【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】《湖北省長江船舶污染防治條例》（以下簡稱《條例》）將于10月1日起施行。被稱為“目前最全”的地方船舶污染條例，《條例》有哪些要點(diǎn)？又有哪些創(chuàng)新？記者日前專訪了北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)文明研究院副院長、生態(tài)法研究中心主任，教授，博士生導(dǎo)師楊朝霞。

中國環(huán)境報(bào)：您早在多年前就曾呼吁加快船舶大氣污染防治立法。湖北省近日出臺(tái)《條例》是否契合您此前呼吁的內(nèi)容？

楊朝霞：此前修改大氣污染防治法時(shí)，我曾提出要重視船舶、飛機(jī)等交通工具的大氣污染防治問題。長江湖北段是長江流域重要水源涵養(yǎng)地、飲用水水源地和國家重要生態(tài)屏障，同時(shí)也是“黃金水道”的重要航段，船舶來往頻繁、總量日益增長，船舶污染防治立法專門化已成為時(shí)代賦予的重大課題。

如今《條例》的出臺(tái)為船舶污染防治專門化立法發(fā)揮了引領(lǐng)和示范作用，也為生態(tài)環(huán)境法典“污染防治編”的編纂提供了參考，具有十分重要的理論和實(shí)踐意義。尤其是《條例》對船舶噪聲污染問題進(jìn)行了專門規(guī)定，既考慮到噪聲污染對人類的影響，也考慮到對生物的影響，打破了傳統(tǒng)立法的“人類中心主義”桎梏。例如，由于噪聲污染會(huì)對長江江豚的聲納系統(tǒng)造成影響，《條例》要求船舶排放噪聲須符合標(biāo)準(zhǔn)，并在自然保護(hù)區(qū)、重要漁業(yè)水域等需要特別保護(hù)的水域采取必要措施減少水下噪聲干擾，彰顯了湖北省對生物多樣性和長江生命共同體的關(guān)懷。

中國環(huán)境報(bào)：為什么說這是“目前最全”的地方船舶污染條例？

楊朝霞：之所以稱《條例》為“目前最全”的地方船舶污染防治條例，關(guān)鍵在于其進(jìn)行了“全水域、全要素、全主體、全過程”等的制度設(shè)計(jì)。

一是適用范圍最全�！稐l例》將適用范圍拓展為全省長江干流及相連的通航水域，率先實(shí)現(xiàn)　“通航水域全覆蓋”，涵蓋了各類航行、停泊的船舶及相關(guān)作業(yè)活動(dòng)可能產(chǎn)生污染的區(qū)域和行為。

二是污染類型最全。《條例》對船舶水污染、大氣污染、噪聲污染、固體廢物污染等方面的污染問題，都進(jìn)行了規(guī)定。

三是責(zé)任主體最全�！稐l例》構(gòu)建了多部門監(jiān)管體系，涵蓋船舶污染防治主管部門（海事和交通）、生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門，明確各部門職責(zé)。此外，還明確了船舶所有人、經(jīng)營人或者管理人和港口、碼頭、水上服務(wù)區(qū)以及船舶有關(guān)作業(yè)活動(dòng)單位的污染防治主體責(zé)任。

四是防治手段最全�！稐l例》綜合運(yùn)用行政許可、標(biāo)準(zhǔn)約束、信息聯(lián)單、財(cái)政補(bǔ)貼、應(yīng)急征用等制度工具，同時(shí)對船舶污染事故應(yīng)急處置、法律責(zé)任等也都作出詳細(xì)規(guī)定，形成了事前嚴(yán)防、事中嚴(yán)管、事后嚴(yán)懲的全過程治理體系。

五是協(xié)同機(jī)制最全。作為湖北與重慶、江西第一個(gè)協(xié)同立法項(xiàng)目，《條例》建立了部門協(xié)同和區(qū)域協(xié)作（設(shè)置了“區(qū)域協(xié)作”專章）長效機(jī)制，與長江流域相關(guān)省市加強(qiáng)溝通協(xié)作，實(shí)現(xiàn)信息共享、聯(lián)合執(zhí)法、應(yīng)急協(xié)作等。

中國環(huán)境報(bào)：條例首次將大氣污染防治納入船舶污染地方立法，具體有哪些條款體現(xiàn)了對大氣污染的系統(tǒng)管控？

楊朝霞：《條例》在第三節(jié)的第二十九條至第三十四條系統(tǒng)規(guī)定了船舶大氣污染防治措施，從船舶動(dòng)力、燃油質(zhì)量、岸電使用、貨物運(yùn)輸?shù)榷鄠�(gè)方面構(gòu)建起對船舶大氣污染防治的系統(tǒng)管控體系。

在船舶動(dòng)力和尾氣排放方面，第二十九條要求船舶動(dòng)力和尾氣排放符合標(biāo)準(zhǔn)，禁止黑煙排放，并鼓勵(lì)使用新能源和清潔能源。對于船舶燃油質(zhì)量；第三十條明確船舶使用的燃油應(yīng)符合法律標(biāo)準(zhǔn)，加裝燃油要選擇有資質(zhì)的供應(yīng)單位并獲取單證，相關(guān)部門建立燃油質(zhì)量信息通報(bào)機(jī)制并向社會(huì)公布信息。

在岸電使用方面，第三十一條至三十三條規(guī)定縣級以上政府制定港口岸電設(shè)施和船舶受電設(shè)施建設(shè)改造計(jì)劃并給予政策扶持，港口岸電設(shè)施建設(shè)要符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范并公開信息，具備條件的港口、碼頭、水上服務(wù)區(qū)應(yīng)向具備條件的船舶提供岸電，船舶靠泊岸電泊位時(shí)應(yīng)使用岸電，鼓勵(lì)對使用岸電的船舶給予優(yōu)惠；第三十四條要求船舶載運(yùn)易散發(fā)有毒有害氣體或粉塵物質(zhì)的貨物時(shí)必須采取封閉或防護(hù)措施，載運(yùn)易散發(fā)有毒有害氣體的貨物的，不得用開艙通風(fēng)替代洗艙和驅(qū)氣作業(yè)。

中國環(huán)境報(bào)：除大氣污染防治外，《條例》還新增了噪聲污染防治要求。在您看來，內(nèi)河船舶噪聲污染對長江生態(tài)環(huán)境和沿岸居民生活的主要影響有哪些？《條例》的規(guī)制思路是什么？

楊朝霞：內(nèi)河船舶噪聲污染主要影響包括幾個(gè)方面，一是對沿岸居民生活質(zhì)量的干擾，尤其是夜間航行噪聲影響睡眠和身心健康；二是對特別水域（如依法劃定的自然保護(hù)區(qū)、重要漁業(yè)水域以及其他需要特別保護(hù)的水域）中水生生物的干擾，特別是對長江江豚等珍稀水生動(dòng)物的聲納系統(tǒng)和繁殖行為造成負(fù)面影響。

《條例》第三十五至三十七條確立“標(biāo)準(zhǔn)約束、禁鳴區(qū)時(shí)、特域管理、技術(shù)引導(dǎo)”的規(guī)制思路，首先明確船舶噪聲應(yīng)符合國家標(biāo)準(zhǔn)，限制聲響裝置的使用；其次授權(quán)主管部門劃定禁鳴區(qū)域和時(shí)段；再次要求船舶在敏感水域采取降噪措施，減少對水生生物的影響；最后要求政府對超標(biāo)噪聲開展綜合調(diào)查并制定治理方案。同時(shí)鼓勵(lì)通過優(yōu)化船體設(shè)計(jì)、調(diào)整航速、加裝減振裝置等技術(shù)手段降低水下噪聲，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)和民生福祉雙贏。

中國環(huán)境報(bào)：《條例》提出了“船上儲(chǔ)存、交岸處置”的水污染物“零排放”模式。從法律角度看，這一模式是否能破解過去“船舶偷排、岸上拒收”的執(zhí)法困境？

楊朝霞：《條例》將近年實(shí)踐中行之有效的船舶水污染物“船上儲(chǔ)存、交岸處置”治理模式上升為法規(guī)制度，不僅明確船舶垃圾、生活污水、含油污水等船舶水污染物應(yīng)當(dāng)分類收集、儲(chǔ)存，并交付港口、碼頭、水上服務(wù)區(qū)等接收單位依法處理，不得向水體排放，并規(guī)定雙方法律責(zé)任；而且規(guī)定通過政府購買服務(wù)等方式對船舶生活垃圾、生活污水、含油污水進(jìn)行接收、轉(zhuǎn)運(yùn)和處置，有望有效破解“船舶偷排、岸上拒收”的法治困境。

《條例》第十八條至第二十七條明確規(guī)定了船舶必須分類儲(chǔ)存并交付污染物，接收單位必須接收并處理，雙方均負(fù)有法定義務(wù)。第二十七條規(guī)定的電子聯(lián)單管理系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了污染物從產(chǎn)生到處置的全流程可追溯，避免了數(shù)據(jù)造假和監(jiān)管盲區(qū)。此外，《條例》第十九條、第二十三條還設(shè)立了報(bào)告機(jī)制，船舶或接收單位一方拒絕履行義務(wù)時(shí)，另一方需向主管部門報(bào)告，形成雙向監(jiān)督。第五十四條至第五十七條規(guī)定的配套法律責(zé)任條款也加大了對違法行為的處罰力度。這些制度共同構(gòu)成了閉合的責(zé)任鏈條，顯著提升了威懾力和可操作性。

中國環(huán)境報(bào)：《條例》要求政府推動(dòng)綠色智能船舶的研發(fā)制造與配套設(shè)施建設(shè)，并探索建立船舶碳排放總量和強(qiáng)度控制制度。這是否意味著地方立法開始為航運(yùn)業(yè)“雙碳”目標(biāo)提供法治路徑？

楊朝霞：是的。該《條例》標(biāo)志著地方立法已經(jīng)系統(tǒng)性地將“雙碳”目標(biāo)融入船舶污染防治體系，為航運(yùn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型提供了明確的法治路徑。

在推動(dòng)綠色智能船舶發(fā)展層面，《條例》第十二條明確提出推動(dòng)綠色智能船舶研發(fā)制造和配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，規(guī)定湖北省人民政府應(yīng)支持船舶工業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，第二十九條鼓勵(lì)使用新能源、清潔能源和尾氣處理技術(shù)，第三十一條明確岸電補(bǔ)貼、電價(jià)優(yōu)惠的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。這些規(guī)定為航運(yùn)業(yè)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)提供了硬件基礎(chǔ)。

此外，《條例》第三十九條更是直接提出“探索建立船舶碳排放總量和強(qiáng)度控制制度”，這是地方立法中罕見的超前探索，通過設(shè)定碳排放總量和強(qiáng)度雙控指標(biāo)，對船舶能耗進(jìn)行管控，促使船舶運(yùn)營企業(yè)主動(dòng)采取節(jié)能減排措施，這一制度讓航運(yùn)業(yè)在碳排放方面有了明確的量化標(biāo)準(zhǔn)和法律約束，為“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了制度保障。

《條例》第五十條要求將船舶污染防治納入政府年度生態(tài)環(huán)境報(bào)告，接受人大監(jiān)督。從地方立法層面做出這些規(guī)定，為航運(yùn)業(yè)低碳轉(zhuǎn)型提供了法律依據(jù)和發(fā)展方向，有利于為地方通過立法助力航運(yùn)業(yè)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。

中國環(huán)境報(bào)：《條例》在區(qū)域協(xié)同治理、應(yīng)急體系建設(shè)、信用監(jiān)管等方面有不少創(chuàng)新。您認(rèn)為哪些制度設(shè)計(jì)最具“可復(fù)制、可推廣”價(jià)值？

楊朝霞：最具復(fù)制推廣價(jià)值的制度有三點(diǎn)。一是第四十五條、第五十條與五十一條建立的“多部門聯(lián)合監(jiān)管”與“跨區(qū)域信息共享機(jī)制”，交通、生態(tài)環(huán)境、住建等部門職責(zé)邊界清晰又能聯(lián)合執(zhí)法，為長江流域一體化治理提供模板，湖北與長江流域相關(guān)省市共享船舶污染監(jiān)測預(yù)警、污染物跨區(qū)域接收轉(zhuǎn)運(yùn)處置、污染事故處置及信用等信息，對其他流域或區(qū)域的污染防治有借鑒意義；二是第四十八條健全船舶污染防治信用監(jiān)管制度，規(guī)范信用信息歸集、評價(jià)和修復(fù)，實(shí)施守信激勵(lì)，將違法信息納入公共信用平臺(tái)并實(shí)施聯(lián)合懲戒，通過信用手段約束船舶相關(guān)方行為，促使其主動(dòng)遵守污染防治規(guī)定，其他地方可復(fù)制這一信用監(jiān)管模式，推動(dòng)污染防治工作有效開展；三是第四十四條社會(huì)力量應(yīng)急征用補(bǔ)償制度，明確征用程序與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)社會(huì)應(yīng)急資源參與，規(guī)定政府可根據(jù)應(yīng)急處置需要征用船舶和相關(guān)設(shè)施設(shè)備，被征用方服從調(diào)度指揮，征用后若有毀損、滅失依法給予補(bǔ)償。在其他地區(qū)應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件時(shí)可參考此制度，確保應(yīng)急工作順利開展。

中國環(huán)境報(bào)：《條例》加大了對違法行為的處罰力度，并明確了政府、企業(yè)、船員等各方責(zé)任。從法律責(zé)任配置的角度，如何評價(jià)其威懾效果和可操作性？

楊朝霞：在威懾效果方面，加大處罰力度對違法行為形成有力震懾。《條例》第五十四條規(guī)定罰款金額最高為20萬元，并引入“停航整頓”“通報(bào)批評”等多元懲戒方式，增強(qiáng)了震懾力；第五十八條、五十九條對船舶排放明顯可見黑煙、未按規(guī)定提供岸電等違法行為設(shè)定相應(yīng)罰款，提高了違法成本。

在可操作性上，《條例》對不同違法行為規(guī)定了明確的執(zhí)法主體和處罰標(biāo)準(zhǔn)。船舶污染防治主管部門、交通運(yùn)輸主管部門、生態(tài)環(huán)境主管部門等職責(zé)清晰，避免出現(xiàn)職責(zé)不清導(dǎo)致的執(zhí)法推諉現(xiàn)象。處罰標(biāo)準(zhǔn)具體，便于執(zhí)法人員在實(shí)際操作中準(zhǔn)確適用，減少自由裁量的模糊性和主觀性。對于拒不改正的違法行為，規(guī)定了進(jìn)一步的處理措施，保障了法律責(zé)任的有效落實(shí)。此外，條例第五十四條還設(shè)置了“代履行”機(jī)制，確保水域污染能得到及時(shí)治理。

中國環(huán)境報(bào)：湖北條例的出臺(tái)，對正在推進(jìn)的長江保護(hù)法配套制度建設(shè)乃至未來國家層面的船舶污染防治立法，有哪些啟示？

楊朝霞：《條例》為長江保護(hù)法配套制度建設(shè)及國家層面船舶污染防治立法包括正在編纂的生態(tài)環(huán)境法典“污染防治編”的設(shè)計(jì)提供了諸多啟示。

在全流域統(tǒng)籌治理方面，湖北《條例》率先實(shí)現(xiàn)“干支流全域統(tǒng)籌”，將適用范圍覆蓋長江干流及相連通航水域，這啟示長江保護(hù)法配套制度和國家立法應(yīng)強(qiáng)化流域整體性思維，打破行政區(qū)域限制，統(tǒng)一規(guī)范船舶污染防治標(biāo)準(zhǔn)和措施，確保全流域治理的一致性和協(xié)調(diào)性。

在創(chuàng)新治理模式方面，《條例》的“船上儲(chǔ)存、交岸處置”水污染物“零排放”模式為船舶污染治理提供了新思路。今后立法可借鑒這些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建更完善的船舶污染物治理體系。在區(qū)域協(xié)同治理機(jī)制方面，湖北與長江流域相關(guān)省市建立信息共享、聯(lián)合執(zhí)法、應(yīng)急協(xié)作等機(jī)制，可進(jìn)一步強(qiáng)化跨區(qū)域合作，推動(dòng)建立全國性的船舶污染防治協(xié)作平臺(tái)，促進(jìn)各地在執(zhí)法、監(jiān)測、應(yīng)急等方面深度合作。此外，條例注重科技治污，未來立法也應(yīng)緊跟科技發(fā)展趨勢，充分利用信息化技術(shù)提升船舶污染防治監(jiān)管水平，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)治理。

中國環(huán)境報(bào)：您長期從事環(huán)境法研究，也曾參與多部環(huán)境法律法規(guī)的起草論證。結(jié)合湖北實(shí)踐，您認(rèn)為船舶污染防治立法下一步最需補(bǔ)強(qiáng)的短板是什么？

楊朝霞：下一步船舶污染防治立法最需補(bǔ)強(qiáng)的短板是“陸海統(tǒng)籌”的污染物最終處置體系、精準(zhǔn)監(jiān)管和生態(tài)修復(fù)等方面。在污染物處置方面，未來立法應(yīng)明確將船舶污染物納入城市固體廢物、污水、危廢統(tǒng)籌規(guī)劃，建立“水陸一張網(wǎng)”，建立跨區(qū)域處置補(bǔ)償機(jī)制，破解“鄰避效應(yīng)”。

在精準(zhǔn)監(jiān)管方面，應(yīng)進(jìn)一步統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，建立高效的數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，利用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)精準(zhǔn)定位污染源頭、預(yù)測污染趨勢，提高監(jiān)管效能。

在生態(tài)修復(fù)方面，后續(xù)應(yīng)明確生態(tài)修復(fù)的責(zé)任主體、修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)和資金保障機(jī)制，規(guī)定船舶污染責(zé)任方承擔(dān)生態(tài)修復(fù)費(fèi)用，建立生態(tài)修復(fù)基金，用于支持專業(yè)機(jī)構(gòu)開展受損生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)工作。此外，還應(yīng)制定具體的生態(tài)修復(fù)技術(shù)規(guī)范和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，確保生態(tài)修復(fù)工作科學(xué)、有效開展，真正實(shí)現(xiàn)長江生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

中國環(huán)境報(bào)：如果用一句話總結(jié)湖北這部條例的意義，您會(huì)怎么說？對沿江其他省份乃至全國，您最想傳遞的立法建議是什么？

楊朝霞：一句話總結(jié)，這部《條例》以全水域覆蓋、全要素管控、全過程規(guī)制、“零排放”治理、綠智化轉(zhuǎn)型（綠色智能發(fā)展）、全方位協(xié)同（干支流協(xié)同、跨部門協(xié)同、上下游協(xié)同等）、全主體責(zé)任（船舶所有人、經(jīng)營人或者管理人和船舶有關(guān)作業(yè)活動(dòng)單位）、“船港城”統(tǒng)籌等方式，率先繪就長江船舶污染防治的“全景圖”，為長江母親河永葆生機(jī)提供了湖北方案、做出了湖北貢獻(xiàn)。

建議強(qiáng)化流域統(tǒng)一立法。充分考慮長江流域的整體性和關(guān)聯(lián)性，跳出條塊分割和單一介質(zhì)局限，立足流域生態(tài)系統(tǒng)整體性，構(gòu)建“水陸統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)同、多元共治”的船舶污染防治法律體系，確保全流域船舶污染治理的一致性和協(xié)調(diào)性。

其次，持續(xù)推動(dòng)科技賦能立法。隨著科技發(fā)展，不斷將新技術(shù)融入立法內(nèi)容。利用衛(wèi)星遙感、無人機(jī)監(jiān)測等技術(shù)加強(qiáng)船舶污染監(jiān)測，優(yōu)化船舶污染物電子聯(lián)單管理，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)全程可追溯。

此外，還應(yīng)注重公眾參與立法。拓寬公眾參與船舶污染防治立法的渠道，通過聽證會(huì)、民意調(diào)查等方式廣泛收集沿江居民、船員、航運(yùn)企業(yè)等各方意見，增強(qiáng)公眾對地方法規(guī)的認(rèn)同感和遵守的自覺性，形成全社會(huì)共同參與船舶污染防治的良好氛圍。

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