摘  要：本文介紹了2006年我國(guó)城市生活垃圾處理有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的政策進(jìn)展和城市生活垃圾處理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況，并對(duì)行業(yè)發(fā)展進(jìn)行了展望。

1  2006年城市生活垃圾處理行業(yè)發(fā)展概況

1.1 垃圾處理有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)政策進(jìn)展

2006年我國(guó)發(fā)布的垃圾處理相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)有：《生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站運(yùn)行維護(hù)技術(shù)規(guī)程》（GJJ109—2006），自2006年8月1日起實(shí)施；《生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站技術(shù)規(guī)范》（GJJ47—2006），自2006年8月1日起實(shí)施；《垃圾生化處理機(jī)》（CJ/T227—2006），自2006年8月1日起實(shí)施；《垃圾填埋場(chǎng)用高密度聚乙烯土工膜》（CJ/T234—2006），自2006年12月1日起實(shí)施；《鈉基膨潤(rùn)土防水毯》（JG/T193—2006），自2007年3月1日起實(shí)施。此外，《生活垃圾填埋場(chǎng)無(wú)害化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ/T107—2005）自2005年12月1日起實(shí)施，在2006年進(jìn)入實(shí)際操作階段。

“關(guān)于發(fā)布火電項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書受理?xiàng)l件的公告”（國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局公告2006年第39號(hào)）要求：“熱電站、煤矸石電廠、垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目的總量指標(biāo)必須明確總量指標(biāo)來(lái)源。除熱電站、煤矸石電廠、垃圾焚燒發(fā)電廠外，其他新建、擴(kuò)建、改建常規(guī)火電項(xiàng)目的二氧化硫排放總量指標(biāo)必須從電力行業(yè)取得”。

國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)“關(guān)于印發(fā)《可再生能源發(fā)電有關(guān)管理規(guī)定》的通知”（發(fā)改能源[2006]13號(hào)），國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)“關(guān)于印發(fā)《可再生能源發(fā)電價(jià)格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》的通知”（發(fā)改價(jià)格[2006]7號(hào)），以及“關(guān)于加強(qiáng)生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)管理工作的通知”（國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)環(huán)發(fā)[2006]82號(hào)）將生活垃圾焚燒發(fā)電納入生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目管理。環(huán)發(fā)[2006]82號(hào)文指出：“現(xiàn)階段，采用流化床焚燒爐處理生活垃圾的發(fā)電項(xiàng)目，因采用原料熱值較低，其消耗熱量中常規(guī)燃料的消耗量按照熱值換算可不超過總消耗量的20%。其他新建的生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目原則上不得摻燒常規(guī)燃料，否則不得按照生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目進(jìn)行申報(bào)和管理。國(guó)家鼓勵(lì)對(duì)常規(guī)火電項(xiàng)目進(jìn)行摻燒生物質(zhì)的技術(shù)改造，當(dāng)生物質(zhì)摻燒量按照熱值換算低于80%時(shí)，應(yīng)按照常規(guī)火電項(xiàng)目進(jìn)行管理”。

《國(guó)家鼓勵(lì)的資源綜合利用認(rèn)定管理辦法》的通知（發(fā)改環(huán)資[2006]1864號(hào)）提出：“城市生活垃圾（含污泥）發(fā)電應(yīng)當(dāng)符合以下條件：垃圾焚燒爐建設(shè)及其運(yùn)行符合國(guó)家或行業(yè)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范；使用的垃圾數(shù)量及品質(zhì)需有地（市）級(jí)環(huán)衛(wèi)主管部門出具的證明材料；每月垃圾的實(shí)際使用量不低于設(shè)計(jì)額定值的90%；垃圾焚燒發(fā)電采用流化床鍋爐摻燒原煤的，垃圾使用量應(yīng)不低于入爐燃料的80％（重量比），必須配備垃圾與原煤自動(dòng)給料顯示、記錄裝置”。

根據(jù)環(huán)發(fā)[2006]82號(hào)文精神，混合生活垃圾大量摻煤燃燒的項(xiàng)目將被遏止，文中提出：“以下區(qū)域一般不得新建生活垃圾焚燒發(fā)電類項(xiàng)目：（1）大中城市建成區(qū)和城市規(guī)劃區(qū)；（2）城鎮(zhèn)或大的集中居民區(qū)主導(dǎo)風(fēng)向的上風(fēng)向；（3）可能造成敏感區(qū)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)不能達(dá)到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)要求的區(qū)域”。城市建成區(qū)特別是城市規(guī)劃區(qū)往往是彈性的也是動(dòng)態(tài)的，如果城市規(guī)劃區(qū)不得新建生活垃圾焚燒發(fā)電類項(xiàng)目，很多城市將面臨生活垃圾發(fā)電廠廠址選擇的困難。

此外，與生活垃圾處理有關(guān)的重要政策文件還有《大中城市固體廢物污染環(huán)境防治信息發(fā)布導(dǎo)則》（國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局公告2006年第33號(hào)）；《廢棄家用電器與電子產(chǎn)品污染防治技術(shù)政策》（環(huán)保總局、科技部、信息產(chǎn)業(yè)部、商務(wù)部環(huán)發(fā)[2006] 115號(hào)）；《國(guó)家農(nóng)村小康環(huán)保行動(dòng)計(jì)劃》（國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局2006年10月）。

1.2 城市生活垃圾處理設(shè)施

2006年，投入運(yùn)行的生活垃圾填埋場(chǎng)主要集中在中小城市。2006年建設(shè)部開展了生活垃圾填埋場(chǎng)檢查，并依據(jù)《生活垃圾填埋場(chǎng)無(wú)害化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ/T107—2005），對(duì)全國(guó)的城市生活垃圾填埋場(chǎng)進(jìn)行了評(píng)分及等級(jí)評(píng)價(jià)。從檢查的初步結(jié)果看，達(dá)到Ⅰ級(jí)和Ⅱ級(jí)的填埋場(chǎng)數(shù)量明顯低于統(tǒng)計(jì)年報(bào)的數(shù)量。加強(qiáng)填埋場(chǎng)滲濾液產(chǎn)生、處理、排放監(jiān)測(cè)的統(tǒng)計(jì)，仍然是提高填埋處理水平需加強(qiáng)的環(huán)節(jié)。垃圾填埋場(chǎng)滲濾液是填埋場(chǎng)污染的主要來(lái)源，由于滲濾液水質(zhì)水量變化大，且污染物濃度高，垃圾滲濾液現(xiàn)場(chǎng)處理并達(dá)標(biāo)排放需要較復(fù)雜的處理工藝、較高的管理水平和較高的成本。做好填埋場(chǎng)使用規(guī)劃，盡可能延長(zhǎng)填埋場(chǎng)使用壽命也是許多城市面臨的迫切問題。填埋場(chǎng)隨著使用時(shí)間的增長(zhǎng)，其剩余容量將逐漸減少，填埋場(chǎng)超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，可能會(huì)造成填埋場(chǎng)滲濾液處理能力配套不足。因此及時(shí)規(guī)劃后續(xù)垃圾處理設(shè)施建設(shè)，將有助于延長(zhǎng)填埋場(chǎng)使用壽命。

隨著填埋場(chǎng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的提高，小規(guī)模的衛(wèi)生填埋場(chǎng)在環(huán)保和經(jīng)濟(jì)方面都欠缺合理性。100噸/日的填埋場(chǎng)項(xiàng)目，其投資費(fèi)用折算到每噸垃圾的成本超過50元/噸；5噸/日的填埋場(chǎng)項(xiàng)目，其投資費(fèi)用折算到每噸垃圾的成本超過100元/噸；如果再加上運(yùn)行費(fèi)用，并考慮實(shí)際收集垃圾量小于設(shè)計(jì)規(guī)模等因素，這些小規(guī)模的衛(wèi)生填埋場(chǎng)的垃圾處理總成本將在100～200元/噸（不包括土地成本），高于一般城市生活垃圾處理成本2倍以上。小規(guī)模的垃圾衛(wèi)生填埋場(chǎng)產(chǎn)生的主要污染物垃圾滲濾液很難得到正常處理，往往直接排到污水處理廠，這樣可能會(huì)給小規(guī)模污水處理廠帶來(lái)較大影響（這些小的污水處理廠短時(shí)間內(nèi)難以達(dá)到設(shè)計(jì)負(fù)荷）或經(jīng)過小規(guī)模城市污水處理廠稀釋而最終排向河流。小規(guī)模的垃圾衛(wèi)生填埋場(chǎng)所能削減的污染負(fù)荷非常有限，而且還要占用土地，造成填埋部分的土地污染。填埋場(chǎng)建設(shè)運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)的提高，必然要求有較高的集中度，集中度的提高也就意味著運(yùn)輸費(fèi)用的增加，而對(duì)于我國(guó)中西部地區(qū)許多的中小城市和城鎮(zhèn)，垃圾運(yùn)輸成本也存在現(xiàn)實(shí)的承受能力約束。

在填埋氣體利用方面，目前各地都在積極參與申報(bào)CDM項(xiàng)目。截至2007年2月7日，已有10個(gè)填埋氣體利用項(xiàng)目得到國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)（見表1）。

目前較大規(guī)模的填埋場(chǎng)絕大部分都已與一些外國(guó)公司簽訂了填埋氣體利用協(xié)議，但填埋氣體利用工程總體上進(jìn)展緩慢，許多填埋場(chǎng)填埋氣體利用尚停留在協(xié)議階段。

2006年新投入運(yùn)行的生活垃圾焚燒廠數(shù)量達(dá)5座以上，總規(guī)模約為4000噸/日（見表2），投運(yùn)總規(guī)模低于2005年，有十余座生活垃圾焚燒廠尚在建設(shè)中。我國(guó)的許多城市和地區(qū)，人口密度高、土地資源緊缺，適合于生活垃圾填埋場(chǎng)的場(chǎng)地選擇越來(lái)越困難，并且距離城市居住區(qū)越來(lái)越遠(yuǎn)，垃圾運(yùn)輸費(fèi)用也相應(yīng)增加，垃圾填埋處理的成本也隨著環(huán)保要求的日趨嚴(yán)格會(huì)越來(lái)越高，發(fā)展垃圾焚燒處理技術(shù)已成為垃圾處理的必然選擇。隨著垃圾焚燒處理技術(shù)的發(fā)展，焚燒煙氣處理應(yīng)得到全面重視。根據(jù)西方國(guó)家的研究結(jié)果，對(duì)于無(wú)煙氣污染控制技術(shù)或低技術(shù)水平的煙氣污染控制垃圾焚燒系統(tǒng)，二惡英排放的估算值為250ug/t（焚燒垃圾量），而現(xiàn)代化的生活垃圾焚燒廠的二惡英排放量可以控制在0.5ug/t（焚燒垃圾量）以下。目前我國(guó)露天焚燒垃圾（主要是村鎮(zhèn)垃圾）包括填埋場(chǎng)自燃的現(xiàn)象并不少見，因此，必須重視二惡英的排放問題。此外，對(duì)垃圾焚燒廠煙氣排放、飛灰排放等的監(jiān)管也需不斷加強(qiáng)。

2006年，城市生活垃圾堆肥處理繼續(xù)呈現(xiàn)停滯甚至萎縮的勢(shì)態(tài)。據(jù)考察，這些垃圾堆肥廠大多存在二次污染嚴(yán)重、實(shí)際處理量很低等問題。

2  行業(yè)發(fā)展展望

2006年，國(guó)家發(fā)展改革委（價(jià)格司）和建設(shè)部（城建司）開展了垃圾處理收費(fèi)的有關(guān)情況調(diào)研（見發(fā)改辦價(jià)格[2006]1155號(hào)）。截至2005年底，全國(guó)661座城市中有260個(gè)實(shí)行了垃圾收費(fèi)制度，約占城市總數(shù)的40%。垃圾收費(fèi)除少數(shù)城市納入自來(lái)水費(fèi)收取外，大多缺乏有效手段，平均收繳率不足30%。

生活垃圾收費(fèi)存在的主要問題有：（1）現(xiàn)階段居民生活垃圾收費(fèi)缺乏計(jì)量收費(fèi)條件；（2）缺少有效載體，收費(fèi)成本高；（3）生活垃圾處理全成本構(gòu)成環(huán)節(jié)多，差異大，增長(zhǎng)彈性顯著。

針對(duì)上述特點(diǎn)，制定生活垃圾的收費(fèi)方式需考慮以下幾方面：（1）多樣性。生活垃圾收費(fèi)形式多樣，居民收費(fèi)暫時(shí)可不考慮垃圾計(jì)量收費(fèi)，對(duì)單位產(chǎn)生的生活垃圾可優(yōu)先推行計(jì)量收費(fèi)，以促進(jìn)垃圾減量和環(huán)境保護(hù)與資源節(jié)約意識(shí)的提高；（2）漸進(jìn)性。由于我國(guó)城市居民收入平均水平還不高，考慮到社會(huì)整體的承受力，生活垃圾處理收費(fèi)目前還難以達(dá)到全成本要求，現(xiàn)階段政府的財(cái)政投入仍將是主體；（3）穩(wěn)定性。對(duì)于一個(gè)城市或地區(qū)，生活垃圾收費(fèi)總額不宜出現(xiàn)大幅波動(dòng)，費(fèi)額穩(wěn)定有利于減少或避免生活垃圾非法傾倒。

由國(guó)家發(fā)展改革委價(jià)格司起草的資源性產(chǎn)品價(jià)格改革方案——《關(guān)于運(yùn)用價(jià)格杠桿促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的意見》正在征求各地意見，垃圾處理收費(fèi)將明確允許選擇有效載體，降低收費(fèi)成本，進(jìn)一步推進(jìn)垃圾處理費(fèi)的征收。

對(duì)于我國(guó)許多地區(qū)，土地資源非常寶貴，生活垃圾填埋場(chǎng)場(chǎng)地選擇將越來(lái)越困難，垃圾填埋處理的成本也會(huì)越來(lái)越高，垃圾焚燒處理的重要性將逐漸得到認(rèn)識(shí)和接受。積極穩(wěn)妥地推進(jìn)垃圾焚燒處理，需要嚴(yán)格執(zhí)行《可再生能源法》，對(duì)將垃圾熱能轉(zhuǎn)換為電能部分進(jìn)行補(bǔ)貼，避免“小火電”借機(jī)重生。

今后將有一些大規(guī)模的混合生活垃圾生物處理項(xiàng)目投入運(yùn)行，這些項(xiàng)目和已經(jīng)建成的大規(guī)模的混合生活垃圾生物處理項(xiàng)目將進(jìn)一步經(jīng)受時(shí)間和實(shí)踐的考驗(yàn)。

垃圾處理引入市場(chǎng)化改革后，環(huán)衛(wèi)行業(yè)的服務(wù)必然要標(biāo)準(zhǔn)化和定量化，這樣政府才能進(jìn)行考核。理論上講，環(huán)衛(wèi)行業(yè)的所有環(huán)節(jié)都將市場(chǎng)化，也就是相應(yīng)的資產(chǎn)全部將轉(zhuǎn)化為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，這勢(shì)必會(huì)抬高環(huán)衛(wèi)服務(wù)價(jià)格。以垃圾處理為例，市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)后政府要支付的費(fèi)用可能會(huì)增加一倍或更多（處理水平通常也提高了）。制度借鑒和創(chuàng)新還有待突破。  
 

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