為準(zhǔn)確把握好環(huán)境政策與環(huán)境法律的關(guān)系，進(jìn)一步加強(qiáng)業(yè)務(wù)能力建設(shè)，本文通過(guò)梳理環(huán)境政策和環(huán)境法律的演進(jìn)規(guī)律，對(duì)比研究生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的政策與法律，總結(jié)出二者的本質(zhì)屬性、共通性以及差異性，探索出環(huán)境政策向環(huán)境法律轉(zhuǎn)化的路徑，以期為業(yè)務(wù)工作提供理論支撐與技術(shù)保障。

1 環(huán)境政策與環(huán)境法律的演變規(guī)律

（一）環(huán)境政策是環(huán)境法律的先導(dǎo)和補(bǔ)足

1．從時(shí)間維度來(lái)講，環(huán)境政策總體比環(huán)境法律出現(xiàn)的時(shí)間早，為環(huán)境法律的制定和修改提供了較為豐富的文本內(nèi)容和施行經(jīng)驗(yàn)。總的來(lái)看，環(huán)境政策先于環(huán)境法律出現(xiàn)，在實(shí)踐中引導(dǎo)和規(guī)范著環(huán)境治理，并為環(huán)境法律的制定進(jìn)行積極有益的探索，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

2．在不具備立法條件時(shí)，環(huán)境政策替代環(huán)境法律規(guī)范承擔(dān)著社會(huì)治理的功能。立法工作周期長(zhǎng)、程序復(fù)雜，無(wú)法及時(shí)應(yīng)對(duì)環(huán)境治理中出現(xiàn)的新問(wèn)題。政策具有較大的靈活性、適應(yīng)性，在不具備法律規(guī)范的情況下，可以及時(shí)出臺(tái)相關(guān)政策對(duì)新出現(xiàn)的環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范，發(fā)揮著“試行法”的作用，通過(guò)加深對(duì)相關(guān)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和研究，再形成穩(wěn)定、成熟的法律規(guī)范。

3．環(huán)境政策可以彌補(bǔ)環(huán)境法律的空白和缺陷，有效保障環(huán)境法律的實(shí)施。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)工作起步較晚，諸多領(lǐng)域在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)，需要充分發(fā)揮環(huán)境政策的治理作用。同時(shí)，法律作為環(huán)境治理的一種手段，也有其規(guī)制不到的“真空地帶”，而環(huán)境政策則可以通過(guò)發(fā)揮其靈活性作用，對(duì)法律規(guī)范中的原則性規(guī)定進(jìn)行細(xì)化完善，增強(qiáng)其可操作性，保障法律的實(shí)施效果。

（二）環(huán)境法律是環(huán)境政策的總結(jié)和規(guī)范

1．環(huán)境法律是環(huán)境政策不斷累積、不斷調(diào)適后質(zhì)變的結(jié)果。在制定環(huán)境法律前，往往已經(jīng)形成了政策群、政策體系，對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了較為全面的規(guī)范。環(huán)境法律的制定則是在環(huán)境政策群的基礎(chǔ)上進(jìn)行總結(jié)和升華，把得到社會(huì)普遍認(rèn)可、遵守且效果顯著的政策固化為具有普適性、強(qiáng)制性的法律規(guī)范。

2．環(huán)境法律是環(huán)境政策法制化的產(chǎn)物。當(dāng)制定環(huán)境法律的條件成熟時(shí)，發(fā)揮“試行法”作用且被實(shí)踐證明行之有效的環(huán)境政策一般會(huì)被以立法形式鞏固確定下來(lái)，以法律強(qiáng)制力保障實(shí)施，確保被全社會(huì)共同遵守。

3．環(huán)境法律的實(shí)施促進(jìn)政策不斷豐富和完善。我國(guó)國(guó)土面積遼闊，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r存在較大差異，環(huán)境法律制定實(shí)施后，地方往往會(huì)根據(jù)本地實(shí)際，出臺(tái)一系列符合地方實(shí)際、突出地域特色、有利法律實(shí)施的配套政策，不斷更新原有的政策體系。

（三）環(huán)境政策與環(huán)境法律的演變是一個(gè)不斷螺旋上升的過(guò)程

1．環(huán)境政策的更替可以促進(jìn)環(huán)境法律的制修訂，讓法律中有政策考量。環(huán)境政策作為環(huán)境法律的靈魂和制定依據(jù)，其演進(jìn)可以更新法律的內(nèi)在機(jī)理，推動(dòng)專門性的環(huán)境法律出臺(tái)。環(huán)境政策的調(diào)整會(huì)影響到環(huán)境法律的施行效果，進(jìn)而促進(jìn)法律的制定或者修改。

2．環(huán)境法律的調(diào)整會(huì)促進(jìn)政策的制定或修改，讓政策中有法治元素。環(huán)境法律調(diào)整后，往往需要出臺(tái)配套政策，落實(shí)具體工作的主體、任務(wù)、時(shí)限等，促進(jìn)法律的貫徹落實(shí)。環(huán)境政策在制定或者修改過(guò)程中要遵循基本法治精神和現(xiàn)有法律規(guī)范，而不能超越法律權(quán)限去創(chuàng)設(shè)規(guī)則。

3．環(huán)境政策和法律在實(shí)踐過(guò)程中不斷完善和發(fā)展，共同向“善策”與“良法”方向發(fā)展。從環(huán)境政策和環(huán)境法律的演變歷程來(lái)說(shuō)，二者是一個(gè)“命運(yùn)共同體”，它們都是特定歷史階段時(shí)期因?qū)μ囟ㄊ马?xiàng)進(jìn)行管理而出現(xiàn)的不同規(guī)范，都會(huì)因時(shí)而變。它們的演變方向是同向的，都是為了回應(yīng)社會(huì)需求，解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，最終都是為了實(shí)現(xiàn)“善策”與“良法”的目標(biāo)，為生態(tài)文明體制改革服務(wù)。

2 環(huán)境政策與環(huán)境法律各自的特點(diǎn)

（一）環(huán)境政策與環(huán)境法律的本質(zhì)屬性

環(huán)境政策具有較強(qiáng)的政治性，帶有黨和國(guó)家在某個(gè)階段對(duì)某項(xiàng)工作的政治導(dǎo)向。環(huán)境政策的制定需要貫徹黨的系列會(huì)議精神，需要遵循政治理論，符合政治邏輯，堅(jiān)定政治立場(chǎng)。環(huán)境法律的社會(huì)規(guī)范性和約束性更強(qiáng)，依靠國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，體現(xiàn)了黨和國(guó)家治國(guó)理政的權(quán)威性和穩(wěn)定性。環(huán)境法律的制定嚴(yán)格按照立法計(jì)劃和法定程序進(jìn)行，尊重立法技術(shù)規(guī)范，設(shè)置法律責(zé)任，行為主體違反須承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。

（二）環(huán)境政策和環(huán)境法律的共通性

在框架結(jié)構(gòu)上，對(duì)比生態(tài)環(huán)境保護(hù)相應(yīng)領(lǐng)域的政策和法律規(guī)定，兩者在目標(biāo)、原則、指導(dǎo)思想和重點(diǎn)任務(wù)等方面具有共通性。環(huán)境政策與環(huán)境法律都是先寫目標(biāo)、原則、指導(dǎo)思想等統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)定；其次再是對(duì)重點(diǎn)任務(wù)的實(shí)施進(jìn)行規(guī)定；最后是保障與監(jiān)督，對(duì)重點(diǎn)任務(wù)的落實(shí)提供保障和進(jìn)行監(jiān)督管理。

在內(nèi)容邏輯上，環(huán)境政策和環(huán)境法律的具體內(nèi)容根據(jù)大框架搭好的“架子”遵循嚴(yán)格的內(nèi)部邏輯進(jìn)行“添血肉”。如涉水的政策和法律主要遵循 “三水共治”， “四源齊控”的邏輯。在農(nóng)業(yè)污染防治方面，都分別從科學(xué)使用農(nóng)業(yè)投入品，減少農(nóng)藥、化肥的使用，科學(xué)處置農(nóng)業(yè)廢棄物進(jìn)行規(guī)定。

（三）環(huán)境政策與環(huán)境法律的差異性

1．體系結(jié)構(gòu)的不同

從體系的整體協(xié)調(diào)性來(lái)講，環(huán)境政策體系沒(méi)有避免重復(fù)的規(guī)定；環(huán)境法律需要協(xié)調(diào)好上位法與下位法、一般法與特殊法之間的關(guān)系，避免重復(fù)規(guī)定。地方政策可以先對(duì)國(guó)家政策進(jìn)行延續(xù)性規(guī)定，再增加地方性規(guī)定。而下位法更強(qiáng)調(diào)對(duì)上位法的細(xì)化規(guī)定，結(jié)合地方實(shí)際突出區(qū)域特色性、針對(duì)性和可操作性。

從體系的具體內(nèi)容來(lái)講，環(huán)境政策是對(duì)一脈相承的內(nèi)容再進(jìn)行補(bǔ)充，注重內(nèi)容的完整性；環(huán)境法律則是對(duì)上位法、一般法進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，側(cè)重內(nèi)容的延續(xù)性。政策文體的結(jié)構(gòu)一般為總分總，先總述當(dāng)前的社會(huì)現(xiàn)狀，然后分述總體要求、目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)等具體內(nèi)容，最后是進(jìn)行號(hào)召性的總結(jié)，有的政策會(huì)在句尾用括號(hào)注明該事項(xiàng)的責(zé)任主體；法律文本的結(jié)構(gòu)需符合《立法技術(shù)規(guī)范》的要求，對(duì)具體章節(jié)條款的表述都有規(guī)定，且用專章對(duì)法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)定。

2．語(yǔ)言表述的差別

在強(qiáng)制性上，環(huán)境政策多使用“加強(qiáng)”“深化”“鼓勵(lì)”等引導(dǎo)性和鼓勵(lì)性用語(yǔ)；環(huán)境法律則多使用“應(yīng)當(dāng)”“禁止”“不得”等強(qiáng)制性用語(yǔ)。在規(guī)范度上，環(huán)境政策用語(yǔ)偏日�；�，帶有一定的感情 色彩；環(huán)境法律用語(yǔ)更規(guī)范和統(tǒng)一，一般使用中性詞。在簡(jiǎn)潔度上，環(huán)境政策語(yǔ)言表述具有一定的鋪墊和描述；環(huán)境法律用語(yǔ)更簡(jiǎn)潔，多使用祈使句，少用或不用修飾語(yǔ)。

3．具體內(nèi)容的區(qū)別

導(dǎo)向性上，環(huán)境政策注重目標(biāo)任務(wù)實(shí)現(xiàn)的效果，側(cè)重結(jié)果；環(huán)境法律強(qiáng)調(diào)目標(biāo)任務(wù)完成的手段和途徑，側(cè)重過(guò)程。政策強(qiáng)調(diào)目標(biāo)任務(wù)在各階段要達(dá)到的要求，法律則更多規(guī)定實(shí)現(xiàn)該要求的方式。時(shí)效性上，環(huán)境政策強(qiáng)調(diào)目標(biāo)任務(wù)完成的漸進(jìn)性，分階段完成，有定性定量的要求；環(huán)境法律在具體規(guī)定中一般不作時(shí)限要求。靈活性上，環(huán)境政策是在一定時(shí)期內(nèi)推行實(shí)施的，能及時(shí)反映現(xiàn)實(shí)國(guó)情，較靈活；環(huán)境法律一經(jīng)公布則在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)有效，較穩(wěn)定。有的政策文件會(huì)在文末規(guī)定該文件的有效期，一般均為短期，如三年、五年等。

3 環(huán)境政策法律化的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）儲(chǔ)備環(huán)境政策，夯實(shí)環(huán)境立法基礎(chǔ)

一是推廣、總結(jié)、升華環(huán)境試點(diǎn)政策，形成覆蓋范圍廣、實(shí)踐效果好的的政策體系。試點(diǎn)政策需要在實(shí)踐中積極發(fā)揮示范先行的作用，把可復(fù)制、可推廣的成熟經(jīng)驗(yàn)轉(zhuǎn)化成全面試行的政策，使環(huán)境政策制度化。

二是結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)新情況、新變化，評(píng)估、制定環(huán)境新政策，構(gòu)建規(guī)范健全的環(huán)境政策體系。制定環(huán)境政策要與時(shí)俱進(jìn)，針對(duì)最新、最突出的環(huán)境問(wèn)題，及時(shí)對(duì)已有政策進(jìn)行評(píng)估，根據(jù)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需求，制定新的政策，不斷更新和豐富環(huán)境政策體系。

三是充分發(fā)揮環(huán)境政策對(duì)環(huán)境法律的引領(lǐng)作用，積極推動(dòng)法律的制定、修改及修訂。環(huán)境法律具有滯后性，需要吸收借鑒政策中因時(shí)而變、因事而變的內(nèi)容，從政策中找到變革的思路與方向。

（二）確立轉(zhuǎn)化標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范環(huán)境立法

一是環(huán)境政策法律化的前提條件。普適性、實(shí)踐性和成熟性應(yīng)當(dāng)是環(huán)境政策轉(zhuǎn)化為環(huán)境法律三大基本條件。普適性要求環(huán)境政策普遍適用于相同或者類似的環(huán)境問(wèn)題，而不是具有區(qū)域性的環(huán)境問(wèn)題。實(shí)踐性要求環(huán)境政策是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐檢驗(yàn)且被證實(shí)為有效可行的。成熟性要求環(huán)境政策具有轉(zhuǎn)化為法律的時(shí)機(jī)，如宏觀發(fā)展需要、社會(huì)關(guān)注度高、被列入立法計(jì)劃。

二是環(huán)境政策法律化的實(shí)現(xiàn)路徑。在框架邏輯上，環(huán)境法律可以參照環(huán)境政策的框架結(jié)構(gòu)搭建法律結(jié)構(gòu)。環(huán)境法律中除了法律責(zé)任和附則外，總則和分則部分的內(nèi)容可以從政策中進(jìn)行轉(zhuǎn)化。在內(nèi)容邏輯上，可借鑒環(huán)境政策文本的邏輯思路完善法律文本的內(nèi)容。比如，在流域立法中，借鑒流域規(guī)劃等政策文本中“三水統(tǒng)籌”“四源齊控”等思路布局法規(guī)內(nèi)容。

三是在環(huán)境政策法律化過(guò)程中嚴(yán)格遵守立法技術(shù)規(guī)范。推進(jìn)環(huán)境政策法律化時(shí)，需要充分發(fā)揮好立法技術(shù)規(guī)范的工具作用，使得立法既符合法律的結(jié)構(gòu)規(guī)范，也符合相關(guān)的語(yǔ)言表述規(guī)范。

（三）精準(zhǔn)識(shí)別差異，完善環(huán)境法律

一是在具體內(nèi)容上，明確了環(huán)境政策和環(huán)境法律的差異性后，進(jìn)行立法轉(zhuǎn)化時(shí)可以“反其道而行之”。時(shí)效性上，法律化時(shí)需結(jié)合實(shí)際把政策中“確定”的時(shí)限、指標(biāo)模糊化和原則化。導(dǎo)向性上，環(huán)境法律需要把政策中黨和國(guó)家對(duì)階段性的目標(biāo)任務(wù)轉(zhuǎn)化為具有普適性的法律規(guī)定。靈活性上，法律制定時(shí)需充分考慮法律和政策的有效性，對(duì)于政策中短期展望的目標(biāo)、任務(wù)審慎轉(zhuǎn)化。

二是在語(yǔ)言表述上，環(huán)境政策法律化需要嚴(yán)格遵守立法技術(shù)規(guī)范的要求，把政策用語(yǔ)轉(zhuǎn)化為法言法語(yǔ)，避免立法用語(yǔ)上的政策化傾向。強(qiáng)制性上，對(duì)于政策中鼓勵(lì)的事項(xiàng)，立法時(shí)應(yīng)明確為“應(yīng)當(dāng)”或 “可以”；對(duì)于政策中反對(duì)的事項(xiàng)，法律中應(yīng)明確“禁止”，并規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。規(guī)范度上，嚴(yán)格按照立法技術(shù)規(guī)范進(jìn)行立法，特別注意法律中“政策性條款”的表述規(guī)范，避免法律條文中出現(xiàn)政策用語(yǔ)的烙印。簡(jiǎn)潔度上，基于法律文本的有限性，環(huán)境政策法律化時(shí)，使用“主體+行為”的句式規(guī)定權(quán)利義務(wù)，保證法律語(yǔ)言的簡(jiǎn)潔、凝練。

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