內(nèi)容提要：

受覆蓋面和調(diào)控范圍限制、碳市場價格形成機制構建難度大、市場失靈等因素影響，全面運行的全國碳市場只能覆蓋我國50%的碳排放量，國內(nèi)的碳交易價格遠低于IPCC和碳信息披露項目（CDP）對實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》目標的碳價預測。僅靠碳交易一種政策手段難以實現(xiàn)“30•60”目標，需要通過與碳稅這一政策手段并行實施來加大碳減排調(diào)控力度。

結(jié)合我國的“30·60”目標，建議現(xiàn)階段先選擇實施名義性碳稅——將現(xiàn)行煤炭資源稅和成品油消費稅改造為碳稅的方式，緩解碳達峰壓力。同時加快研究實質(zhì)性碳稅——直接對二氧化碳排放開征碳稅，彌補我國在碳價格機制上的不足，為更長遠的碳中和目標做好政策準備。

可在保持我國宏觀稅負穩(wěn)定的前提下開征碳稅，盡可能降低碳稅對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響。征收碳稅不作為增加財政收入的手段，其目標是通過增加化石燃料的稅負來提高碳排放成本，根本目的是為了減少碳排放。

在碳稅的征收范圍上，應該避免對同一排放源或企業(yè)同時實施碳交易和碳稅政策，防止造成企業(yè)的雙重負擔。目前納入碳交易的企業(yè)排放標準是年能耗一萬噸標準煤，未來還可能會逐步降低標準從而將更多的企業(yè)和碳排放量納入調(diào)控范圍。這意味著，碳稅的征收范圍將主要是中小企業(yè)。

碳稅目的是通過影響消費者行為選擇來達到減少排放。從既積極穩(wěn)妥推出碳稅，又盡量弱化負面影響的角度考慮，可考慮在碳稅實施初期選擇化石能源開采和生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，未來隨著征管能力的提高和控管條件的具備，再將征稅環(huán)節(jié)調(diào)整為消費環(huán)節(jié)。

——傅志華，中國財政科學研究院副院長、研究員；許文，財科院公共收入研究中心研究員；程瑜，財科院研究員

開征碳稅是實現(xiàn)“碳達峰、碳中和”目標的

重要政策選項

文 | 傅志華 許文 程瑜

習近平總書記在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上向國際社會做出“中國二氧化碳排放力爭2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”的承諾，并在氣候峰會上提出了“碳達峰、碳中和”的具體目標（以下簡稱“30·60”目標）。這在體現(xiàn)中國作為負責任大國擔當?shù)耐瑫r，也意味著碳減排將面臨著艱巨任務和嚴峻挑戰(zhàn)。2020年底召開的中央經(jīng)濟工作會議明確提出，2021年要做好碳達峰、碳中和工作。2021年的政府工作報告提出，制定2030年前碳排放達峰行動方案。
要實現(xiàn)上述目標，亟需在碳減排途徑、機制和政策的選擇上拓展思路，在我國已實施碳排放權交易（以下簡稱“碳交易”）試點的背景下，應將開征碳稅作為重要政策選項，兩種碳減排手段并行實施。

碳交易與碳稅都是推動碳減排的重要政策工具

碳交易與碳稅均是借助市場機制實現(xiàn)政府碳減排目標的有效手段。由于兩者最終都反映為對碳排放價格的確定，因而也被統(tǒng)稱為碳價格機制。但基于產(chǎn)權理論的碳交易和源自庇古稅理論的碳稅，在推動碳減排的作用機理上存在差異。

碳交易更強調(diào)數(shù)量導向機制，是指在某個國家或地區(qū)設定碳排放總量額度，并將其碳排放權分配到各個企業(yè)，通過市場和價格機制對排放權在不同經(jīng)濟主體間分配進行調(diào)整，從而達到以最小成本達到碳減排的目標。

二氧化碳的排放總量或者排放標準由政府根據(jù)本國或本地區(qū)減排目標導向、環(huán)境承載能力等確定，通過發(fā)放許可證的形式分配碳排放權份額，創(chuàng)制出排放權的稀缺性并創(chuàng)建市場、體現(xiàn)排放權的經(jīng)濟價值，企業(yè)可在已有的配額中選擇交易其多余的份額或者購買碳排放額度，價格機制來決定排放權在不同經(jīng)濟主體之間的分配。

碳稅則屬于由稅收直接進行的價格干預，即通過相對價格的改變來引導經(jīng)濟主體的行為，達到降低碳排放數(shù)量的目的。氣候變化具有典型的外部性，政府運用碳稅對微觀主體減排進行干預，使其個體成本等于社會成本，微觀主體基于自身決策的排放水平，就會與社會最優(yōu)水平相一致，即碳排放企業(yè)的外部成本內(nèi)在化，達到資源的最優(yōu)配置。

作為碳減排的兩種重要政策手段，碳交易與碳稅這兩種手段在減排目標和減排成本的確定性、調(diào)控范圍、透明度和管理成本等方面各具相對優(yōu)勢，且這種相對優(yōu)勢又會受到各國具體政策環(huán)境、管理水平、實施條件等多方面因素的影響。

故在現(xiàn)實中，各國家和地區(qū)基于國情區(qū)情實際與碳減排的客觀需要，會側(cè)重其中之一或者二者并用，并隨國際國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展和應對氣候變化需要動態(tài)調(diào)整二者重點。理論和實踐研究表明，對碳交易與碳稅的關系認識，已從初期的替代性逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榛パa性。兩種手段可以并行不悖，尤其是二者相互協(xié)調(diào)配合，更可在注重公平的前提下提高減排效率。

我國現(xiàn)階段研究開征碳稅既有必要也可行

實現(xiàn)“碳達峰、碳中和”，加大碳價格機制的調(diào)控以減少化石能源消費是根本。新形勢下，我國僅以碳交易一種手段并不能有效解決碳減排的所有問題�，F(xiàn)階段，應在明確合理的碳排放總量控制目標之下，既有效發(fā)揮碳交易的減排作用，也考慮將碳稅作為政策選項之一，兩者并行發(fā)揮調(diào)控作用。

（一）僅靠碳交易一種政策手段難以實現(xiàn)“30·60”目標

我國自2011年起先后在七個省市實行碳排放權交易試點，2017年底明確在發(fā)電行業(yè)率先啟動全國碳排放權交易體系，2021年全國碳市場將正式啟動運行。隨著碳交易推向全國，將對國內(nèi)碳減排目標實現(xiàn)發(fā)揮更大作用。但受覆蓋面和調(diào)控范圍限制、碳市場價格形成機制構建難度大、市場失靈等因素影響，全面運行的全國碳市場也只能覆蓋我國50%的碳排放量，國內(nèi)的碳交易價格遠低于IPCC和碳信息披露項目（CDP）對實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》目標的碳價預測。

在“30·60”目標實現(xiàn)難度遠超早期碳排放強度目標，以及我國要以低于歐洲等國家30年時間來實現(xiàn)碳中和的情況下，面對更為緊迫和更大的碳減排壓力，僅以碳交易一種手段難以有效保證目標實現(xiàn)，需要通過與碳稅這一政策手段并行實施來加大碳減排調(diào)控力度。

（二）碳稅和碳交易并行有利于揚長避短，促進碳減排目標的實現(xiàn)

在應對氣候變化的特定時期上，政府對于兩種政策手段的選擇上可能具有一定的傾向性。但考慮到現(xiàn)實中碳減排問題的復雜性以及碳減排政策的相對有效性，為了更好地應對氣候變化，全面實現(xiàn)碳減排目標，有必要充分認識到碳交易和碳稅可以并行，二者的協(xié)調(diào)配合能夠發(fā)揮更大的調(diào)控作用。

無論從理論分析還是從國際社會政策選擇的傾向看，碳稅與碳交易都是可以同時運用、共存并立的。理論上，兩者應為互補關系，這種互補性主要表現(xiàn)在兩者的調(diào)控范圍和價格支撐上。因此，基于市場機制較不完善的現(xiàn)實以及開征碳稅的獨特優(yōu)勢，我國更需要根據(jù)實際情況同時運用碳交易與碳稅這兩種碳減排政策手段，構建二者的協(xié)調(diào)配合機制，來實現(xiàn)應對氣候變化和碳減排承諾，推動綠色低碳發(fā)展和建設生態(tài)文明。

（三）并行實施碳交易和碳稅已成為國際碳減排政策趨勢

碳交易和碳稅作為碳價格機制，已在全球諸多國家和地區(qū)得到了積極的應用。根據(jù)世界銀行《2020年碳定價現(xiàn)狀與趨勢》的統(tǒng)計，全球已有超過46個國家和32個地區(qū)實施或計劃實施61項碳定價政策，其中31個為碳排放權交易市場，30個為碳稅機制，覆蓋了22%的全球溫室氣體排放量。

同時，已有英國、法國、日本、加拿大等15個國家和地區(qū)同時實施碳稅與碳交易兩種政策手段。其中，部分國家因碳市場價格偏低或擴大調(diào)控范圍需要設置固定碳價和提高碳價，部分國家在碳減排政策實施初期就區(qū)分不同碳源分別實施碳稅和碳交易，其動因都是源于單一實施一種政策手段難以實現(xiàn)本國的碳減排目標。值得注意的是，上述同時實施碳交易和碳稅的國家，大多也是已宣布碳中和目標的國家。

（四）運用碳稅政策有助于實現(xiàn)碳減排和經(jīng)濟發(fā)展的“雙重紅利”

根據(jù)相關研究，我國如果實現(xiàn)2℃目標導向轉(zhuǎn)型路徑，2020-2050年能源系統(tǒng)需要新增投資約為100萬億元；如果實現(xiàn)1.5℃的目標導向，投資約為138萬億元。在我國經(jīng)濟下行和財政收入減速的背景下，加大對碳減排的投入需充分考慮財政的可持續(xù)性問題。而碳稅在提高碳排放價格或成本的同時，能夠獲取一定的財政收入，通過碳稅來適當籌集碳減排資金是減輕財政壓力的可能途徑。例如，根據(jù)世界銀行《2020年碳定價現(xiàn)狀與趨勢》的統(tǒng)計，全球2019年籌集了450億美元的碳價格收入。而根據(jù)OECD對成品油等化石燃料稅負的國際比較，我國在提高化石燃料稅負上尚具有一定的空間。因此，與減稅降費結(jié)合起來實施碳稅改革，不僅可保持宏觀稅負穩(wěn)定和減少增稅阻力，也有助于實現(xiàn)碳減排和經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的“雙重紅利”。

路徑選擇：改造現(xiàn)行稅種及研究開征新稅種

征收碳稅的基本目的，是通過增加化石燃料的稅負相應提高碳排放成本。根據(jù)增加稅負實現(xiàn)方式的不同，碳稅改革的實現(xiàn)路徑主要有以下兩種可能選擇。

（一）名義性碳稅方案：將現(xiàn)行煤炭資源稅和成品油消費稅改造為碳稅

名義性碳稅，即通過對與化石燃料相關稅種的改造，包括提高稅率水平或以碳排放量為依據(jù)來調(diào)整稅率，可以發(fā)揮與碳稅類似的作用。綜合看，我國適合改造為碳稅的稅種主要是資源稅和消費稅。針對我國以煤炭為主要能源以及考慮天然氣作為清潔燃料等情況，我國碳減排調(diào)控的主要對象是煤炭和成品油，2020年中央經(jīng)濟工作會議也提出：“推動煤炭消費盡早達峰，完善能源消費雙控制度”。

就煤炭而言，主要方式是改革煤炭資源稅。當然，也有對煤炭征收消費稅的建議觀點。兩者相比較來看，對煤炭征收消費稅與現(xiàn)行煤資源稅存在重復征收，也不符合消費稅對最終消費品征收的要求，因而，提高煤資源稅稅率是更為可行的選擇。

就成品油而言，成品油消費稅是最適合改造為碳稅的稅種。從對企業(yè)征收碳稅的角度看，盡管是對碳排放量進行征收，但從碳排放量與企業(yè)消耗成品油等化石燃料之間的關系看，實際上可視為對消耗成品油等化石燃料進行計征。同時，提高成品油消費稅還可以對非固定碳源進行征收。在國外碳稅的實踐中，不乏有改造成品油消費稅作為碳稅的案例。國內(nèi)也多次提高成品油消費稅稅額來發(fā)揮節(jié)能減排調(diào)節(jié)作用。因此，可以考慮將提高的稅額部分以碳稅名義進行征收。

鑒此，應區(qū)分不同化石燃料進行稅種的碳稅改造，建議將煤炭資源稅和成品油消費稅改造為碳稅。

（二）實質(zhì)性碳稅方案：直接對二氧化碳排放開征碳稅

實質(zhì)性碳稅，即直接對二氧化碳排放征稅，在我國也有兩種可能的選擇，一種是直接開征名稱為“碳稅”的新稅種；另一種是在現(xiàn)有的環(huán)境保護稅中新設置“二氧化碳”稅目。前者可以突出我國加大碳減排調(diào)控力度的目的和態(tài)度，但設立新稅種的立法難度大。后者不需要設置新稅種，符合簡化稅制的要求，不僅有利于減低碳稅單獨立法和實施的難度，而且可以減少為構建新稅制體系花費的成本和時間，但也需要修法。

（三）兩種路徑的比較及建議

是實行名義性碳稅還是實質(zhì)性碳稅，這兩種改革路徑實現(xiàn)形式的最終選擇受多方面因素的影響，需基于現(xiàn)行國情分階段實施。

綜合來看，改造現(xiàn)行稅種的方式具有上游征收的計征簡便、立法難度低等優(yōu)點，但也存在著稅負難以向下游企業(yè)等主體傳導的問題；新開征碳稅稅種或稅目與碳減排聯(lián)系緊密，但也有碳排放量計量復雜等問題。

結(jié)合我國的“30·60”目標，建議現(xiàn)階段先選擇實施名義性碳稅即改造現(xiàn)行稅種的方式，緩解碳達峰壓力。同時加快研究實質(zhì)性碳稅即開征獨立稅種，彌補我國在碳價格機制上的不足，為更長遠的碳中和目標做好政策準備。

我國研究開征碳稅的策略與設想

在新發(fā)展階段研究推進征收碳稅，應合理制定碳稅改革策略，降低征收碳稅對經(jīng)濟社會的沖擊影響。

（一）適時明確碳稅改革的政策方向

在統(tǒng)籌制定2030年前碳排放達峰行動方案等基礎上，應旗幟鮮明地提出征收碳稅的改革方向。這既可進一步在國際上表明我國在實現(xiàn)承諾的決心，也可在國內(nèi)穩(wěn)定企業(yè)和社會的預期，降低政府在宏觀政策上的不確定性。

（二）保持宏觀稅負穩(wěn)定以降低經(jīng)濟社會影響

對我國實施碳稅的主要擔憂，是在經(jīng)濟下行趨勢下會進一步拖累經(jīng)濟增長。國外稅改經(jīng)驗表明，利用綠色稅改的雙重紅利效應和稅收中性，即在降低部分稅收的同時提高與綠色相關稅種的收入，在實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護目標的同時保持宏觀稅負穩(wěn)定，是一個較為成功的做法。我國減稅降費政策的持續(xù)實施，已為征收碳稅提供了一定的政策空間。可在保持我國宏觀稅負穩(wěn)定的前提下開征碳稅，盡可能降低碳稅對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響。征收碳稅不作為增加財政收入的手段，其目標是通過增加化石燃料的稅負來提高碳排放成本，根本目的是為了減少碳排放。

（三）制度設計上應明確征收范圍和征稅環(huán)節(jié)，低稅率起步，分步動態(tài)調(diào)整

1、明確限定征收范圍。在沒有碳交易市場的情況下，碳稅應對所有的碳排放企業(yè)一體征收。但在我國碳交易市場已經(jīng)先行建立的情況下，在碳稅的征收范圍上，應該避免對同一排放源或企業(yè)同時實施碳交易和碳稅政策，防止造成企業(yè)的雙重負擔。因此，應該明確將納入碳交易體系的排放源或企業(yè)排除在碳稅的征收范圍之外，也就是說，碳稅的征收范圍是碳交易體系覆蓋范圍之外的碳排放源或企業(yè)。

從全國碳交易市場的啟動和發(fā)展趨勢來看，目前納入碳交易的企業(yè)排放標準是年能耗一萬噸標準煤，未來還可能會逐步降低標準從而將更多的企業(yè)和碳排放量納入調(diào)控范圍。這也就意味著，碳稅的征收范圍將主要是中小企業(yè)。

2、采用簡易計稅方式。考慮到碳稅的征稅對象主要是中小企業(yè)，為了降低征管成本和企業(yè)管理成本，碳稅應盡量采用較簡易的計稅方式。具體而言，應在企業(yè)二氧化碳排放量的確定上采用簡易的方式，直接根據(jù)化石燃料消耗量和排放系數(shù)計算排放量和應納碳稅額，而不是分行業(yè)考慮各種特殊因素。這樣做，盡管可能存在著一定的不公平性，但有利于降低企業(yè)在核定碳排放量上的成本，以及使得稅收征管成本也能夠相應降低。

3、合理選擇征稅環(huán)節(jié)。選擇化石能源生產(chǎn)環(huán)節(jié)還是消費環(huán)節(jié)征收也是碳稅制度設計上的爭議之處。在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收碳稅有助于有效控管稅源和降低征管成本，具有操作的簡便性和現(xiàn)實可行性。但碳稅目的是通過影響消費者行為選擇來達到減少排放，加之我國目前的資源價格形成機制不完善，稅負難以從生產(chǎn)環(huán)節(jié)傳導給消費者，顯然將征收環(huán)節(jié)設置于消費環(huán)節(jié)更為合理。從既積極穩(wěn)妥推出碳稅，又盡量弱化負面影響的角度考慮，可考慮在碳稅實施初期選擇化石能源開采和生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，未來隨著征管能力的提高和控管條件的具備，再將征稅環(huán)節(jié)調(diào)整為消費環(huán)節(jié)。

4、選擇低稅率起步�？紤]到我國社會經(jīng)濟的發(fā)展階段，為了能夠?qū){稅人碳排放行為形成一定影響，同時不過多影響中小企業(yè)的發(fā)展，碳稅應選擇從較低的稅率水平起步。從碳交易試點情況來看，盡管目前我國部分地區(qū)碳市場的價格可以達到每噸二氧化碳100多元，但在企業(yè)的初始配額實行免費發(fā)放的情況下，這只是企業(yè)超過配額后的碳排放的價格。如果考慮企業(yè)全部二氧化碳排放量的話，實際成本將會很低。國外已開征碳稅的國家在起步階段也多數(shù)選擇較低的稅率水平，其后再根據(jù)情況提高稅率水平。因此，與碳市場中的碳價格相協(xié)調(diào)，碳稅不可避免地需要采用低稅率起步的制度設計，再動態(tài)進行調(diào)整。

（四）做好碳稅與碳交易等政策之間的協(xié)調(diào)

考慮碳稅與碳交易之間的協(xié)調(diào)配合關系，通過建立相關協(xié)調(diào)機制，以消除兩者在配合上的障礙�？傮w來看，碳稅與碳市場的協(xié)調(diào)機制應包括兩個方面。

1、調(diào)控范圍的協(xié)調(diào)機制

如前所述，為了避免對同一排放源或企業(yè)造成雙重負擔，明確規(guī)定納入碳交易體系的排放源或企業(yè)不屬于碳稅征收范圍�？紤]到部分屬于碳稅征收范圍的企業(yè)也可能參與自愿減排交易（CER），因此，對應納碳稅的企業(yè)從碳交易市場中購買的排放量也可以給予免稅政策。此外，在可行的情況下，還可允許符合條件的企業(yè)或排放源，如在一定的二氧化碳排放范圍內(nèi)的企業(yè)，允許其自行進行選擇適用碳稅或碳交易政策。

2、調(diào)控力度的協(xié)調(diào)機制

在碳稅和碳交易調(diào)控力度的協(xié)調(diào)機制上，主要包括兩方面的內(nèi)容：一是不同調(diào)控手段在企業(yè)成本負擔上的協(xié)調(diào)。由于碳市場所確定的碳價格存在不確定性，這與碳稅相對確定的稅率水平（碳價格）之間可能會存在著較大差距，可能會導致適用不同調(diào)控政策的企業(yè)之間存在負擔不公平的問題。為構建相對公平的碳減排成本政策環(huán)境，需要從碳交易和碳稅兩個方面的制度設計著手，實現(xiàn)二者在調(diào)控力度上的大體一致。一方面，在碳排放權配額的分配上，需要結(jié)合碳市場的逐步完善，通過拍賣使企業(yè)有償獲取配額；另一方面，碳稅需要根據(jù)企業(yè)配額拍賣的價格和碳市場中的交易價格情況，作為制定碳稅稅率水平的重要參考依據(jù)，通過建立動態(tài)調(diào)整的碳稅稅率制度來協(xié)調(diào)與碳交易體系之間的負擔關系。

二是碳稅和碳交易基于調(diào)控力度的配合方式。碳稅與碳交易的另一個重要配合模式，是在我國碳市場發(fā)生失靈的情況下，即市場中的碳價格降低到很低的水平，已經(jīng)無法調(diào)控企業(yè)碳排放行為時，通過碳稅起到碳價支撐作用。此時，可對碳交易體系無法調(diào)控的碳排放和企業(yè)征收一定稅率水平的碳稅。這種情況下實施的碳稅，是利用碳稅在碳價格或排放成本上的確定性，以其稅率水平來確定排放的最低碳價格。