【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】近日，某市生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員在檢查中發(fā)現(xiàn)某排污單位在未取得排污許可證的情況下，擅自生產(chǎn)、排放污染物。依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，市生態(tài)環(huán)境局對該排污單位作出責(zé)令立即改正違法行為和罰款60萬元的行政處罰。該排污單位對市生態(tài)環(huán)境局作出的行政處罰決定不服，提出行政復(fù)議申請。該排污單位認(rèn)為，雖然其無證排污的事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿，但生態(tài)環(huán)境主管部門在案件辦理的集體討論環(huán)節(jié)存在如下兩個(gè)嚴(yán)重的程序違法問題。

一是集體討論記錄顯示，會議結(jié)論為“參加會議人員一致同意補(bǔ)充辦案材料”。集體討論記錄未對討論的過程進(jìn)行記錄，也未明確需要補(bǔ)充哪些辦案材料，以及缺少這些辦案材料是否會影響處罰決定的作出。因此，該排污單位認(rèn)為，此次集體討論并未就行政處罰決定形成最終的一致意見。二是集體討論記錄顯示，參與集體討論的人員為市生態(tài)環(huán)境局副局長兩名、案件承辦科室以及法制審核部門負(fù)責(zé)人各一名。該排污單位認(rèn)為，市生態(tài)環(huán)境局的負(fù)責(zé)人應(yīng)為局長和副局長，案件承辦科室以及法制審核部門負(fù)責(zé)人不屬于市生態(tài)環(huán)境局的負(fù)責(zé)人，而參與此次集體討論的僅為副局長兩名，該局實(shí)有局長一名、副局長五名，實(shí)際參與集體討論的負(fù)責(zé)人人數(shù)不足負(fù)責(zé)人人數(shù)的一半，不屬于集體討論。

復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第五十七條第二款規(guī)定，對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定�！渡鷳B(tài)環(huán)境行政處罰辦法》對“情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為”的定義進(jìn)行了進(jìn)一步明確，第五十二條第二款規(guī)定，有下列情形之一的，屬于情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰的案件：（一）情況疑難復(fù)雜、涉及多個(gè)法律關(guān)系的；（二）擬罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物數(shù)額五十萬元以上的；（三）擬吊銷許可證件、一定時(shí)期內(nèi)不得申請行政許可的；（四）擬責(zé)令停產(chǎn)整治、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)、禁止從業(yè)的；（五）生態(tài)環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)人認(rèn)為應(yīng)當(dāng)提交集體討論的其他案件。該案件的罰款金額為60萬元，屬于“情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰的案件”，應(yīng)當(dāng)集體討論決定。

針對排污單位提出的問題一，復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為，《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》明確規(guī)定，集體討論情況應(yīng)當(dāng)予以記錄。集體討論的目的是充分聽取各方面的意見和建議，對案件事實(shí)、證據(jù)、法律適用等進(jìn)行全面審查，并就處罰決定形成集體決策意見，防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。因此，雖然《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》并未明確規(guī)定集體討論記錄的內(nèi)容，但集體討論記錄應(yīng)盡量詳細(xì)地記錄各位參與集體討論人員的意見和建議，以及必須明確記錄就處罰決定形成的最終集體決策意見。該起案件集體討論記錄顯示，會議結(jié)論為“參加會議人員一致同意補(bǔ)充辦案材料”，該結(jié)論并不是就處罰決定作出的集體決策意見，說明案件并未通過參與集體討論人員的全面審查，存在執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，暫不能就處罰決定作出最終集體決策意見。執(zhí)法部門應(yīng)按照會議結(jié)論進(jìn)一步補(bǔ)充案件相關(guān)材料后再次集體討論，直至就處罰決定形成最終集體決策意見。市生態(tài)環(huán)境局在沒有就處罰決定形成最終集體決策意見的情況下對排污單位作出行政處罰決定，屬于程序違法。

針對排污單位提出的問題二，復(fù)議機(jī)構(gòu)認(rèn)為，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用＜中華人民共和國行政訴訟法＞的解釋》等文件規(guī)定，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍包括“正職、副職負(fù)責(zé)人以及其他參與分管的負(fù)責(zé)人”。就本案來說，市生態(tài)環(huán)境的負(fù)責(zé)人包括局長、副局長及其他局領(lǐng)導(dǎo)，不包括案件承辦科室以及法制審核部門負(fù)責(zé)人。《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》雖未明確規(guī)定參與集體討論的負(fù)責(zé)人具體人數(shù)和占比，但“集體討論”意味著不能僅由單一負(fù)責(zé)人參與討論、獨(dú)斷決策，而是需要兩名以上的負(fù)責(zé)人共同參與、商議討論，以確保集體決策意見的全面性和公正性。該案中，市生態(tài)環(huán)境局兩名符合條件的副局長參與集體討論，程序并無不當(dāng)。

最終，該起案件因存在程序違法問題被行政復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷行政處罰決定。

筆者認(rèn)為，集體討論程序是指對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予行政處罰，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)通過集體討論決定的法定程序，是行政處罰決定程序的關(guān)鍵內(nèi)容和行政處罰結(jié)果公平、公正的有效屏障。集體討論程序的合法合規(guī)要依靠集體討論記錄來呈現(xiàn)。因此，集體討論記錄的內(nèi)容應(yīng)盡可能詳細(xì)，除時(shí)間、地點(diǎn)、參加人員以外，還要明確記錄參加人員對案件事實(shí)、證據(jù)、法律適用等進(jìn)行全面審查得內(nèi)容，更要明確記錄就行政處罰決定的最終集體決策意見。如集體討論未就行政處罰決定形成一致的決策意見，不得作出行政處罰決定。

雖然現(xiàn)行的法律法規(guī)并未對參與集體討論的負(fù)責(zé)人人數(shù)或比例作具體的要求，但多地行政機(jī)關(guān)認(rèn)為半數(shù)以上負(fù)責(zé)人參加才有效。如《吉林省應(yīng)急管理部門較重以上行政處罰案件集體討論制度（試行）》《天津市市場監(jiān)督管理委員會關(guān)于貫徹市場監(jiān)管總局42號令的實(shí)施意見》《江西省市場監(jiān)管局行政處罰案件審核及部門負(fù)責(zé)人集體討論工作規(guī)則》等均規(guī)定，參加集體討論的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)超過半數(shù)。2025年3月1日起施行的《杭州市綜合行政執(zhí)法行政處罰程序規(guī)定》規(guī)定，集體討論行政處罰決定應(yīng)當(dāng)有三分之二以上的綜合行政執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人參加。因此，各地應(yīng)合理安排集體討論時(shí)間，讓盡可能多的負(fù)責(zé)人參與。

作者單位：江蘇省蘇州市生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法局

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