一、問(wèn)題的提出  

隨著工業(yè)化和城市化的迅速推進(jìn)，人們?cè)谌粘Ｉ钪猩a(chǎn)出越來(lái)越多的垃圾，垃圾圍城的現(xiàn)象已經(jīng)屢見(jiàn)不鮮。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國(guó)城市生活垃圾清運(yùn)量從1979年的2508萬(wàn)噸增至2015年的19142.17萬(wàn)噸，全國(guó)一度有約2/3的城市處于垃圾包圍之中，其中1/4已無(wú)填埋堆放場(chǎng)地，城市垃圾堆存累計(jì)侵占土地超過(guò)5億平方米，每年經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)300億元人民幣。垃圾處理極易引發(fā)激烈的環(huán)境沖突，近年來(lái)，圍繞垃圾處理的鄰避沖突在全國(guó)各大城市不時(shí)上演。  

為了降低環(huán)境壓力，各級(jí)政府陸續(xù)開(kāi)始垃圾分類(lèi)的工作。2000年，全國(guó)設(shè)立了8個(gè)垃圾分類(lèi)試點(diǎn)城市，但是大多城市垃圾分類(lèi)的效果不彰。在嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)下，2016年12月中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議提出普遍推行垃圾分類(lèi)制度。2017年國(guó)家發(fā)改委、住建部出臺(tái)《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》，明確到2020年底，城市生活垃圾回收利用率達(dá)到35%以上。  

事實(shí)上，一些發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)經(jīng)過(guò)多年努力逐漸形成了較完備的垃圾分類(lèi)治理經(jīng)驗(yàn)，比如美國(guó)舊金山把垃圾分類(lèi)作為垃圾費(fèi)減免的依據(jù)、德國(guó)的“私營(yíng)公司回收-政府補(bǔ)貼”模式、比利時(shí)的垃圾強(qiáng)制分類(lèi)模式等。我國(guó)浙江省推出了垃圾分類(lèi)分級(jí)督查考評(píng)制度，臺(tái)灣地區(qū)推出“垃圾不落地運(yùn)動(dòng)”等，這些經(jīng)驗(yàn)可以為垃圾分類(lèi)提供有益的啟示。要想推動(dòng)垃圾分類(lèi)，機(jī)制設(shè)計(jì)十分重要。那么，在城市居民缺乏垃圾分類(lèi)意識(shí)的情況下，政府如何干預(yù)、采用何種干預(yù)手段，才能推動(dòng)垃圾分類(lèi)政策成功實(shí)施?這是本文要解答的關(guān)鍵問(wèn)題。  

二、文獻(xiàn)回顧與研究方法

既有研究關(guān)注了政府干預(yù)在垃圾分類(lèi)中的作用，一是聚焦于優(yōu)化現(xiàn)行的管理體系。有研究基于廣州市的案例，從行政技術(shù)層面提出政策產(chǎn)品設(shè)計(jì)、通路構(gòu)建和公眾促銷(xiāo)是政策營(yíng)銷(xiāo)的運(yùn)作技巧。有學(xué)者提出通過(guò)法治力量明確相關(guān)主體責(zé)任，推動(dòng)垃圾分類(lèi)回收處理取得實(shí)效。有學(xué)者提出從“九龍治水”到單一部門(mén)統(tǒng)管的垃圾分類(lèi)模式的再造思路。二是探討政府構(gòu)建垃圾分類(lèi)市場(chǎng)化機(jī)制的作用。有學(xué)者提出必須建立開(kāi)放透明的垃圾回收市場(chǎng)，發(fā)揮政府宏觀調(diào)控、建立合理價(jià)格體系的作用。有研究發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)因素并不能成為政府干預(yù)的充分理由，認(rèn)為政府應(yīng)逐漸從城市垃圾處理的經(jīng)營(yíng)性領(lǐng)域中退出，工作重心轉(zhuǎn)移到制定政策、監(jiān)督與引導(dǎo)公眾參與管理上來(lái)。三是分析政府對(duì)調(diào)動(dòng)居民參與垃圾分類(lèi)的作用。有學(xué)者證實(shí)了政府的教育宣傳政策、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策對(duì)居民垃圾分類(lèi)水平有正向影響，認(rèn)為提高城市居民參與垃圾分類(lèi)管理的積極性需要重視外壓機(jī)制與誘導(dǎo)機(jī)制的共同作用。有研究發(fā)現(xiàn)社會(huì)資本對(duì)于提高居民垃圾分類(lèi)的正向作用，一旦政府垃圾管理效率較低，居民則更傾向于社區(qū)組織的替代性領(lǐng)導(dǎo)。四是強(qiáng)調(diào)政府對(duì)非正式垃圾分類(lèi)體系的管理。有研究通過(guò)追蹤H大學(xué)垃圾回收流程，認(rèn)為政府應(yīng)采取加強(qiáng)監(jiān)管、承擔(dān)低值有害物回收等干預(yù)手段糾正市場(chǎng)失靈。有學(xué)者提出政府要設(shè)計(jì)一個(gè)可行的制度使利益相關(guān)者都成為受益者，還有學(xué)者主張政府完善基礎(chǔ)設(shè)施讓非正式部門(mén)嵌入到垃圾管理系統(tǒng)中來(lái)。  

總體而言，既有研究關(guān)注到政府構(gòu)建垃圾分類(lèi)有效秩序的不同方向，但大多處于政策倡議階段，尤其是對(duì)政府干預(yù)行為的研究不夠，關(guān)于政府作用的觀點(diǎn)缺乏充分的實(shí)證基礎(chǔ)，無(wú)法揭示政府干預(yù)的內(nèi)在邏輯。在垃圾分類(lèi)秩序還未經(jīng)建立，人們垃圾分類(lèi)意識(shí)較為淡薄的背景下，政府出于何種立場(chǎng)、采用何種干預(yù)方式，對(duì)于垃圾分類(lèi)的政策效果發(fā)揮著十分重要的影響。由此，必須從政府元治理的角色出發(fā)，考察政府構(gòu)建垃圾分類(lèi)秩序的行政邏輯。  

為了回答上述問(wèn)題，本文將以臺(tái)北市垃圾分類(lèi)的歷史與現(xiàn)實(shí)為案例，展開(kāi)深入的分析。臺(tái)北市人口共有270萬(wàn)人，約占臺(tái)灣地區(qū)總?cè)丝跀?shù)的11.5%，每日活動(dòng)人口數(shù)量達(dá)到400萬(wàn)人以上，地狹人稠的先天條件加之城市化的發(fā)展，垃圾處理的問(wèn)題十分突出。起初，臺(tái)北民眾會(huì)把垃圾習(xí)慣性地堆積在某個(gè)角落，土地填埋是主要的垃圾處理方式。拾荒者、資源回收流動(dòng)商販、資源回收中間商構(gòu)成臺(tái)北最早的資源回收系統(tǒng)，政府未進(jìn)行干預(yù)。垃圾處理的無(wú)序狀態(tài)很快使臺(tái)北陷入到“垃圾圍城”危機(jī)，至20世紀(jì)80年代該市已難以找到垃圾掩埋場(chǎng)地。1984年7月，臺(tái)北內(nèi)湖垃圾山發(fā)生大火，燃燒持續(xù)十天以上，成為臺(tái)北民眾關(guān)于垃圾深刻的恥辱記憶。加之1980年代反對(duì)環(huán)境污染的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，臺(tái)灣地區(qū)很快意識(shí)到必須提高垃圾處理的效率。  

由于垃圾處理設(shè)施具有很強(qiáng)的鄰避效應(yīng)，“一縣市一焚化爐”方案在民眾的反對(duì)聲中推行得十分困難。通過(guò)對(duì)日韓等地的考察學(xué)習(xí)，臺(tái)北市環(huán)保局開(kāi)始引入以資源回收撬動(dòng)垃圾減量的辦法。經(jīng)過(guò)多年的努力探索，臺(tái)北市最終形成了以垃圾分類(lèi)帶動(dòng)資源回收，將垃圾工作的重點(diǎn)由末端處置轉(zhuǎn)向源頭減量，實(shí)現(xiàn)了垃圾分類(lèi)的良好局面。一方面是把大量的垃圾轉(zhuǎn)變?yōu)榭稍倮玫馁Y源，減輕了環(huán)境負(fù)荷(見(jiàn)圖1)，臺(tái)北市垃圾清運(yùn)量持續(xù)減少，資源回收總量持續(xù)增加，垃圾焚燒廠大幅減量;二是節(jié)約了土地，實(shí)現(xiàn)土地的增值與再利用，比如曾經(jīng)被稱(chēng)為“臺(tái)北之恥”的內(nèi)湖垃圾填埋場(chǎng)被人們清掉垃圾后被重新再利用，騰出來(lái)的空地價(jià)格是100多億新臺(tái)幣;三是城市環(huán)境好轉(zhuǎn)，民眾環(huán)保意識(shí)提高。臺(tái)北市垃圾分類(lèi)的意識(shí)已深入人心，初入臺(tái)北的人會(huì)為臺(tái)北街頭沒(méi)有垃圾桶、街道又十分清潔的景象驚嘆。這些成績(jī)?nèi)〉玫谋澈笈c政府干預(yù)不無(wú)關(guān)系。  

作者分別于2013年7-8月、2015年7月底到8月上旬、2016年7-8月、2017年7月中旬在臺(tái)北市展開(kāi)了相應(yīng)的調(diào)查和研究，分別對(duì)臺(tái)北市前副市長(zhǎng)、環(huán)保部門(mén)負(fù)責(zé)人、里組織與社區(qū)協(xié)會(huì)、社區(qū)環(huán)保志愿者、相關(guān)學(xué)者等進(jìn)行深度訪(fǎng)談，訪(fǎng)談對(duì)象超過(guò)30人。輔之以深度訪(fǎng)談、官方文獻(xiàn)、資料搜集等方式獲取資料，文中出現(xiàn)的組織名及人名均作匿名化處理和編碼。  

三、理論基礎(chǔ)與分析框架  

本文將引入政府干預(yù)理論，對(duì)支撐垃圾分類(lèi)的行政邏輯展開(kāi)研究。  

(一)政府干預(yù)理論  

政府干預(yù)理論是伴隨著市場(chǎng)失靈的出現(xiàn)而發(fā)展起來(lái)的，其核心是在政府與社會(huì)(市場(chǎng))關(guān)系的框架下，發(fā)揮政府積極作用，有效配置社會(huì)資源。在自由資本主義發(fā)生危機(jī)的情況下，凱恩斯主張充分發(fā)揮“有形的手”的資源配置作用。隨著學(xué)界對(duì)政府認(rèn)識(shí)的深入，政府干預(yù)理論得到相應(yīng)修正。20世紀(jì)90年代，斯蒂格利茨在新自由主義泛濫的情況下，力證由于市場(chǎng)信息的不完備性，市場(chǎng)失靈無(wú)處不在，因而政府活動(dòng)不應(yīng)該局限于制定法規(guī)、再分配和提供公共物品方面，政府干預(yù)應(yīng)該遍及各個(gè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)、各個(gè)領(lǐng)域。  

從宏觀來(lái)看，垃圾分類(lèi)是一個(gè)系統(tǒng)的民生工程，具有很強(qiáng)的正外部效應(yīng)，但是這種收益難以進(jìn)行效用劃分和測(cè)算，市場(chǎng)無(wú)法形成有效的排除機(jī)制，容易引發(fā)搭便車(chē)行為，垃圾分類(lèi)行為難以自然產(chǎn)生;從微觀來(lái)看，在缺乏外部制約的條件下，個(gè)體可以享受垃圾不分類(lèi)帶來(lái)的全部收益，垃圾不分類(lèi)容易成為一種毫無(wú)成本的行為。由于垃圾分類(lèi)行為個(gè)體“成本-收益”的模糊性和不對(duì)等性，完全市場(chǎng)條件下的垃圾分類(lèi)行為難以形成，因而需要借助政府干預(yù)理論考察政府行為對(duì)民眾垃圾分類(lèi)行為的影響。  

(二)分析框架  

面對(duì)市場(chǎng)、社會(huì)的具體情況，政府干預(yù)要進(jìn)行適時(shí)調(diào)節(jié)。政府不僅要決定是否進(jìn)行干預(yù)，還要決定采取何種干預(yù)手段來(lái)達(dá)到目的。馬斯格雷夫認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同的階段，政府發(fā)揮的作用不同。同樣，在垃圾分類(lèi)的不同發(fā)展階段，政府的干預(yù)方式應(yīng)該有所不同。  

為了便于對(duì)政府干預(yù)進(jìn)行分析，本文將政府干預(yù)區(qū)分為強(qiáng)干預(yù)和弱干預(yù)，前者特指政府通過(guò)強(qiáng)制手段將意志付諸實(shí)踐，從而構(gòu)建社會(huì)秩序、形成規(guī)范;后者則特指政府通過(guò)軟約束等手段達(dá)到維護(hù)制度、維持秩序的效果。在垃圾分類(lèi)領(lǐng)域，強(qiáng)干預(yù)手段主要包括立法、行政處罰、監(jiān)督、強(qiáng)制收費(fèi)等，弱干預(yù)手段主要包括宣傳教育、調(diào)動(dòng)多元主體參與、社區(qū)營(yíng)造等。  

四、臺(tái)北市垃圾分類(lèi)的強(qiáng)干預(yù)  

在缺乏有效干預(yù)的情況下，臺(tái)北市最初的垃圾分類(lèi)十分有限，市民無(wú)意識(shí)、官方無(wú)章法。為了改變這種情況，臺(tái)北市當(dāng)局采取了系列干預(yù)策略。  

(一)強(qiáng)制分類(lèi)的法制手段  

1974年起，以“廢棄物清理法”頒布為標(biāo)志，臺(tái)灣地區(qū)垃圾處理進(jìn)入官方管理階段。該法對(duì)社會(huì)、市場(chǎng)的垃圾處理行為進(jìn)行了強(qiáng)制性規(guī)定，家戶(hù)排出的一般廢棄物主要由各市縣環(huán)保局負(fù)責(zé)回收、清除、處理，事業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)有清除處理的責(zé)任和義務(wù)，不履行清除處理責(zé)任的事業(yè)機(jī)構(gòu)將被處以6000元新臺(tái)幣以上的罰款，情節(jié)嚴(yán)重者還將面臨停工或停業(yè)的處罰。制造業(yè)者、進(jìn)口商須按營(yíng)業(yè)數(shù)量繳納回收清除處理費(fèi)，家庭須繳納清除處理費(fèi)。該法還規(guī)定了繳納的回收清除處理費(fèi)組成資源回收管理基金，用于環(huán)保行政開(kāi)支及對(duì)垃圾分類(lèi)行為的獎(jiǎng)勵(lì)。到2006年，經(jīng)過(guò)9次修訂，該法基本完善。  

1997年臺(tái)灣地區(qū)推動(dòng)“資源回收四合一計(jì)劃”，要求社區(qū)組建資源回收互助組織推動(dòng)家庭垃圾分類(lèi)、回收和預(yù)處理，形成分類(lèi)系統(tǒng);官方形成收運(yùn)系統(tǒng);回收商負(fù)責(zé)資源回收，形成終端處理系統(tǒng);信托基金向回收體系注入資金推動(dòng)社區(qū)、回收商和地方政府清潔隊(duì)嚴(yán)格執(zhí)行資源回收制度(見(jiàn)圖2)，進(jìn)一步明晰了垃圾分類(lèi)回收的主體責(zé)任與運(yùn)作框架。  

2002年，臺(tái)灣地區(qū)頒布“資源回收再利用法”，對(duì)社會(huì)生產(chǎn)、消費(fèi)行為進(jìn)行強(qiáng)制性環(huán)�；脑臁Ｔ谏a(chǎn)方面，要求選用清潔生產(chǎn)技術(shù)、減少?gòu)U棄物產(chǎn)生、自行回收利用、提升產(chǎn)品使用年限;標(biāo)示產(chǎn)品使用材質(zhì)及再生資源比例、標(biāo)示分類(lèi)回收標(biāo)志;選用環(huán)保材料、再生資源進(jìn)行產(chǎn)品設(shè)計(jì)、生產(chǎn);避免過(guò)度包裝，遵守規(guī)定的包裝層數(shù)和空間比例。在消費(fèi)方面，民眾有減少資源消耗、延長(zhǎng)物品使用年限、回收循環(huán)再利用物品的義務(wù)。該法還規(guī)定了對(duì)再利用效益明顯、再生利用技術(shù)開(kāi)發(fā)優(yōu)良的機(jī)構(gòu)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。這些規(guī)定極大促進(jìn)了再生產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。  

在良好的勢(shì)頭下，2003年臺(tái)灣地區(qū)制定“零垃圾”政策，確立垃圾全回收、零廢棄的目標(biāo)。當(dāng)局決定利用清潔隊(duì)的工作便利，將過(guò)去以軟性宣傳勸導(dǎo)方式改為垃圾強(qiáng)制分類(lèi)。2005年，臺(tái)灣地區(qū)全面推動(dòng)“垃圾強(qiáng)制分類(lèi)計(jì)劃”，要求民眾按照一般垃圾、資源回收物、廚余垃圾進(jìn)行分類(lèi)排出，前三個(gè)月采用勸導(dǎo)方式，第四個(gè)月開(kāi)始采用由執(zhí)行機(jī)關(guān)稽查處分方式強(qiáng)制規(guī)范民眾進(jìn)行垃圾分類(lèi)。  

(二)垃圾回收的“三規(guī)”行動(dòng)  

1994年，臺(tái)北市在大安區(qū)試點(diǎn)“垃圾不落地”政策，繼而于1996年在全市推廣，要求居民的垃圾投放行為受政府“規(guī)定的時(shí)間”(起初一周兩天，2003年后增加至五天)及“規(guī)定的地點(diǎn)”(指定的停車(chē)搜集點(diǎn))的約束，要求垃圾車(chē)行駛在“規(guī)定的路線(xiàn)”。如果在非規(guī)定的時(shí)間亂扔垃圾，居民會(huì)被處以至少1200元新臺(tái)幣的罰款。為了提高資源回收的效果，同年臺(tái)北市推行“三合一資源回收計(jì)劃”，方便市民將垃圾分類(lèi)、資源回收、垃圾清運(yùn)一次完成。其中，一般垃圾由垃圾車(chē)收運(yùn)后進(jìn)入焚化廠處理;資源回收物可免費(fèi)由環(huán)保局變賣(mài)給回收商細(xì)分后再賣(mài)給回收工廠再利用;廚余垃圾收運(yùn)后由環(huán)保局進(jìn)行堆肥、動(dòng)物飼料等再利用;廢棄家具等大型垃圾，市民可以電話(huà)預(yù)約清潔隊(duì)免費(fèi)收運(yùn)，并由環(huán)保局變賣(mài)給回收廠拆解回收，或者由環(huán)保局修護(hù)后拍賣(mài)給市民再利用。為了配合制度的實(shí)施，臺(tái)北市政府對(duì)原有的環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了改造：  

一是減少街頭垃圾桶的數(shù)量，僅在少數(shù)地方設(shè)立分類(lèi)回收桶，大多數(shù)人只能把垃圾帶回家扔棄。正如臺(tái)北市輔管環(huán)保工作的前副市長(zhǎng)所言：“把它(垃圾桶)撤掉了，因?yàn)橥抢镆粩[就糟了……以前有設(shè)那個(gè)大型的垃圾桶讓他們丟嘛，其實(shí)滿(mǎn)出來(lái)他們還是繼續(xù)丟，造成環(huán)境臟亂。”(XG)  

二是組建垃圾車(chē)清運(yùn)隊(duì)伍，固定垃圾清運(yùn)路線(xiàn)和時(shí)間，配合垃圾不落地的實(shí)施。臺(tái)北市目前設(shè)有12個(gè)清潔隊(duì)，184條清運(yùn)路線(xiàn)和4059個(gè)垃圾收集點(diǎn)，共有7400名環(huán)保工作人員，各式環(huán)保車(chē)輛1165輛，一周收運(yùn)五天，每天收運(yùn)兩次，制定“垃圾車(chē)時(shí)間表”方便市民查詢(xún)：“如果每天收運(yùn)的時(shí)間都不固定，那對(duì)居民來(lái)講是非常不方便的，所以你要去reward(激勵(lì))他們，就是說(shuō)那些準(zhǔn)時(shí)拎著袋子出來(lái)的人，你一定要在他準(zhǔn)時(shí)出來(lái)的時(shí)候馬上處理，他就會(huì)養(yǎng)成一個(gè)習(xí)慣……我們花了很多時(shí)間去規(guī)劃收垃圾的路線(xiàn)跟時(shí)間，然后去訓(xùn)練這些清潔隊(duì)員、重新安排他們的垃圾分站。”(XG)  

(三)從“隨水征收”到“隨袋征收”：垃圾分類(lèi)的利益驅(qū)動(dòng)  

垃圾的集中清運(yùn)雖然解決了環(huán)境臟亂問(wèn)題，卻帶來(lái)了垃圾焚化及其空氣污染的巨大壓力。為了降低急劇上升的垃圾處理成本，臺(tái)北市通過(guò)強(qiáng)制收取垃圾費(fèi)的經(jīng)濟(jì)手段，構(gòu)建了外部成本內(nèi)部化的利益調(diào)節(jié)機(jī)制。  

1991年7月臺(tái)環(huán)保主管部門(mén)頒布“一般廢棄物清除處理費(fèi)征收辦法”，開(kāi)始推行垃圾收費(fèi)制度。同年9月臺(tái)北市開(kāi)始推行按量計(jì)費(fèi)的垃圾費(fèi)“隨水征收”，要求居民每使用1噸自來(lái)水必須加收4元垃圾費(fèi)。但此類(lèi)收費(fèi)并未完全反映垃圾處理成本，民眾對(duì)垃圾費(fèi)的個(gè)體感知不大，對(duì)居民缺乏約束力。2000年臺(tái)北市出臺(tái)“一般廢棄物清除處理費(fèi)征收自治條例”，強(qiáng)制實(shí)行垃圾費(fèi)“隨袋征收”政策，要求家庭垃圾必須用政府特制垃圾袋裝，按垃圾袋容量計(jì)費(fèi)，真正實(shí)現(xiàn)了“少丟垃圾少付費(fèi)，勤作分類(lèi)更省錢(qián)”的公平原則。  

為發(fā)揮價(jià)格對(duì)垃圾分類(lèi)行為的導(dǎo)向作用，專(zhuān)用垃圾袋的價(jià)格比一般袋子貴，按照袋子的容量，分為3公升、5公升、14公升、25公升、33公升、76公升及120公升等七種規(guī)格，每升0.45元新臺(tái)幣。專(zhuān)用垃圾袋由政府招標(biāo)實(shí)現(xiàn)指定生產(chǎn)，加印防偽標(biāo)識(shí)：“你想想看，它的成本一個(gè)是非常非常便宜，可是你要買(mǎi)就花50塊來(lái)買(mǎi)。然后這個(gè)袋子你愿意裝多少就裝多少，但是如果你能夠把那些我們認(rèn)為能夠回收的東西拿出來(lái)，那個(gè)部分不要錢(qián)……這么一個(gè)簡(jiǎn)單的機(jī)制，家家戶(hù)戶(hù)就開(kāi)始在家里分東西了。”(XG)  

據(jù)環(huán)保部門(mén)統(tǒng)計(jì)，在試行期間，配合購(gòu)買(mǎi)使用專(zhuān)用垃圾袋民眾達(dá)八成五以上，垃圾量減少34%，資源回收量增加110%。正式執(zhí)行首日市民配合率高達(dá)98%，未使用專(zhuān)用垃圾袋的市民經(jīng)勸導(dǎo)后均改用專(zhuān)用垃圾袋。  

(四)強(qiáng)有力的監(jiān)督與處罰措施  

針對(duì)市場(chǎng)主體的不規(guī)范行為，臺(tái)北市對(duì)未按規(guī)定繳納回收處理費(fèi)者，處以應(yīng)繳納費(fèi)用1至2倍的罰款，并強(qiáng)制執(zhí)行;對(duì)未按規(guī)定清除、處理或再利用廢棄物，致污染環(huán)境的市場(chǎng)主體，處1年以上5年以下有期徒刑，并處新臺(tái)幣300萬(wàn)元以下罰金(“廢棄物清理法”第46條)。同時(shí)對(duì)未標(biāo)示產(chǎn)品分類(lèi)回收標(biāo)志、過(guò)度包裝的市場(chǎng)主體處新臺(tái)幣3萬(wàn)元以上15萬(wàn)元以下罰款，情節(jié)嚴(yán)重者還會(huì)面臨一個(gè)月以上一年以下停工或停業(yè)處分(“資源回收再利用法”第26條)。對(duì)個(gè)人的監(jiān)督處罰，首先體現(xiàn)在清潔隊(duì)的監(jiān)督，清潔隊(duì)在收運(yùn)過(guò)程中如發(fā)現(xiàn)垃圾沒(méi)有按規(guī)定分類(lèi)，會(huì)請(qǐng)居民當(dāng)場(chǎng)分類(lèi)，或請(qǐng)居民帶回分類(lèi)后再投放，否則就會(huì)處以1200元以上6000元以下新臺(tái)幣的罰款。清潔隊(duì)如發(fā)現(xiàn)居民未使用專(zhuān)用垃圾袋則一律拒收，若居民堅(jiān)持投放或任意棄置，則進(jìn)行告發(fā)處罰。其次是巡查隊(duì)的監(jiān)督，臺(tái)北市會(huì)專(zhuān)門(mén)去做稽查，只要有民眾亂丟垃圾，就會(huì)處罰1200到6000元新臺(tái)幣，環(huán)保部門(mén)會(huì)宣導(dǎo)“你被抓到一次就等于收你一年的垃圾費(fèi)了”。官方還鼓勵(lì)社會(huì)監(jiān)督，查實(shí)亂扔垃圾等不良行為予以重罰，對(duì)舉報(bào)者實(shí)行重獎(jiǎng)。“我們有一個(gè)制度，就是你誰(shuí)看到誰(shuí)在亂丟垃圾，你都給他拍下來(lái)。拍下來(lái)之后我們就罰那個(gè)丟垃圾人的錢(qián)，然后這個(gè)拍照的人就可以分到這個(gè)錢(qián)。”(XG)  

在垃圾費(fèi)隨袋征收的激勵(lì)下，民眾就會(huì)愿意把回收物拿出來(lái)分類(lèi)處理掉，減少垃圾處理量，維持良好的制度環(huán)境。在強(qiáng)干預(yù)的引導(dǎo)下，臺(tái)北市資源回收總量從1999年的2.2951萬(wàn)公噸急速增長(zhǎng)至2002年的22.1391萬(wàn)公噸，增長(zhǎng)率達(dá)到864.6%，垃圾清運(yùn)量從1999年的123.808萬(wàn)公噸減少至2002年的74.189萬(wàn)公噸，減少了40.1%(圖3)。在政府強(qiáng)制干預(yù)下臺(tái)北市垃圾分類(lèi)的良好秩序基本形成。  

【通知】排污許可制度實(shí)施座談會(huì)即將召開(kāi)  

五、臺(tái)北市垃圾分類(lèi)的軟約束  

臺(tái)北市還運(yùn)用了一些弱干預(yù)措施，構(gòu)建起居民行動(dòng)習(xí)慣的軟約束。  

(一)宣傳、教育政策的實(shí)施  

為了讓民眾順利實(shí)現(xiàn)垃圾分類(lèi)的行為過(guò)渡，臺(tái)北市開(kāi)展了系統(tǒng)的宣傳與教育工作。在宣傳方面，一是制作垃圾分類(lèi)的短片，在電視、公共場(chǎng)所的視頻上反復(fù)播放，快速補(bǔ)齊市民的分類(lèi)知識(shí)短板，提高垃圾分類(lèi)的能力;二是組織人力到社區(qū)辦宣導(dǎo)會(huì)，在過(guò)渡期免費(fèi)贈(zèng)送專(zhuān)用垃圾袋，降低居民心里抵觸，正如環(huán)保局負(fù)責(zé)人所言：“我們推動(dòng)這個(gè)東西的話(huà)，第一個(gè)是到每個(gè)里去做宣導(dǎo)，辦說(shuō)明會(huì)……另外是我們免費(fèi)送給他三個(gè)月的量，讓他去試用，讓他先去習(xí)慣這個(gè)垃圾袋。”(HBJ2)  

臺(tái)北市還十分重視垃圾分類(lèi)的教育工作。一是制作環(huán)保手冊(cè)，對(duì)新遷入者進(jìn)行宣傳教育，民政系統(tǒng)會(huì)給新搬遷到臺(tái)北的市民提供手冊(cè)，里面就包含垃圾分類(lèi)的具體規(guī)定;二是將垃圾分類(lèi)納入全民教育體系，臺(tái)灣地區(qū)從20世紀(jì)90年代初便有了為環(huán)境教育進(jìn)行單獨(dú)立法的考慮，2002年將環(huán)境教育納入了“環(huán)境基本法(草案)”，提出“各級(jí)政府應(yīng)普及環(huán)境保護(hù)優(yōu)先及永續(xù)發(fā)展相關(guān)之教育及學(xué)習(xí)，加強(qiáng)倡導(dǎo)，以提升國(guó)民環(huán)境知識(shí)，建立環(huán)境保護(hù)觀念，并落實(shí)于日常生活中”。以臺(tái)北市“松山國(guó)小”為例，學(xué)校制定了“資源回收垃圾減量實(shí)施計(jì)劃”，羅列了垃圾分類(lèi)的項(xiàng)目明細(xì)，要求全校師生以班級(jí)為單位進(jìn)行垃圾分類(lèi)，并從高年級(jí)學(xué)生中選出“環(huán)保小尖兵”輔助垃圾分類(lèi)工作。正如環(huán)保局負(fù)責(zé)人所言：“學(xué)校有那個(gè)環(huán)境教育的課程，小學(xué)就有分類(lèi)，幼兒園也有。我們已經(jīng)規(guī)定機(jī)關(guān)、學(xué)校都要強(qiáng)制分類(lèi)，所有學(xué)校都有設(shè)瓶罐、一般垃圾(收集設(shè)施)，小朋友就會(huì)知道什么東西要放在哪里，我們一直循序教育強(qiáng)制他們要做。”(HBJ1)  

(二)調(diào)動(dòng)市場(chǎng)和社會(huì)力量參與  

對(duì)市場(chǎng)的調(diào)動(dòng)主要體現(xiàn)在資源回收管理基金的考核上，資源回收管理基金委托第三方機(jī)構(gòu)考核各個(gè)單位回收物的情形，而后相應(yīng)給予補(bǔ)貼(“廢棄物清理法”第17條)。在市場(chǎng)主體方面，為了從政府拿到更多的回收基金補(bǔ)貼，市場(chǎng)主體積極主動(dòng)向外界開(kāi)展資源回收。一是主動(dòng)無(wú)償回收，包括個(gè)體戶(hù)的垃圾回收，比如個(gè)體戶(hù)可以在垃圾車(chē)到來(lái)之前向居民回收資源性垃圾，在經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所設(shè)立回收點(diǎn)回收;二是向消費(fèi)者有償回收，比如出版社鼓勵(lì)消費(fèi)者拿資源換書(shū)的行為，鼓勵(lì)民眾把廢電池、燈管或是其它對(duì)環(huán)境污染比較嚴(yán)重的物品換取書(shū)籍。消費(fèi)者還可以向企業(yè)提供分類(lèi)資源，進(jìn)而獲得現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)，例如有的商戶(hù)會(huì)向主動(dòng)提供廢塑料瓶的消費(fèi)者支付一定獎(jiǎng)勵(lì)。  

在社會(huì)組織方面，為了充分發(fā)揮社會(huì)組織在推動(dòng)垃圾分類(lèi)事業(yè)上的積極作用，政府主動(dòng)搭建與其合作的橋梁。以公益慈善團(tuán)體慈濟(jì)基金會(huì)為例，官方會(huì)免費(fèi)將回收來(lái)的垃圾送給慈濟(jì)院，由其進(jìn)行分類(lèi)回收。在2017年8月臺(tái)北舉辦的世界大學(xué)生運(yùn)動(dòng)會(huì)中，慈濟(jì)基金會(huì)在飲料瓶的回收業(yè)務(wù)上與官方建立了合作關(guān)系。慈濟(jì)組織將資源性垃圾改造變賣(mài)后所獲收益一部分用于賑災(zāi)、環(huán)保等公益事業(yè)，一部分用于促進(jìn)組織的發(fā)展。還有一些環(huán)保團(tuán)體將行政部門(mén)回收的舊家具義務(wù)翻新，送給貧困家庭免費(fèi)使用。  

(三)以社區(qū)為支點(diǎn)的全民行動(dòng)  

調(diào)動(dòng)社區(qū)參與是臺(tái)北市垃圾分類(lèi)的重要組成部分，臺(tái)北市環(huán)保局采取了積極的措施以充分調(diào)動(dòng)社區(qū)參與，提高資源回收工作實(shí)效。一是從2009年開(kāi)始對(duì)全市社區(qū)進(jìn)行巡查，同時(shí)輔導(dǎo)社區(qū)熟悉資源回收業(yè)務(wù);二是將社區(qū)垃圾分類(lèi)與臺(tái)灣“六星計(jì)劃”對(duì)接，鼓勵(lì)社區(qū)成立環(huán)保志工隊(duì)，宣導(dǎo)社區(qū)資源回收再利用觀念，教育居民進(jìn)行零廢棄及全分類(lèi)，進(jìn)行環(huán)境整理及綠美化工作，鼓勵(lì)社區(qū)組織通過(guò)自主提案方式向政府申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，推動(dòng)垃圾分類(lèi);三是開(kāi)展評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)活動(dòng)，從2014年開(kāi)始，環(huán)保局依據(jù)社區(qū)回收站回收項(xiàng)目的完整性、回收率、整潔美觀度、特色創(chuàng)新等評(píng)分指標(biāo)，對(duì)資源回收分類(lèi)表現(xiàn)出色的社區(qū)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。  

在政府干預(yù)的推動(dòng)下，社區(qū)組織成為推動(dòng)垃圾分類(lèi)的重要力量。許多社區(qū)設(shè)立了資源回收站方便居民投放，同時(shí)利用社區(qū)的人力資源成立環(huán)保義工隊(duì)進(jìn)行分類(lèi)，向居民宣傳垃圾分類(lèi)知識(shí)，設(shè)立巡邏隊(duì)監(jiān)督居民垃圾傾倒行為。  

垃圾分類(lèi)所得的經(jīng)濟(jì)收益歸社區(qū)全體所有，用于支持社區(qū)的公共項(xiàng)目，這對(duì)垃圾分類(lèi)的實(shí)現(xiàn)起到積極的推動(dòng)作用，一方面社區(qū)環(huán)保意識(shí)建立，垃圾分類(lèi)成為自覺(jué)的行為;另一方面，推動(dòng)資源回收與再利用，貢獻(xiàn)智慧裝點(diǎn)社區(qū)生活。有的社區(qū)居民利用廣告紙、塑料瓶等制作風(fēng)車(chē)、垃圾盒，有的居民利用廢輪胎在社區(qū)種植花草，還有的居民利用竹片編制大型墻面畫(huà)等，這些都成為臺(tái)北社區(qū)獨(dú)特的環(huán)保景觀。  

在政府恰當(dāng)?shù)母深A(yù)策略下，垃圾分類(lèi)行為持續(xù)得到了市場(chǎng)和社會(huì)的認(rèn)同和響應(yīng)。從數(shù)據(jù)走向來(lái)看，2002年以后，臺(tái)北市垃圾清運(yùn)量基本呈下降趨勢(shì)，并長(zhǎng)期維持在較低水平，資源回收總量呈上升趨勢(shì)(見(jiàn)圖4)。從2009年開(kāi)始，臺(tái)北市的資源回收總量超過(guò)了垃圾清運(yùn)量。垃圾分類(lèi)減量后，臺(tái)北市焚化爐的負(fù)荷明顯下降，為了維持運(yùn)轉(zhuǎn)甚至將已填埋的垃圾挖出來(lái)燒。環(huán)保局負(fù)責(zé)人告訴我們：“我們焚化廠設(shè)計(jì)的比較早，其設(shè)計(jì)量一天是4200公噸。垃圾分類(lèi)以后，現(xiàn)在的話(huà)大概是2000多噸，達(dá)不到設(shè)計(jì)的焚化量……結(jié)果我們的那個(gè)焚化爐把當(dāng)天的垃圾燒完后，還可以把已經(jīng)填埋的東西挖出來(lái)燒，所以后來(lái)兩個(gè)填埋場(chǎng)不但沒(méi)有滿(mǎn)，其實(shí)逐漸已經(jīng)被挖空了。山豬窟的那個(gè)垃圾場(chǎng)現(xiàn)在變得很有名的一個(gè)滑草場(chǎng)。”(HBJ1)  

垃圾分類(lèi)在全社會(huì)推行以后，垃圾分類(lèi)、資源回收已經(jīng)成為社區(qū)居民基本生活的一部分。“如果不回收，好像怪怪的，就好像人不洗澡會(huì)難受，不吃飯會(huì)餓一樣”。  

六、結(jié)論與討論  

臺(tái)北市垃圾分類(lèi)秩序的形成體現(xiàn)出“強(qiáng)弱干預(yù)”并存的制度變遷路徑，但仍以強(qiáng)干預(yù)下“強(qiáng)制性制度變遷”為主。其中，強(qiáng)干預(yù)是最直接有效的手段，在倡導(dǎo)垃圾分類(lèi)的早期階段，強(qiáng)干預(yù)手段利于建立規(guī)則體系，克服自發(fā)狀態(tài)中混亂、無(wú)序的局面。因而當(dāng)市場(chǎng)、社會(huì)無(wú)法自發(fā)提供某種合理的秩序時(shí)，有效的、基于法制和公共利益的強(qiáng)干預(yù)不僅是合理的，還是十分必要的。這符合奧爾森的判斷：“除非一個(gè)集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在強(qiáng)制或其他某些特殊手段，以使個(gè)人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益”。臺(tái)北市在居民垃圾分類(lèi)意識(shí)的條件下，正是借助了強(qiáng)干預(yù)的手段，才形成了垃圾分類(lèi)與資源回收的基本秩序。  

但強(qiáng)干預(yù)需要弱干預(yù)的配合，否則政府將付出很高的制度維系成本。弱干預(yù)下的宣傳、教育能夠?qū)?qiáng)干預(yù)外殼下的公共性?xún)?nèi)涵，以柔性方式為大眾知曉、認(rèn)同。而社區(qū)動(dòng)員則能夠發(fā)揮組織優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)對(duì)垃圾分類(lèi)的認(rèn)同。當(dāng)人們意識(shí)逐漸普及之后，強(qiáng)干預(yù)功能退居其后，弱干預(yù)的軟約束成為主導(dǎo)力量(見(jiàn)圖5)。需要指出的是，強(qiáng)、弱干預(yù)有時(shí)間的前后差別，但不具有前后繼替的明顯分界，二者是互相配合的關(guān)系。  

綜上，政府對(duì)于垃圾分類(lèi)秩序的構(gòu)建可以概括為“強(qiáng)干預(yù)建秩序，弱干預(yù)保秩序”。它強(qiáng)調(diào)干預(yù)手段的多元性和互補(bǔ)性，尤其是抓住利益驅(qū)動(dòng)這個(gè)關(guān)鍵機(jī)制結(jié)合自下而上的參與，最終實(shí)現(xiàn)垃圾分類(lèi)從行政驅(qū)動(dòng)到利益驅(qū)動(dòng)，再到文化驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)變(圖6)。  

本研究的貢獻(xiàn)在于，提供了一種當(dāng)市場(chǎng)、社會(huì)無(wú)法自發(fā)形成良好治理秩序時(shí)，政府干預(yù)的系統(tǒng)模式。一是在政府干預(yù)理論基礎(chǔ)上，區(qū)分了強(qiáng)、弱干預(yù)手段，并聚焦分析政府行動(dòng)怎樣對(duì)居民行為產(chǎn)生影響，發(fā)現(xiàn)了居民行為的產(chǎn)生是多元主體、系統(tǒng)政策作用下的結(jié)果，政府需要綜合運(yùn)用強(qiáng)干預(yù)、弱干預(yù)策略，才能取得政策實(shí)效;二是發(fā)現(xiàn)了利益機(jī)制在政策取得實(shí)效過(guò)程中的關(guān)鍵作用，將外部成本內(nèi)部化，讓人們對(duì)經(jīng)濟(jì)利益有明顯的感知，能夠驅(qū)動(dòng)居民展開(kāi)積極行動(dòng)。兩岸之間同文同種，在垃圾分類(lèi)方面存在同樣的“民眾意識(shí)不足、政府依賴(lài)”的基礎(chǔ)，臺(tái)北市的成功經(jīng)驗(yàn)可以為大陸地區(qū)的實(shí)踐提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。城市政府需加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、提高干預(yù)的系統(tǒng)性，形成垃圾分類(lèi)、資源回收的綜合環(huán)保體系，理清行政機(jī)關(guān)、市場(chǎng)主體、社會(huì)主體的基本責(zé)任，突出家庭、單位等垃圾產(chǎn)生源頭的強(qiáng)制分類(lèi)責(zé)任;在垃圾分類(lèi)行為果斷引入“回收成本內(nèi)部化”的機(jī)制，同時(shí)扶持資源循環(huán)利用產(chǎn)業(yè)，做好垃圾分類(lèi)的教育、文化營(yíng)造，提升全社會(huì)的分類(lèi)回收意識(shí)。  

本研究的不足在于，一方面，僅僅對(duì)政府干預(yù)行為進(jìn)行理論上的強(qiáng)、弱區(qū)分，還未測(cè)量政策實(shí)效中各自的權(quán)重;另一方面，各類(lèi)社會(huì)力量在垃圾分類(lèi)宣傳教育過(guò)程中的貢獻(xiàn)程度，還需進(jìn)一步測(cè)量，以便與政府作用區(qū)別開(kāi)來(lái)。加強(qiáng)政府強(qiáng)、弱干預(yù)行為的定量研究，研究社會(huì)力量對(duì)垃圾分類(lèi)產(chǎn)生的影響，是下一步值得思考的主題。  

文章來(lái)源：《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》，2017年第6期。

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