10月23日下午，十二屆全國人大常委會第五次會議分組審議了環(huán)境保護(hù)法修訂案草案（下文簡稱“三審稿”）。此前，全國人大法律委員會副主任委員張鳴起作了三審稿修改情況的匯報(bào)。

在分組審議上，多位委員在肯定三審稿中部分修改條款的同時(shí)，也進(jìn)一步提出應(yīng)該放寬環(huán)保公益訴訟主體、加大違法者成本等意見。

“這部法律關(guān)系到我們每個(gè)人和子孫萬代，因此修改法律必須要精雕細(xì)刻，才無愧于人大的立法責(zé)任。”任茂東委員表示。

倡放寬訴訟主體

在本次環(huán)保法修改之初，有關(guān)公益訴訟的內(nèi)容就成各方關(guān)注焦點(diǎn)。

此前，在二審稿第四十八條曾規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，中華環(huán)保聯(lián)合會以及在省、自治區(qū)、直轄市設(shè)立的環(huán)保聯(lián)合會可以向人民法院提起訴訟。”

對此，二審時(shí)常委會委員、部門和社會公眾提出，環(huán)境公益訴訟主體范圍較窄，建議擴(kuò)大訴訟主體范圍。

法律委員會經(jīng)研究，擬擴(kuò)大提起環(huán)境公益訴訟的主體范圍。三審稿第五十三條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，依法在國務(wù)院民政部門登記，專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且信譽(yù)良好的全國性社會組織可以向人民法院提起訴訟。其他法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”

但多位參與分組審議的委員仍認(rèn)為，目前的規(guī)定太過嚴(yán)格。

“環(huán)境保護(hù)訴訟的主體太窄，不利于保護(hù)公眾監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的積極性，不利于形成整合力量，遏制、制裁環(huán)境污染的氛圍。”參與分組審議的莫文秀委員表示。

任茂東委員也表示了相似的觀點(diǎn)，在他看來法條這樣規(guī)定“似乎欠周密”。因?yàn)榭v觀三審稿全文，很多的規(guī)定都是原則性的甚至籠統(tǒng)的規(guī)定，但在這一條規(guī)定上，卻規(guī)定得很詳細(xì)，較苛刻且難以界定。

“建議不要一下子把公益訴訟的主體限制得這么窄，如果還沒有成熟的考慮，可以只作原則性規(guī)定，不要一刀切，”任茂東委員表示，“因?yàn)楣嬖V訟制度本身在我國還在完善中，一些具體做法還要在實(shí)踐中發(fā)展，我們大家都相信最不希望看到的是，由于這一條的規(guī)定反而限制了環(huán)境保護(hù)和公益訴訟制度的發(fā)展。”

李路委員也表示，依照現(xiàn)在的條文，“在國務(wù)院民政部門登記”就排除了在地方民政部門登記的社會組織，僅僅由全國性的環(huán)境保護(hù)公益組織提起訴訟，忽視了各地區(qū)的差異性，而且全國性的組織對于基層發(fā)生的環(huán)境違法行為很可能鞭長莫及和力不從心；“信譽(yù)良好”在實(shí)踐中存在如何認(rèn)定的問題，若由受理案件的法院認(rèn)定，又缺乏科學(xué)性。

那么，什么樣的公益訴訟主體是合適的？如何既能夠發(fā)揮民眾力量，同時(shí)兼顧訴訟主體的專業(yè)能力、社會信譽(yù)等因素，防止濫訴？

劉政奎委員建議，可將訴訟主體擴(kuò)大到省級環(huán)保社會組織，而且“只要是合法注冊的社會組織都可以提起訴訟”。

而莫文秀委員則表示，關(guān)于訴訟主體的規(guī)定，可參照民事訴訟法第55條，對污染環(huán)境，侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。

“建議直接沿用民事訴訟法第55條的規(guī)定，這樣相關(guān)法律銜接一致，范圍也適中，是不是更加妥當(dāng)一些。” 莫文秀委員表示。

加大違法成本

除了訴訟主體之外，加大違法者成本是委員們關(guān)注的另一焦點(diǎn)。

“我的建議是，在這次修訂案的修訂過程當(dāng)中，對法律責(zé)任部分做徹底、完全的修改，真正提高違法犯罪的成本，實(shí)現(xiàn)對環(huán)境保護(hù)的有效性。”侯義斌委員說。

其實(shí)，三審稿中已增加了一些硬約束，比如對直接責(zé)任人的人身處罰。

比如，三審稿第三十八條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者通過暗管、滲井、滲坑、高壓灌注或者篡改、偽造檢測數(shù)據(jù)等逃避監(jiān)管的方式排放污染物，或者生產(chǎn)、使用國家明令禁止生產(chǎn)、使用的農(nóng)藥，造成環(huán)境污染事故，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依照《中華人民共和國治安管理處罰法》第三十條的規(guī)定予以處罰。”

但仍有委員覺得“在法律責(zé)任方面很不給力”。

侯義斌委員表示，對三審稿上述第三十八條的規(guī)定，由于在環(huán)境保護(hù)的責(zé)任問題上治安管理處罰法不會有非常明晰的規(guī)定，在專門的環(huán)境保護(hù)法里沒有講到相應(yīng)責(zé)任，也沒有講相應(yīng)的處罰標(biāo)準(zhǔn)，“現(xiàn)在推到治安管理處罰法上，這樣的做法是不合適的”。

陳吉寧委員也表示，盡管三審稿已有不小進(jìn)步，但在法律設(shè)置上仍有漏洞，存在比較突出的執(zhí)法成本高、違法成本低的問題，

以處理“未批先建”項(xiàng)目為例，據(jù)陳吉寧披露：2010年對全國鋼鐵項(xiàng)目進(jìn)行了清查，河北省全省煉鐵煉鋼的產(chǎn)能分別是2.73億噸和2.86億噸。其中，近80%是沒有經(jīng)過環(huán)評審批擅自建設(shè)運(yùn)行的，這里有相當(dāng)一部分是不符合國家產(chǎn)業(yè)政策需要淘汰的。而未批先建項(xiàng)目一旦建成后，污染重的落后產(chǎn)能沒有辦法淘汰，政府管理部門叫停也停不下來。

“目前的罰款最高限額是20萬，沒有任何用處。一個(gè)大項(xiàng)目上億甚至十幾億，20萬的罰款額度是九牛一毛，也沒有辦法追究責(zé)任人的法律責(zé)任，這個(gè)現(xiàn)象已經(jīng)成為環(huán)境執(zhí)法中十分突出的問題。”陳吉寧委員說。

他建議要增加“未批先建”的內(nèi)容并提高處罰力度，首先要明確未批先建的法律處罰依據(jù)；二是要大幅度提高懲罰的限額，“建議用總投資額的比例，比如1%-5%作為罰款額度”。

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