立法，是一項(xiàng)關(guān)系城市未來的重要頂層設(shè)計(jì)。  

把最迫切的民生訴求，以立法的形式撐起保障之傘，這在浙江省紹興市制定的地方性法規(guī)《紹興市大氣污染防治條例》（以下簡稱《條例》）中有了鮮明體現(xiàn)。經(jīng)浙江省第十二屆人大常委會第三十三次會議批準(zhǔn)，《條例》從11月1日起正式施行。這在紹興建城史和民主法治進(jìn)程中具有里程碑意義。  

新修訂的《大氣污染防治法》和《浙江省大氣污染防治條例》都實(shí)施不久，紹興為何還要制定大氣污染防治條例？其背后有著怎樣的考量？《條例》有哪些亮點(diǎn)？記者對此進(jìn)行了采訪。  

法為何而立？  

回應(yīng)群眾期盼，強(qiáng)調(diào)政府擔(dān)當(dāng)  

紹興選中“氣”進(jìn)行地方立法，并非偶然，而是民意所向。近年來，紹興把生態(tài)文明建設(shè)擺在突出位置，大力推進(jìn)“五氣合治”，但距群眾期待尚有相當(dāng)距離，大氣污染、灰霾仍是群眾投訴的焦點(diǎn)。  

2015年，紹興市區(qū)空氣質(zhì)量優(yōu)良率為73%，輕度污染天數(shù)為70天，中度和重度污染天數(shù)達(dá)到24天�？諝赓|(zhì)量綜合指數(shù)全省排名第9位，在全國72個(gè)城市中位于第40位，2015年全市大氣污染投訴量占到環(huán)保投訴總量的60%。  

紹興市環(huán)保部門開展的大氣污染防治立法公眾問卷調(diào)查也佐證了這一點(diǎn)，有99%的市民關(guān)注空氣質(zhì)量對健康的影響，80%左右的市民認(rèn)為應(yīng)以本地的污染為主。而針對紹興是否有必要制定大氣污染防治條例的題項(xiàng)上，91.17%的市民認(rèn)為“很有必要”或“有必要”。  

為積極回應(yīng)群眾期盼，為紹興市大氣污染防治提供根本性、長遠(yuǎn)性保障，《條例》應(yīng)運(yùn)而生。從去年9月25日紹興市正式被賦予地方立法權(quán)，到《條例》誕生正好1年多時(shí)間，實(shí)現(xiàn)了當(dāng)初“當(dāng)年立項(xiàng)、當(dāng)年起草、當(dāng)年審議、當(dāng)年批準(zhǔn)、當(dāng)年實(shí)施”的立法目標(biāo)。  

制定地方性法規(guī)，對于紹興來說還是第一次。為此，紹興市委書記兩次專題聽取立法工作匯報(bào)，提出重要指導(dǎo)意見；市委常委會把制定任務(wù)列入市委年度主要工作清單和全面深化改革目標(biāo)任務(wù)書中；市人大和市政府主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視，市政協(xié)積極出謀劃策，社會各界人士踴躍參與。  

“立好‘首法’，全市上下充滿期待，壓力之大前所未有。我們一步一個(gè)腳印，趟出了紹興地方立法之路。”參與立法的相關(guān)人士這樣告訴記者。  

亮點(diǎn)在何處？  

細(xì)化上位法要求，體現(xiàn)更多自主權(quán)  

在國家層面和省一級層面，關(guān)于大氣污染防治的法律和條例早已具備，但對于紹興而言，這還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。  

“上位法考慮到各地有不同的實(shí)際情況，會對一些條款僅做原則性規(guī)定，有的甚至沒有做出規(guī)定。這雖然有利于地方靈活發(fā)揮，但也給地方的大氣污染防治帶來了缺乏針對性、可操作性和有效性的難題。”紹興市環(huán)保局副局長徐金泉表示，地方性法規(guī)的最大優(yōu)勢是結(jié)合本市環(huán)境、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，精準(zhǔn)立法，“紹興的這次大氣污染防治立法，不是對上位法的突破，而是在遵循上位法原則和理念的基礎(chǔ)上，對原有的原則性規(guī)定和‘空白’地帶進(jìn)行補(bǔ)充。”  

那么，《條例》如何細(xì)化上位法的要求，彰顯出紹興特色？  

在污染源管控制度上，《條例》提出了建立差別化管理制度�！稐l例》第19條提出，市和區(qū)、縣（市）人民政府可以采取企業(yè)綜合經(jīng)濟(jì)效益排序等方式，對大氣重污染企業(yè)實(shí)行大氣污染物排放總量差別化控制，或者實(shí)施差別化水價(jià)、氣價(jià)等措施。按企業(yè)綜合經(jīng)濟(jì)效益排序并實(shí)施差別化的財(cái)政政策，是紹興市的一項(xiàng)改革成果，但從大氣污染的角度來規(guī)定，則是這次《條例》制定的新舉措。  

針對機(jī)動車船的特點(diǎn)，《條例》第23條還明確了經(jīng)排氣監(jiān)督抽測，機(jī)動車不符合排放限值標(biāo)準(zhǔn)的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)責(zé)令機(jī)動車所有人或者使用人在15日內(nèi)進(jìn)行維修，并重新進(jìn)行排氣污染檢測。逾期未維修或者經(jīng)重新檢測仍不符合排放限值標(biāo)準(zhǔn)的，不得上路行駛。紹興市環(huán)保局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說，在環(huán)保標(biāo)志被取消后，《條例》這一規(guī)定是補(bǔ)缺式立法，強(qiáng)調(diào)了環(huán)境保護(hù)行政主管部門的這一職責(zé)。  

針對大氣污染損害問題，《條例》第12條規(guī)定，建立和完善大氣污染損害賠償制度。排污單位發(fā)生大氣環(huán)境污染事故或者排放大氣污染物造成環(huán)境污染損害的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門可以通過磋商、行政協(xié)調(diào)等途徑確認(rèn)排污單位承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)、損害賠償?shù)蓉?zé)任。負(fù)有大氣環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)的部門可以委托有資質(zhì)的評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行大氣環(huán)境污染損害鑒定評估。  

據(jù)介紹，從2011年以來，紹興已被列入國家生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估試點(diǎn)。這次損害賠償制度進(jìn)入大氣立法中，既是對前期成果的固定，也為今后的推進(jìn)提供了法律保障。  

嚴(yán)在哪里？  

落實(shí)主體責(zé)任，強(qiáng)化“對監(jiān)管者的監(jiān)管”  

環(huán)保和相關(guān)職能部門作為監(jiān)管主體，對大氣污染防治責(zé)任主體進(jìn)行監(jiān)管，這是大氣污染防治工作中的第一道監(jiān)管。與此同時(shí)，職能部門本身也需要接受監(jiān)管，這是“對監(jiān)管者的監(jiān)管”，屬于不可或缺的第二層監(jiān)管�！稐l例》的“嚴(yán)”就體現(xiàn)在這兩層監(jiān)管上。  

針對大氣污染的責(zé)任主體，《條例》規(guī)定，對違反規(guī)定排放大氣污染物的，排污單位拒不履行停業(yè)、關(guān)閉、停產(chǎn)整治決定，繼續(xù)違法生產(chǎn)的，可以對其做出停止或者限制向排污單位供水、供電、供氣的決定。  

針對監(jiān)管主體，《條例》明確，要對各級人民政府和相關(guān)部門及其主要負(fù)責(zé)人完成大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)和環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)情況進(jìn)行考評，治氣不力將被問責(zé)。  

《條例》第4條第三款明確，對出現(xiàn)以下4種情形的，上級人民政府應(yīng)當(dāng)對下級人民政府及有關(guān)部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行問責(zé)：一是不執(zhí)行大氣污染防治法律、法規(guī)和規(guī)章；二是未在規(guī)定期限內(nèi)完成大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)；三是對重大大氣污染突發(fā)環(huán)境事件處置不力；四是省人民政府規(guī)定的其他情形�？荚u及問責(zé)結(jié)果還應(yīng)當(dāng)向社會公開。  

紹興市環(huán)保局局長張永明表示，在《條例》中做出具體問責(zé)情形的規(guī)定，有利于進(jìn)一步強(qiáng)化政府執(zhí)行大氣污染防治法律、履行大氣污染防治職責(zé)、防范重大大氣污染突發(fā)事件的意識，真正做好環(huán)境保護(hù)工作，改善區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量。  

《條例》除最大限度地明確各部門大氣污染防治的職責(zé)外，環(huán)境保護(hù)行政主管部門的地位還得到了強(qiáng)化和提高。  

比如，《條例》第5條第一款明確規(guī)定，“環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門建立大氣污染防治監(jiān)督管理協(xié)作機(jī)制。環(huán)境保護(hù)行政主管部門發(fā)現(xiàn)有關(guān)部門未按照規(guī)定履行大氣污染防治監(jiān)督管理職責(zé)的，可以進(jìn)行通報(bào)，并可以向任免機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)提出對該部門負(fù)責(zé)人的處理建議。”  

徐金泉介紹，《條例》通過這一規(guī)定，賦予了環(huán)境保護(hù)部門統(tǒng)一監(jiān)督管理職責(zé)的同時(shí)，要求建立多部門協(xié)作機(jī)制和確立環(huán)保部門的龍頭作用，“這么多部門的監(jiān)管，不協(xié)作、沒機(jī)制，大家就是一盤散沙。”  

徐金泉說，環(huán)保部門的統(tǒng)一監(jiān)督管理職責(zé)還體現(xiàn)在另外兩大權(quán)力中：通報(bào)和建議。“只讓你牽頭，不賦予你管轄權(quán)不行，因此《條例》明確了環(huán)保部門的這兩大權(quán)力。”  

紹興立法專家顧問、浙江省社科院法學(xué)所唐明良博士認(rèn)為，《條例》中的法律法規(guī)都非常細(xì)致，如何避免讓這些法律法規(guī)在實(shí)施中流于形式才是最重要的。他表示，對于違法違規(guī)的污染企業(yè)要加強(qiáng)處罰力度，在執(zhí)法過程中要堅(jiān)持剛性執(zhí)法，同時(shí)各個(gè)部門協(xié)調(diào)配合，加強(qiáng)司法保障，提高企業(yè)的違法成本，這樣《條例》才能真正落地生根。

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