【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出，完善行政處罰和刑事處罰雙向銜接制度。黨的十八屆三中全會指出，完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度。黨的十八屆四中全會強調(diào)，健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制。然而，行刑銜接制度運行至今，仍存在諸多問題亟待完善。本文試從過往行刑銜接制度面臨的問題角度出發(fā)，探討行刑銜接機制規(guī)范依據(jù)的體系化構(gòu)建。

行刑銜接視域下行政處罰效力認(rèn)定不一的原因分析

實務(wù)中，行政執(zhí)法機關(guān)將涉嫌犯罪的行政違法案件移交刑事司法機關(guān)處理的案件移送程序往往被視作行刑銜接的核心問題，行政處罰與刑事處罰折抵判斷、證據(jù)銜接，以及具體的移送標(biāo)準(zhǔn)、步驟、方式、時限等技術(shù)性規(guī)定通常受到更多關(guān)注。然而，在對行政行為合法性審查中，基層法院對行政機關(guān)將案件移送司法機關(guān)后能否繼續(xù)作出行政處罰等決定態(tài)度不一。有的基層法院認(rèn)為，依立法原意，行政處罰和刑事處罰可以共同適用，二者不是相互矛盾、非此即彼的關(guān)系，行政機關(guān)移送涉嫌犯罪案件并不排斥行政機關(guān)對違法行為立案、調(diào)查、處理的法定職責(zé)。相反，如若行政機關(guān)以已將案件移送司法機關(guān)為由而停止相關(guān)行政調(diào)查處理程序，有可能被認(rèn)定為不履行法定職責(zé)。有的基層法院認(rèn)為，行政機關(guān)將案件移送至司法機關(guān)后不得以同一事實進行行政處罰，只有在公安機關(guān)決定不予立案或者撤銷案件、人民檢察院作出不起訴決定、人民法院作出無罪判決或者免予刑事處罰后，才可以作出行政處罰，否則，將因超越職權(quán)或違反法定程序被撤銷。行刑銜接視域下行政處罰效力的認(rèn)定不一，成為行刑銜接中無法回避的重要問題，甚至導(dǎo)致有的行政機關(guān)不愿履職、不敢履職，從而影響行政手段參與社會治理的效能與行政管理下社會秩序的恢復(fù)。

為何會出現(xiàn)上述情況？筆者認(rèn)為，應(yīng)從1996年頒行的《中華人民共和國行政處罰法》開始考察。其時，該法第二十二條對行刑銜接作了原則性規(guī)定——違法行為構(gòu)成犯罪的，行政機關(guān)必須將案件移送司法機關(guān)，依法追究刑事責(zé)任。2001年起，為著力解決兩法銜接不暢問題，國家圍繞證券、藥品、食品、環(huán)境保護等領(lǐng)域跟進兩法銜接出臺了多份規(guī)范性文件。然而，相關(guān)規(guī)范的實施不如預(yù)期。綜合來看，有以下幾方面原因：

其一，行刑銜接規(guī)范依據(jù)位階較低，拘束力有限。雖然黨中央多次明確強調(diào)行刑銜接問題，但現(xiàn)有行刑銜接規(guī)范依據(jù)位階較低、運行乏力，形成了“政策層面高、立法層級低”的尷尬現(xiàn)狀�，F(xiàn)行行刑銜接規(guī)范體系中，法律層面，行政處罰法僅籠統(tǒng)規(guī)定了行政機關(guān)與司法機關(guān)的移送義務(wù)，而對行政機關(guān)將涉嫌犯罪移送司法機關(guān)后能否繼續(xù)以行政程序?qū)υ撔袨檫M行處理未作規(guī)定。專門規(guī)范行刑銜接的行政法規(guī)《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》亦只明確了行政執(zhí)法機關(guān)向公安機關(guān)移送涉嫌犯罪案件前已經(jīng)作出的警告，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照的行政處罰決定，不停止執(zhí)行；以及行政執(zhí)法機關(guān)向公安機關(guān)移送涉嫌犯罪案件前依法給予當(dāng)事人罰款情形下的罰金折抵規(guī)則，而并未對移送后行政機關(guān)的相關(guān)行為作出明確規(guī)定。除以上兩部位階較高的規(guī)范外，其余規(guī)范行刑銜接制度的法律規(guī)范均為地方性法規(guī)、政府規(guī)章及規(guī)范性文件。這使得其在具體執(zhí)法活動中的拘束力有限。

其二，行刑銜接規(guī)范依據(jù)內(nèi)容有沖突，價值導(dǎo)向不清。我國涉及行刑銜接的法律規(guī)范缺乏體系化，各部門規(guī)范性文件與地方規(guī)范性文件，對于行政機關(guān)將案件移送司法機關(guān)后能否繼續(xù)依行政程序處理規(guī)定不一。如，2008年，原國務(wù)院法制辦在《對陜西省人民政府法制辦公室〈關(guān)于對行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件后管轄權(quán)問題的請示〉的復(fù)函》中明確，只有在司法機關(guān)確立無罪或免予刑事處罰后，行政執(zhí)法機關(guān)才能行使相應(yīng)行政執(zhí)法權(quán)。而《珠海經(jīng)濟特區(qū)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作條例》第十五條第二款明確規(guī)定：“為了保護公共利益，在移送案件時或者移送案件后可以依法作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照等行政處罰決定，并將行政處罰決定書抄送受理案件的公安機關(guān)。”2011年印發(fā)的《關(guān)于加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見》規(guī)定，行政執(zhí)法機關(guān)未作出行政處罰決定的，原則上應(yīng)當(dāng)在公安機關(guān)決定不予立案或者撤銷案件、人民檢察院作出不起訴決定、人民法院作出無罪判決或者免予刑事處罰后，再決定是否給予行政處罰。雖然該規(guī)范以“原則”這一表述彰顯了對于原本的“及時移送”這一絕對刑事優(yōu)先價值導(dǎo)向的調(diào)適，但在沒有但書條款對例外情形劃定明確界限的情況下，使得其在司法審查中很難進行有效操作。

以行政處罰法行刑銜接條款為起點進行體系重構(gòu)

《中華人民共和國立法法》第十一條將“犯罪和刑罰”及“訴訟制度”規(guī)定為法律保留的事項，彰顯著“犯罪和刑罰”與“訴訟制度”之于法秩序的重要意義。行刑銜接作為連接行政處罰和刑事司法、同時牽涉行政行為合法與否之判斷的重要制度，理應(yīng)由法律進行規(guī)定。如前所述，行政處罰效力問題是行刑銜接中無法回避的關(guān)鍵問題，而行政處罰法又是行政處罰領(lǐng)域的通用規(guī)范，因此從把握通用性角度出發(fā)，應(yīng)在行政處罰法中明確“案件移送司法機關(guān)立案追究刑事責(zé)任后應(yīng)否繼續(xù)以行政程序作出行政處罰”。這既契合實務(wù)中的操作邏輯，也符合行政行為合法性審查的規(guī)范適用需要。

《中華人民共和國行政處罰法》第二十七條第一款規(guī)定：“違法行為涉嫌犯罪的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時將案件移送司法機關(guān)，依法追究刑事責(zé)任。對依法不需要追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰，但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時將案件移送有關(guān)行政機關(guān)。”從文義上看，無法得出行政機關(guān)在移送后進行行政處罰合法與否的結(jié)論，因此，有必要在該條款中單獨增加一款進行明確，即規(guī)定行政機關(guān)在移送案件前未作出行政處罰決定的，原則上應(yīng)當(dāng)在公安機關(guān)作出不立案或者撤銷案件、人民檢察院作出不起訴決定、人民法院作出無罪判決或者免予刑事處罰后，再決定是否給予行政處罰。但為了保護公共利益，在移送案件時或者移送案件后可以依法作出行政處罰法第九條第（一）項、第（三）項和第（四）項等刑罰中無對應(yīng)性質(zhì)種類的行政處罰。此外，以行政處罰法第二十七條為起點，明確案件移送標(biāo)準(zhǔn)、移送方式、移送步驟等具體內(nèi)容，在下位法規(guī)范中落實聯(lián)席會議制度、信息共享機制、案件咨詢制度等具體的技術(shù)性操作，并在行刑銜接中納入行政檢察監(jiān)督，以補齊監(jiān)督制度短板，提升履職動力。

（作者單位：東南大學(xué)法學(xué)院）

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