批準(zhǔn)組建這一課題組的是中國(guó)環(huán)境與發(fā)展國(guó)際合作委員會(huì)(下稱“國(guó)合會(huì)”)。國(guó)合會(huì)是1992年由中國(guó)政府批準(zhǔn)成立的高層政策咨詢機(jī)構(gòu)，其主要任務(wù)是就環(huán)境與發(fā)展領(lǐng)域的重要問(wèn)題提出政策建議，供決策者參考和采納。本屆國(guó)合會(huì)主席是國(guó)務(wù)院副總理張高麗。

5月15日，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者從課題組了解到，下半年將拿出一個(gè)綜合性的、滿足未來(lái)15年內(nèi)中國(guó)綠色轉(zhuǎn)型治理需求的政策建議框架，并在年底召開(kāi)的國(guó)合會(huì)年會(huì)上提交大會(huì)討論，最終形成的政策建議將提交國(guó)務(wù)院及政府有關(guān)部門。

課題組介紹，目前中外專家們最為關(guān)注的問(wèn)題是：在綠色轉(zhuǎn)型的背景下，中央及各級(jí)地方政府當(dāng)如何作為?

“當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)，社會(huì)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)復(fù)雜多元化的情況。同時(shí)又面臨十分嚴(yán)峻的環(huán)境形式，如何在新常態(tài)下處理好環(huán)境與發(fā)展的關(guān)系是對(duì)各級(jí)政府執(zhí)政能力和為民服務(wù)水平的重大考驗(yàn)。”在18日召開(kāi)的國(guó)合會(huì)2015年圓桌會(huì)議上，環(huán)境保護(hù)部副部長(zhǎng)李干杰說(shuō)。

綠色轉(zhuǎn)型面臨著“十大挑戰(zhàn)”

“三中全會(huì)指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”當(dāng)日，課題組中方組長(zhǎng)、清華大學(xué)公共管理學(xué)院院長(zhǎng)薛瀾說(shuō)。

薛瀾認(rèn)為，就三中全會(huì)以來(lái)實(shí)施的諸多改革政策來(lái)看，國(guó)家治理能力仍然有限且相對(duì)分散，這是綠色轉(zhuǎn)型所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，“加強(qiáng)治理能力建設(shè)，要求政府、企業(yè)與公眾組織之間加強(qiáng)合作并調(diào)整關(guān)系”。

本報(bào)記者從國(guó)合會(huì)了解到，在過(guò)去的8年中，國(guó)合會(huì)多個(gè)課題組均圍繞“綠色轉(zhuǎn)型”開(kāi)展研究，多項(xiàng)建議已被政府采納。

2014年12月，國(guó)合會(huì)公布的研究結(jié)果顯示，過(guò)去十年間，中國(guó)的綠色轉(zhuǎn)型進(jìn)程取得了重要進(jìn)展，政府出臺(tái)了許多重要政策措施，公共意識(shí)也在不斷增強(qiáng)。然而，“總體環(huán)境狀況仍在持續(xù)惡化”，存在著“從環(huán)境法律法規(guī)執(zhí)行不力到各有關(guān)政府部門之間協(xié)調(diào)不足”等諸多問(wèn)題。

這項(xiàng)名為“中國(guó)綠色轉(zhuǎn)型進(jìn)程評(píng)估”的研究由中國(guó)改革基金會(huì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)樊綱、亞洲開(kāi)發(fā)銀行副行長(zhǎng)羅哈尼共同主持。

樊綱介紹，研究人員發(fā)現(xiàn)的“一個(gè)突出問(wèn)題是，政府主要依賴行政手段來(lái)解決環(huán)境污染問(wèn)題，而較少運(yùn)用市場(chǎng)化措施。中國(guó)綠色轉(zhuǎn)型進(jìn)程中面臨的一些主要障礙其實(shí)與經(jīng)濟(jì)政策密切相關(guān)，包括因過(guò)度投資導(dǎo)致的過(guò)高能源消費(fèi)和環(huán)境污染。”

2013年，中國(guó)的能源消費(fèi)總量達(dá)到37.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，超過(guò)了美國(guó)。按常規(guī)情景推算，2030年中國(guó)的能源消費(fèi)總量可能上升至2013年消耗量的1.67倍。

“過(guò)度投資和產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩不僅意味著資金的浪費(fèi)，同時(shí)也意味著能源和基礎(chǔ)原材料的大量浪費(fèi)。”樊綱介紹，根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，與投資密切相關(guān)的非金屬礦物制品業(yè)、黑色金屬冶煉、壓延加工業(yè)和有色金屬冶煉、壓延加工業(yè)這三個(gè)行業(yè)的附加值僅占GDP的5.5%左右，而它們的能源消費(fèi)占全國(guó)能源消費(fèi)總量的30%。

環(huán)保部門監(jiān)測(cè)顯示，2000年至2012年間，全國(guó)能源消費(fèi)從14.5億噸標(biāo)煤增長(zhǎng)到36.2億噸標(biāo)煤，中國(guó)已成為世界第一能源消費(fèi)大國(guó);同期工業(yè)廢氣的排放量從13.8萬(wàn)億立方米增長(zhǎng)到63.5萬(wàn)億立方米。

研究人員還注意到在政府各個(gè)部門之間，許多重要的部門還無(wú)視生態(tài)環(huán)境的發(fā)展目標(biāo)，各部門之間缺少協(xié)調(diào)，跟污染相關(guān)的很多部門都沒(méi)有把環(huán)境保護(hù)和生態(tài)發(fā)展納入自己的議事日程和工作目標(biāo)。

“中國(guó)在綠色轉(zhuǎn)型中，面臨著十個(gè)方面的挑戰(zhàn)。”在15日課題組召開(kāi)的討論會(huì)上，課題組成員、環(huán)境保護(hù)部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光說(shuō)。

他總結(jié)說(shuō)，這十個(gè)挑戰(zhàn)包括：經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與區(qū)域發(fā)展不平衡;經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)存在路徑依賴和慣性;環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性和困難性;促進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型的制度設(shè)計(jì)系統(tǒng)缺陷;缺少綠色轉(zhuǎn)型的系統(tǒng)規(guī)劃和路線圖;綠色轉(zhuǎn)型面臨巨大的短期成本;新一輪城鎮(zhèn)化的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn);環(huán)境保護(hù)管理能力落后綠色轉(zhuǎn)型需求;綠色消費(fèi)市場(chǎng)的培育尚不成熟;綠色創(chuàng)新和應(yīng)用不足等。

課題組外方組長(zhǎng)、瑞典隆德大學(xué)國(guó)際工業(yè)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)研究所客座教授彼得·漢尼克(PeterHennicke)透露，課題組的研究任務(wù)包括界定中國(guó)綠色轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵與目標(biāo)，重新考慮現(xiàn)有治理體系以及綠色轉(zhuǎn)型治理能力需求，總結(jié)整理綠色轉(zhuǎn)型目標(biāo)設(shè)定與國(guó)家治理能力建設(shè)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及案例研究等。

鎮(zhèn)江樣本：中國(guó)第一朵“生態(tài)云”

本報(bào)記者注意到，“調(diào)查研究目前中國(guó)促進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型、提高治理能力的創(chuàng)新實(shí)踐案例”，是課題組的一項(xiàng)重要任務(wù)，而第一個(gè)案例選擇的是國(guó)家低碳試點(diǎn)城市江蘇省鎮(zhèn)江市。

14日，課題組中外專家與“低碳中國(guó)行”的媒體記者抵達(dá)鎮(zhèn)江。

在15日上午召開(kāi)的圓桌會(huì)上，薛瀾對(duì)鎮(zhèn)江市市長(zhǎng)朱曉明說(shuō)，我們很關(guān)注鎮(zhèn)江市在提升治理能力方面的做法，存在哪些短板、挑戰(zhàn)和障礙。當(dāng)然，中外專家們更關(guān)注地方期待國(guó)家能夠以什么方式，有效地支持地方提高綠色轉(zhuǎn)型、生態(tài)文明建設(shè)方面的治理能力。

多年來(lái)，鎮(zhèn)江市在江蘇省13市GDP排名中一直“墊底”(2014年GDP為3252.38億元，不及排名第一的蘇州市13760.89億元的四分之一)。但鎮(zhèn)江市在低碳城市建設(shè)與管理方面的探索卻領(lǐng)先全國(guó)。

去年12月13日，習(xí)近平總書(shū)記視察鎮(zhèn)江時(shí)，曾參觀了被譽(yù)為“中國(guó)第一朵‘生態(tài)云’”的鎮(zhèn)江市低碳城市建設(shè)管理云平臺(tái)。

朱曉明介紹，從2012年起，鎮(zhèn)江市全面實(shí)施了優(yōu)化空間布局、發(fā)展低碳產(chǎn)業(yè)、構(gòu)建低碳生產(chǎn)模式、碳匯建設(shè)、低碳建筑、低碳能源、低碳交通、低碳能力建設(shè)、構(gòu)建低碳生活方式等九大行動(dòng)共102項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)。

“其中，低碳城市建設(shè)管理云平臺(tái)成了政府實(shí)施碳管理、環(huán)境管理、干部考核的重要抓手。”朱曉明介紹，政府通過(guò)這一平臺(tái)，整合了國(guó)土、環(huán)境、林業(yè)、發(fā)改、工信等多部門的數(shù)據(jù)資源，碳評(píng)、能評(píng)、環(huán)評(píng)等“多評(píng)合一”。

鎮(zhèn)江市發(fā)改委主任朱云峰介紹，鎮(zhèn)江創(chuàng)造了“紅、黃、綠”燈的項(xiàng)目碳評(píng)估與準(zhǔn)入制度，從源頭上控制高能耗、高碳排放項(xiàng)目。“評(píng)估結(jié)論劃定為用紅、黃、綠燈表示的三個(gè)等級(jí)，對(duì)于新引進(jìn)的項(xiàng)目，紅燈項(xiàng)目堅(jiān)決不予通過(guò)，黃燈項(xiàng)目則強(qiáng)制要求其進(jìn)一步采取低碳技術(shù)和減排措施，達(dá)到準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)后方可通過(guò)，綠燈項(xiàng)目在提出進(jìn)一步控制排放建議后可直接通過(guò)。”

在干部考核上，鎮(zhèn)江市探索以縣域?yàn)閱挝�，�?shí)施碳排放的總量和強(qiáng)度雙控目標(biāo)的考核機(jī)制。鎮(zhèn)江市發(fā)改委副主任王為華對(duì)記者表示：“雙控考核機(jī)制實(shí)施后，以往唯GDP論英雄的考核辦法徹底改變了。如果一個(gè)地方GDP增長(zhǎng)很快，但生態(tài)環(huán)境破壞了，對(duì)不起!主要領(lǐng)導(dǎo)不僅不能升遷，還會(huì)被追究相應(yīng)的責(zé)任。”

15日下午，本報(bào)記者在鎮(zhèn)江市低碳城市建設(shè)管理云平臺(tái)上看到，該市年排放2.5萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量以上的重點(diǎn)碳排放企業(yè)都能顯示在電腦顯示屏上。此外，全市能源活動(dòng)、農(nóng)業(yè)、土地利用、廢棄物處理等領(lǐng)域的碳排放情況也會(huì)實(shí)時(shí)顯示出來(lái)。

技術(shù)人員給記者展示了這樣一幅圖表：2013年，鎮(zhèn)江市電力、熱力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)全年碳排放量為3200多萬(wàn)噸，利稅總額只有40.11億元;而電氣機(jī)械及器材制造業(yè)全年碳排放量只有31.51萬(wàn)噸，利稅總額卻多達(dá)119.65%億元。“每一位城市管理者看到這樣的比較結(jié)果，都會(huì)清楚自己該要什么產(chǎn)業(yè)。”操作該平臺(tái)的技術(shù)人員胡小婉說(shuō)。

2014年，在中國(guó)社科院發(fā)布的全國(guó)宜居城市排名中，鎮(zhèn)江位列第九;5月15日，中國(guó)社科院發(fā)布的2015年城市競(jìng)爭(zhēng)力排名中，鎮(zhèn)江名列全國(guó)294個(gè)地級(jí)城市(包括內(nèi)地287個(gè)城市，以及香港、澳門和臺(tái)灣的5個(gè)城市)第38位。

“生態(tài)已經(jīng)成為鎮(zhèn)江最具核心競(jìng)爭(zhēng)力和品牌影響力的發(fā)展優(yōu)勢(shì)。”朱曉明說(shuō)。

從三個(gè)層面提升治理能力

除了市縣級(jí)政府，省級(jí)政府如何提升綠色轉(zhuǎn)型中的治理能力，也是課題組關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。

薛瀾介紹，江蘇省面臨人多地少、資源缺乏、環(huán)境容量小的特殊省情，發(fā)展處于加快轉(zhuǎn)型升級(jí)的特殊階段，在全國(guó)大局中具有特殊的地位，“而綠色發(fā)展是江蘇破解資源環(huán)境約束、邁向現(xiàn)代化新征程的必然途徑”。

江蘇省環(huán)境保護(hù)廳副廳長(zhǎng)蔣巍介紹，該省從2010年起就開(kāi)展了綠色發(fā)展評(píng)估研究，從資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益三個(gè)方面綜合評(píng)判區(qū)域發(fā)展水平。“評(píng)價(jià)內(nèi)容既包含了經(jīng)濟(jì)總量和增長(zhǎng)因素，也體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)付出的資源消耗和環(huán)境損害代價(jià)，以及自然資源保護(hù)和生態(tài)建設(shè)取得的效益。”

蔣巍說(shuō)，“在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中，環(huán)境與健康因素包括空氣質(zhì)量、地表水質(zhì)、綠地率和土壤污染虛擬治理成本等占了很大的權(quán)重。”

本報(bào)記者拿到的《江蘇省綠色發(fā)展評(píng)估指標(biāo)權(quán)重及目標(biāo)值》圖表顯示，在一級(jí)指標(biāo)“綠色發(fā)展綜合指數(shù)”下，二級(jí)指標(biāo)資源消耗指數(shù)、環(huán)境損害指數(shù)、生態(tài)效益指數(shù)的權(quán)重各占三分之一。

評(píng)估結(jié)果顯示，2013年，江蘇省綠色發(fā)展綜合指數(shù)為72.9。蔣巍說(shuō)，從評(píng)估結(jié)果可以看出，近年來(lái)江蘇省資源利用率穩(wěn)步提高，綠色發(fā)展水平持續(xù)提升，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)資源環(huán)境消耗的依賴程度減弱，損害代價(jià)減少。但能源利用總量、煤炭消耗總量、土地資源開(kāi)發(fā)利用總量持續(xù)增長(zhǎng)，造成生態(tài)環(huán)境壓力加大，大氣環(huán)境質(zhì)量整體下降。

蔣巍說(shuō)，江蘇省已經(jīng)在南通市開(kāi)始推行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綠色發(fā)展的審計(jì)，將綠色發(fā)展指標(biāo)與其實(shí)際工作相結(jié)合。

本報(bào)記者在采訪中了解到，地方政府推進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型，遇到的一個(gè)比較大的困難是資金籌集難。鎮(zhèn)江市副市長(zhǎng)胡宗元說(shuō)，綠色轉(zhuǎn)型對(duì)于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)說(shuō)，資金壓力會(huì)小一些，但也耗資巨大。“淘汰落后產(chǎn)能，包括小建材、小化工、小水泥，市級(jí)財(cái)政就拿出2000多萬(wàn)元，還需要國(guó)家、省財(cái)政專項(xiàng)資金配套。”

另外，地方政府進(jìn)行低碳創(chuàng)新還遇到了“頂層設(shè)計(jì)”不足的問(wèn)題。比如，試點(diǎn)地區(qū)政府在研究確定碳排放總量控制目標(biāo)及分解落實(shí)機(jī)制、開(kāi)展碳排放權(quán)交易等方面就無(wú)法可依，經(jīng)常受到有關(guān)單位消極抵制，而政府行政協(xié)調(diào)的工作機(jī)制又受到行政許可法規(guī)的限制。

“鎮(zhèn)江沒(méi)有立法權(quán)。我們只能做一些碳盤查，審核后，讓有碳交易愿意的企業(yè)到上海或北京碳交易市場(chǎng)進(jìn)行交易。”胡宗元說(shuō)。

王為華認(rèn)為，“從中央政府的角度，需要進(jìn)行大部制改革，進(jìn)行職能整合”。他介紹，鎮(zhèn)江市針對(duì)低碳試點(diǎn)中出現(xiàn)的部門職能交叉、扯皮等問(wèn)題，已經(jīng)開(kāi)始“破題”，準(zhǔn)備成立鎮(zhèn)江市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)，同時(shí)設(shè)立實(shí)體化運(yùn)作的鎮(zhèn)江市生態(tài)文明建設(shè)委員會(huì)辦公室，并對(duì)環(huán)保、林業(yè)等部門的相關(guān)職能進(jìn)行整合。

“這是很高層級(jí)的機(jī)構(gòu)。相信明年這個(gè)時(shí)候，大家會(huì)看到一個(gè)不一樣的政府架構(gòu)。”王為華說(shuō)。

本報(bào)記者從課題組拿到的政策建議初稿中看到，下一步國(guó)家綠色轉(zhuǎn)型治理能力或從政府、市場(chǎng)和社會(huì)三個(gè)層面去提升。

在政府層面，將綠色轉(zhuǎn)型、生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入干部任用體制，而不僅僅是干部的考核體系;完善綜合決策機(jī)制，提高綜合決策能力，將環(huán)境考慮始終貫穿在重大經(jīng)濟(jì)決策中;提高科學(xué)決策的能力，包括建立環(huán)境保護(hù)的科學(xué)委員會(huì)機(jī)制;在簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，在執(zhí)法和司法方面都要加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管能力;合理權(quán)力的劃分，促進(jìn)部門層面的共識(shí)。

在市場(chǎng)層面，主要是培育綠色消費(fèi)市場(chǎng);在社會(huì)層面，課題組初步建議通過(guò)加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)和提高執(zhí)行能力，促進(jìn)環(huán)境信息公開(kāi)，文化、教育體系的綠色化，同時(shí)加強(qiáng)民間環(huán)保組織的能力建設(shè)。

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