【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】某公司作為一家持有有效排污許可證的排污單位，因經(jīng)營(yíng)不善，在未進(jìn)行排污許可證變更的情況下將部分生產(chǎn)設(shè)備出租他人生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。后該承租人因私設(shè)暗管偷排生產(chǎn)廢水被生態(tài)環(huán)境執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)抓獲。顯然，逃避監(jiān)管排放污染物違反了“水污染防治法”第三十九條及“排污許可管理?xiàng)l例”第三十四條等規(guī)定，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰；那么問題是，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)以出租人還是承租人為處罰對(duì)象呢？

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)按照“誰(shuí)污染誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則，以承租人為處罰對(duì)象。持有該種觀點(diǎn)的人認(rèn)為，無(wú)論原公司系通過(guò)出租或出售方式將其生產(chǎn)車間交付，該生產(chǎn)車間已事實(shí)上交給占有人控制、使用，系生產(chǎn)車間的實(shí)際經(jīng)營(yíng)者和直接責(zé)任主體，其進(jìn)行排污的后果當(dāng)然由實(shí)際經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)。因此，開頭所述案件也應(yīng)由承租人承擔(dān)非法排污的法律責(zé)任，而與生產(chǎn)工具、生產(chǎn)設(shè)備的所有權(quán)無(wú)關(guān)。相關(guān)法院判例亦采用此觀點(diǎn)，如：青島江鴻專用車輛有限公司訴原膠南市環(huán)境保護(hù)局行政處罰案，法院裁判認(rèn)為：違法排污行為是承租人利用出租人的廠房設(shè)備實(shí)施的，責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為承租人。天津鳳聚寶食用農(nóng)產(chǎn)品有限公司訴天津市寶坻區(qū)生態(tài)環(huán)境局行政處罰案，法律裁判認(rèn)為：鳳聚寶公司租用寶迪公司的廠房及設(shè)備進(jìn)行生產(chǎn)，其在明知寶迪公司僅取得環(huán)評(píng)批復(fù)、未按照規(guī)定完成項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收的情況下仍從事屠宰加工生產(chǎn)，生產(chǎn)項(xiàng)目無(wú)需另行辦理環(huán)評(píng)手續(xù)，但違反了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)對(duì)此承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以記載相關(guān)生產(chǎn)排污設(shè)備的持證單位，即出租人為處罰對(duì)象。如：南通鑫老大牧業(yè)有限公司訴南通市生態(tài)環(huán)境局行政處罰案，法院裁判認(rèn)為：鑫老大公司將部分養(yǎng)殖場(chǎng)地租賃給徐留根經(jīng)營(yíng)的行為并不表明其環(huán)保責(zé)任一并轉(zhuǎn)移，其以養(yǎng)殖場(chǎng)地出租后即不承擔(dān)環(huán)境污染責(zé)任的理由不能成立，被訴處罰決定以鑫老大公司作為被處罰主體適當(dāng)。湖北綠葉農(nóng)業(yè)投資股份有限公司訴黃岡市生態(tài)環(huán)境局羅田縣分局行政處罰案，法院裁判認(rèn)為：盡管綠葉公司和劉敏簽訂了《豬場(chǎng)租賃協(xié)議》，將養(yǎng)豬場(chǎng)租賃給劉敏經(jīng)營(yíng)，但這是公司內(nèi)部經(jīng)營(yíng)行為，綠葉公司是對(duì)外承擔(dān)民事、行政責(zé)任的主體，其是案涉行政處罰的行政相對(duì)人。通化利源包裝材料有限公司訴原通化市環(huán)境保護(hù)局環(huán)保處罰案，法院裁判認(rèn)為：通化利源公司與案外人于洋的內(nèi)部的租賃關(guān)系，不屬于行政訴訟的審理范圍，且二者內(nèi)部法律事實(shí)的變化不能排除通化利源公司作為行政相對(duì)人應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。

綜合上述觀點(diǎn)，筆者建議應(yīng)在嚴(yán)格區(qū)分排污單位是否已經(jīng)取得合法排污手續(xù)的情形下對(duì)非法排污違法行為的處罰對(duì)象作出判定：如排污單位已取得排污手續(xù)后將生產(chǎn)設(shè)備出租的，以出租人作為處罰對(duì)象；如排污單位未取得排污手續(xù)而將生產(chǎn)設(shè)備出租的，以實(shí)際經(jīng)營(yíng)的承租人作為處罰對(duì)象。

理由及依據(jù)試分析如下：《排污許可管理?xiàng)l例》第十七條規(guī)定：排污許可證是對(duì)排污單位進(jìn)行生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的主要依據(jù)。排污單位應(yīng)當(dāng)遵守排污許可證規(guī)定，按照生態(tài)環(huán)境管理要求運(yùn)行和維護(hù)污染防治設(shè)施，建立環(huán)境管理制度，嚴(yán)格控制污染物排放。排污許可證是排污單位生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)期排污行為的唯一行政許可，具有“一企一證”“一生產(chǎn)場(chǎng)所一證”的排他屬性，明確了其排污行為依法應(yīng)當(dāng)遵守的環(huán)境管理要求和承擔(dān)的法律責(zé)任義務(wù)。排污單位在取得排污許可后將生產(chǎn)設(shè)備轉(zhuǎn)租，并不表明其環(huán)境管理要求及承擔(dān)的法律責(zé)任義務(wù)一并轉(zhuǎn)移，且出租亦可認(rèn)定為一種特殊的“他人代管”的運(yùn)營(yíng)行為；排污單位依法辦理項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污許可手續(xù)，上述法律文件確定了生產(chǎn)設(shè)備設(shè)施、生產(chǎn)工藝等“歸屬”于特定的排污單位進(jìn)行生產(chǎn)排污的“法定資格”，其應(yīng)當(dāng)對(duì)其生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)期排污違反環(huán)保法律規(guī)范的行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

對(duì)于排污單位未取得排污手續(xù)的情形而言，進(jìn)行排污的生產(chǎn)設(shè)備設(shè)施并未被排污許可證等法律文件“歸屬”于特定的排污單位而不具有排他屬性，當(dāng)承租人通過(guò)租賃關(guān)系占有、使用時(shí)，相應(yīng)的排污法律責(zé)任義務(wù)則附隨于占有轉(zhuǎn)移而一并轉(zhuǎn)移，故此時(shí)應(yīng)由作為實(shí)際占有、使用的承租人承擔(dān)非法排污法律責(zé)任。

此外，還有個(gè)別觀點(diǎn)認(rèn)為，即使排污單位存在出租生產(chǎn)設(shè)備行為，但只要其自認(rèn)由其實(shí)際經(jīng)營(yíng)或選擇隱瞞出租協(xié)議，執(zhí)法人員即可對(duì)出租人進(jìn)行處罰，此做法是不妥的。行政執(zhí)法行為屬于公法范疇、并不允許相對(duì)人可以意思自治而進(jìn)行選擇性執(zhí)法，即使相對(duì)人未如實(shí)說(shuō)明租賃情況，執(zhí)法人員仍有全面深入調(diào)查的法定義務(wù)。同時(shí)，需要補(bǔ)充說(shuō)明的是，如經(jīng)查實(shí)，持證排污單位不僅存在出租生產(chǎn)設(shè)備、還存在非法轉(zhuǎn)讓排污許可行為，則應(yīng)按照《排污許可管理?xiàng)l例》規(guī)定對(duì)出租人、承租人均依法處罰。

綜上所述，對(duì)持證排污單位將出租生產(chǎn)設(shè)備后非法排污的，應(yīng)由行政機(jī)關(guān)對(duì)出租人給予行政處罰；而出租人可以基于雙方租賃合同，有權(quán)向承租人主張相關(guān)罰款損失。此做法可以具體參見盧某訴肖某、朱某租賃合同糾紛案，法院裁判認(rèn)為：盧某將廠房設(shè)備出租給盧某、朱某后因“未驗(yàn)先投”被處以30萬(wàn)元罰款，涉案罰款損失由出租人自行承擔(dān)30%、兩承租人共同承擔(dān)70%。

作者單位：廣東省惠州市生態(tài)環(huán)境局

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