混合收集難以處理的途徑。

垃圾分類收集如果不能與分類運(yùn)輸和分類處理相結(jié)合，就完全喪失了意義。如果僅在起始端做到了分類，而在裝運(yùn)時(shí)又重新混到了一起，不僅不能起到分類的作用，而且前期的分類也將完全不起作用。很多城市的試點(diǎn)已證明，分類運(yùn)輸?shù)男屎艿停@與垃圾分類的種類過細(xì)有關(guān)。若將垃圾分為干濕兩類作為垃圾分類的過渡階段，公眾投放時(shí)會非常方便，而且在運(yùn)輸過程中和實(shí)際操作中也容易實(shí)現(xiàn)。

目前國內(nèi)的三種主要的垃圾處理處置方式都存在各自的缺點(diǎn)：

（1）垃圾填埋會造成大量高濃度滲濾液的污染、土地資源的大量占用、填埋氣體帶來的安全隱患和溫室效應(yīng)；

（2）垃圾焚燒會產(chǎn)生飛灰和二惡英污染問題，而且垃圾焚燒設(shè)備的投資及運(yùn)行成本較高；

（3）堆肥產(chǎn)品質(zhì)量差、缺乏市場銷路等。

由于我國不同城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地緊缺程度和肥料市場等存在較大差異，因此，各城市急需解決的問題和技術(shù)選擇也是不同的，不能采用一刀切的方法。國外的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)也充分說明了這一點(diǎn)。

垃圾資源化和無害化的問題在很大程度上體現(xiàn)了垃圾處理商業(yè)性和公益性的不同定位問題。對于這個(gè)問題的正確認(rèn)識，將明晰政府、公眾和企業(yè)三方的責(zé)權(quán)利關(guān)系，促進(jìn)城市生活垃圾處理市場化和產(chǎn)業(yè)化的改革。

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