在中國(guó)改革開放四十周年的今天，回顧發(fā)展歷程對(duì)未來繼續(xù)前行至關(guān)重要。改革開放的四十年，是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化水平不斷提升的時(shí)期，也是市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)市場(chǎng)化逐步提高的時(shí)期。2018年也是水業(yè)改革的二十周年(以1998年國(guó)內(nèi)批準(zhǔn)第一個(gè)水業(yè)領(lǐng)域BOT項(xiàng)目以及印發(fā)《城市供水價(jià)格管理辦法》為標(biāo)志)。水業(yè)改革打破了原來的利益格局，才有了行業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展。在新的發(fā)展時(shí)點(diǎn)上，回歸改革的初心是為未來更好地出發(fā)。始于1985年的澳門自來水專營(yíng)項(xiàng)目，起于1997年的成都第六水廠B廠BOT項(xiàng)目很有代表性。尤其是隨著《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))等系列政策文件出臺(tái)，我國(guó)PPP進(jìn)入規(guī)范發(fā)展的新時(shí)期。不少PPP項(xiàng)目陸續(xù)進(jìn)入執(zhí)行階段，各種問題也逐漸暴露，亟待從典型項(xiàng)目，特別是已完整走過合作期的項(xiàng)目中借鑒經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)。往大了說，是更加堅(jiān)定地回歸“為人民謀福利，為中華民族謀復(fù)興”的初心。為此，我們將已合作期滿的成都自來水六廠B廠和澳門自來水專營(yíng)項(xiàng)目進(jìn)行對(duì)比分析，以供各方參考。  

2017年8月，我國(guó)第一個(gè)城市供水BOT試點(diǎn)項(xiàng)目——成都自來水六廠B廠BOT項(xiàng)目合作期滿，項(xiàng)目公司成都通用-丸紅供水公司將該項(xiàng)目正式移交給成都市興蓉集團(tuán)。成都市政府1997年推出成都第六水廠B廠項(xiàng)目，一則引入資金，解決基建的資金短缺問題，二則借此引入國(guó)際技術(shù)和管理，提高供水效率和質(zhì)量。但主要原因在于前期國(guó)內(nèi)銀行貸款及日元貸款融資失敗，因此，成都市政府向國(guó)家提出申請(qǐng)并獲得原國(guó)家計(jì)委審批予以推進(jìn)。1998年7月，政府與中標(biāo)的法國(guó)威立雅水務(wù)和丸紅株式會(huì)社聯(lián)合體草簽項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議和相關(guān)附件，特許期為特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議正式生效日起18年，其中，建設(shè)期2.5年、運(yùn)營(yíng)期15.5年。  

而早在2009年，作為亞洲城市供水領(lǐng)域?qū)嵤┱块T和私人部門伙伴關(guān)系(PPP)先驅(qū)、合作始于1985年的澳門自來水專營(yíng)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目期滿，項(xiàng)目公司成功獲得澳門特別行政區(qū)政府批準(zhǔn)的為期20年的《延長(zhǎng)澳門特別行政區(qū)供水公共服務(wù)批給公證合同》，有效期至2030年7月。澳門政府于1985年對(duì)自來水公司進(jìn)行改組，由法國(guó)蘇伊士集團(tuán)和香港新創(chuàng)建集團(tuán)共同組成的中法投資控股(香港)增資成為該公司的大股東(占股85%)，并對(duì)董事局進(jìn)行了重組。澳門政府和新組建的自來水公司簽署了為期25年的專營(yíng)合約。起因是1985年以前，澳門自來水公司的經(jīng)營(yíng)及其提供的供水服務(wù)不盡如人意，政府決心改變、提升供水服務(wù)質(zhì)量。  

兩個(gè)項(xiàng)目均合作期滿，前者移交給政府方、后者政企雙方續(xù)約。在中國(guó)當(dāng)前PPP規(guī)范發(fā)展時(shí)代，對(duì)比分析兩個(gè)項(xiàng)目，對(duì)此輪PPP順利推進(jìn)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。  

一、堅(jiān)持契約精神，成為行業(yè)示范  

對(duì)于成都第六水廠B廠和澳門自來水項(xiàng)目，整體而言，“做完就是一種成功”。兩個(gè)項(xiàng)目中，政府和社會(huì)資本均做到了守信履約，且運(yùn)營(yíng)期績(jī)效達(dá)標(biāo)穩(wěn)定，對(duì)國(guó)內(nèi)BOT/PPP均有示范效應(yīng)。  

(一)各方均履約合作至期滿  

無論是上世紀(jì)80、90年代的特許經(jīng)營(yíng)和BOT，還是自2014年以來新一輪的政府和社會(huì)資本合作(PPP)，契約精神的重要不言而喻。  

成都六廠B廠和澳門自來水兩個(gè)項(xiàng)目中，政府和企業(yè)均重諾守約，保持持續(xù)合作至合作期滿。兩個(gè)項(xiàng)目各方在長(zhǎng)期的合作中形成了清晰、穩(wěn)定的契約關(guān)系，雙方嚴(yán)格遵守并落實(shí)了協(xié)議約定內(nèi)容，而契約精神正是PPP有效落地的關(guān)鍵。按照雙方簽署的合同/協(xié)議，完完整整履行至期滿，這是兩個(gè)項(xiàng)目首先值得肯定的一點(diǎn)。  

就成都六廠B廠而言，業(yè)界普遍認(rèn)為，雖然項(xiàng)目存在水量需求預(yù)測(cè)過高、固定收益爭(zhēng)議、沒有完全體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享等問題，但應(yīng)用發(fā)展的眼光來看待，政府堅(jiān)持契約值得點(diǎn)贊，這是PPP項(xiàng)目伙伴關(guān)系的基石。  

(二)運(yùn)營(yíng)績(jī)效達(dá)標(biāo)穩(wěn)定  

成都第六水廠B廠項(xiàng)目中，投運(yùn)后設(shè)施每天保持滿負(fù)荷甚至超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，凈水基本質(zhì)量檢驗(yàn)合格率達(dá)100%、凈水標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量檢驗(yàn)合格率超過99.9%，從未發(fā)生設(shè)備故障引起的供水中斷，為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和居民持續(xù)提供穩(wěn)定高效的供水服務(wù)。在運(yùn)營(yíng)期到期時(shí)，該項(xiàng)目水廠設(shè)備設(shè)施處于良好狀態(tài)，已移交的27km輸水管線未出現(xiàn)任何質(zhì)量問題。  

澳門自來水專營(yíng)合約實(shí)施后，供水效率和供水質(zhì)量成效顯著，水質(zhì)達(dá)到歐盟標(biāo)準(zhǔn)，水損率在2009年降到12.8%、且2014年更降至10%左右。且項(xiàng)目公司積極采用先進(jìn)技術(shù)和管理手段，不斷改善服務(wù)質(zhì)量;政府和私營(yíng)部門建立了良好的伙伴關(guān)系，政府和公眾滿意度高。  

(三)均具有影響廣泛的示范性  

成都第六水廠B廠是國(guó)家首批市政公用事業(yè)BOT試點(diǎn)項(xiàng)目，使市政公用事業(yè)在市場(chǎng)化改革中邁出了重要一步，打破了水基礎(chǔ)設(shè)施完全由政府運(yùn)用財(cái)政資金直接投資建設(shè)的傳統(tǒng)做法，可以說是我國(guó)水業(yè)改革的一個(gè)標(biāo)志性項(xiàng)目;該項(xiàng)目率先學(xué)習(xí)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)、引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，也開創(chuàng)了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向外商直接投資開放并允許外商獨(dú)資的先河。對(duì)于地方政府而言，BOT在當(dāng)時(shí)是一種全新的融資方式。成都市政府為此專門成立負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，指派專人負(fù)責(zé)該項(xiàng)目的執(zhí)行;同時(shí)聘請(qǐng)專業(yè)咨詢公司和法律顧問，負(fù)責(zé)相關(guān)文件的制定及招標(biāo)流程，嚴(yán)格按照國(guó)際慣例運(yùn)作。這種嚴(yán)謹(jǐn)、專業(yè)和規(guī)范的操作對(duì)于今天PPP的行穩(wěn)致遠(yuǎn)依然是值得學(xué)習(xí)的標(biāo)桿。  

澳門自來水項(xiàng)目中，政企雙方建立了良好的合作伙伴關(guān)系，這也是亞洲第一個(gè)把供水系統(tǒng)服務(wù)特許經(jīng)營(yíng)周期完整完成并成功續(xù)約的項(xiàng)目。該項(xiàng)目30多年的成功運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)對(duì)于國(guó)內(nèi)其他城市的水業(yè)市場(chǎng)化有很好的借鑒意義，對(duì)我國(guó)水業(yè)市場(chǎng)化改革、亞洲城市水業(yè)PPP發(fā)展乃至國(guó)際水業(yè)在亞洲的投資戰(zhàn)略都有很深遠(yuǎn)的影響。  

二、項(xiàng)目初心注定結(jié)果，機(jī)制安排影響成敗  

從項(xiàng)目本身的出發(fā)點(diǎn)而言，成都自來水六廠B廠主要是為了融資;澳門自來水項(xiàng)目則主要是為了改善自來水供應(yīng)服務(wù)質(zhì)量。因此，在一定程度上可以說，兩者“初心”不同，注定其結(jié)果會(huì)有差異。  

(一)目的：成都項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)融資，澳門項(xiàng)目關(guān)注服務(wù)  

成都第六水廠B廠項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司成都通用水務(wù)-丸紅供水有限公司負(fù)責(zé)B廠的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，配套管網(wǎng)含在投資額中(占總投資的60%)，但主要出于投融資的考慮，而非是建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。項(xiàng)目主要設(shè)施包括80萬噸/日的取水工程和日產(chǎn)40萬噸凈水的水廠，以及連接水廠和成都市供水管網(wǎng)的27公里直徑2.4米的鋼制輸水管道。本項(xiàng)目在廠網(wǎng)一體化的情形下投資規(guī)模較大，加上投資回收期/特許經(jīng)營(yíng)期(運(yùn)營(yíng)期15.5年)與固定資產(chǎn)的使用壽命不匹配，且未建立水價(jià)形成及調(diào)整機(jī)制，導(dǎo)致特許經(jīng)營(yíng)權(quán)結(jié)算水價(jià)偏高。  

而在澳門自來水項(xiàng)目中，供水資產(chǎn)包括管網(wǎng)均屬公共部門所有，私營(yíng)部門(項(xiàng)目公司)只有經(jīng)營(yíng)權(quán)，專注于運(yùn)營(yíng)，私人投資只用于項(xiàng)目運(yùn)作及新投資。新投資包括更新和擴(kuò)大水廠、更換主要管道、建設(shè)水庫和后氯化處理站、更新和更換儀表等。且項(xiàng)目公司通過經(jīng)營(yíng)收益繼續(xù)按照政府批準(zhǔn)的計(jì)劃進(jìn)行投資。項(xiàng)目公司每五年向政府提交投資計(jì)劃，獲批后每年投資完成情況需向政府報(bào)告。在第一個(gè)專營(yíng)合約期，實(shí)際投資額維持在每年4000-6000萬澳門元;第二個(gè)專營(yíng)合約期則要求每5年必須投資2.5億澳門元。這部分投資主要用于更新改造、擴(kuò)大供水能力;未納入5年計(jì)劃的項(xiàng)目(如新城區(qū)開發(fā)需要的新增投資等)，由政府承擔(dān)投資。新形成的資產(chǎn)在完成折舊后，在經(jīng)營(yíng)期滿交回政府;未折舊完的資產(chǎn)，由政府在經(jīng)營(yíng)期滿后按賬面價(jià)值購(gòu)回。本質(zhì)上說，澳門自來水項(xiàng)目不是以盤活資產(chǎn)為目標(biāo)，而是以提高服務(wù)和水質(zhì)、滿足發(fā)展需求為目標(biāo)。因此，社會(huì)資本在資產(chǎn)投資方面的壓力較小。  

(二)競(jìng)爭(zhēng)性：成都項(xiàng)目招標(biāo)選擇，澳門項(xiàng)目過程競(jìng)爭(zhēng)  

成都市政府對(duì)成都自來水第六水廠B廠項(xiàng)目正式公開進(jìn)行國(guó)際性招標(biāo)，33家國(guó)外公司或公司聯(lián)合體參與競(jìng)標(biāo);最終確定法國(guó)威立雅水務(wù)和丸紅株式會(huì)社組成的聯(lián)合體為中標(biāo)人。  

澳門自來水項(xiàng)目并非公開招標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性方式，而是直接選擇由法國(guó)蘇伊士集團(tuán)和香港新創(chuàng)建集團(tuán)共同組成的中法投資控股(香港)增資控股。值得注意的是，澳門自來水項(xiàng)目實(shí)際上屬于過程競(jìng)爭(zhēng)，即在日常運(yùn)營(yíng)中政府及所委托的第三方機(jī)構(gòu)對(duì)本項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行定期評(píng)估，并與周邊城市的水質(zhì)、水價(jià)、成本等進(jìn)行比對(duì)，激勵(lì)私營(yíng)部門不斷提高管理效率和服務(wù)水準(zhǔn)�？梢钥闯�，市政公用領(lǐng)域的市場(chǎng)化，除了PPP模式外，通過混合所有者改革的方式對(duì)政府或所屬單位、平臺(tái)公司持有的項(xiàng)目資產(chǎn)進(jìn)行并購(gòu)重組也是一種途徑。  

(三)融資：成都項(xiàng)目利用國(guó)外資金，澳門項(xiàng)目少量融資  

成都六廠B廠項(xiàng)目總投資1.076億美元。資本金比例為30%，約3200萬美元，由項(xiàng)目公司的股東方直接投入，其中法國(guó)威立雅占60%，日本丸紅占40%;其余70%來自亞洲開發(fā)銀行和歐洲投資銀行以及由里昂信貸銀行牽頭的5家商業(yè)銀行的融資，所有融資由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)和優(yōu)化。該項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司可將其相關(guān)協(xié)議項(xiàng)下的權(quán)益、有形資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和各項(xiàng)收益作為抵押擔(dān)保。項(xiàng)目的主要收入保障機(jī)制是與成都市自來水總公司簽訂的“無論提貨與否均須付款(takeorpay)”購(gòu)水協(xié)議，并由成都市政府為成都市自來水總公司提供擔(dān)保。  

澳門自來水項(xiàng)目中，外來資本控股的合資企業(yè)只有1000萬澳門元的注冊(cè)資金，企業(yè)憑借良好的信譽(yù)和技術(shù)服務(wù)水平獲得了包括管網(wǎng)和服務(wù)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，而當(dāng)時(shí)自來水總資產(chǎn)近4億澳門元;政府公共部門仍長(zhǎng)期持有水業(yè)資產(chǎn)，但資產(chǎn)使用權(quán)在企業(yè)，日常維護(hù)和新投資也在企業(yè)，有關(guān)融資責(zé)任在私營(yíng)部門。  

(四)回報(bào)：成都項(xiàng)目固定收益，澳門項(xiàng)目以效定價(jià)  

成都六廠B廠項(xiàng)目中，按照協(xié)議要求，成都市人民政府指定成都市自來水總公司向成都通用水務(wù)-丸紅水務(wù)有限公司支付水費(fèi)。支付費(fèi)用包括額定水量的水費(fèi)和超額水量的水費(fèi)。額定水量的水費(fèi)計(jì)算包括固定價(jià)格部分和浮動(dòng)部分，其中浮動(dòng)價(jià)格部分是指在一定條件下，需隨人民幣與美元的匯率變化而進(jìn)行調(diào)整，即匯率變動(dòng)在±5%以內(nèi)不做調(diào)整，超過±5%時(shí)需做相應(yīng)調(diào)整。超額水量的水費(fèi)計(jì)算只含固定價(jià)格部分，超額水量的運(yùn)營(yíng)價(jià)格為額定水量運(yùn)營(yíng)價(jià)格的1/4。服務(wù)價(jià)格不包括原水費(fèi)和稅收(企業(yè)所得稅除外)，僅為制水加工成本，特許經(jīng)營(yíng)期15年內(nèi)的綜合平均水價(jià)約為1.27元/m³。實(shí)質(zhì)上，成都第六水廠B廠項(xiàng)目服務(wù)價(jià)格在一定程度上是鎖定的。關(guān)于是否為“固定收益”，一方面，保底水量(或“基本水量”)在政企合作中屬于政府承擔(dān)項(xiàng)目最低需求量風(fēng)險(xiǎn)的制度安排，已是業(yè)界公認(rèn)且操作成熟的做法;另一方面，本項(xiàng)目相當(dāng)于保底水量為100%，其他方面的風(fēng)險(xiǎn)基本均由政府承擔(dān)，因此在不少業(yè)內(nèi)人士看來屬于在當(dāng)時(shí)特定時(shí)代背景下的“政府兜底”。  

在澳門自來水項(xiàng)目中，專營(yíng)合約規(guī)定對(duì)所有消費(fèi)者實(shí)行統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)(政府部門享受一定折扣，消防用水免費(fèi);政府對(duì)低收入家庭提供補(bǔ)貼)。該合約根據(jù)原水取水成本、能源、勞動(dòng)力及特定管理和維護(hù)成本，每年調(diào)整水費(fèi)。澳門自來水項(xiàng)目不是以投資收益率來制定水價(jià)，而是以服務(wù)業(yè)的基本規(guī)則來制定水價(jià)，即以收入盈利率來核定水價(jià)，在很大程度上體現(xiàn)了績(jī)效導(dǎo)向。當(dāng)然，后期實(shí)施中，受各方面因素影響，澳門自來水原水供應(yīng)及付費(fèi)有所變動(dòng)，改由澳門特區(qū)政府和珠海方面協(xié)調(diào)。實(shí)際上，自2006年以后，澳門取自珠海的原水費(fèi)用中，自來水公司承擔(dān)的部分不再變動(dòng)，上漲的費(fèi)用全部由政府承擔(dān)。  

澳門自來水項(xiàng)目上，政府在項(xiàng)目公司上有一定比例的參股(政府占股15%)，且水庫、水廠、管網(wǎng)等有關(guān)供水設(shè)施是由政府租賃給企業(yè)使用。專營(yíng)合約中約定自來水公司每年支付當(dāng)年水費(fèi)總收入中的1.5%給政府，作為特許經(jīng)營(yíng)租金(即所謂的“專營(yíng)費(fèi)”)。對(duì)于使用政府所有的供水設(shè)施，自來水公司按專營(yíng)合約約定向政府支付設(shè)施使用租金。因此，實(shí)際上，政府定期從項(xiàng)目公司(澳門自來水股份有限公司)獲得收益分成及租金收入。  

(五)協(xié)同：成都項(xiàng)目監(jiān)管為主，澳門項(xiàng)目多方協(xié)作  

成都六廠B廠項(xiàng)目中，政企雙方關(guān)系主要體現(xiàn)在服務(wù)提供與監(jiān)管上。其中，監(jiān)管主體包括成都市建委(供水的主管部門)和成都市自來水總公司(對(duì)項(xiàng)目公司在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控、同時(shí)每月對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行隨機(jī)抽查);監(jiān)管體系包括準(zhǔn)入監(jiān)管(公開國(guó)際招標(biāo))、水質(zhì)監(jiān)管/服務(wù)監(jiān)管(自來水總公司負(fù)責(zé))、價(jià)格監(jiān)管(實(shí)質(zhì)上不存在)。  

澳門項(xiàng)目中，政府對(duì)于企業(yè)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是任命一名駐企業(yè)的常駐代表，負(fù)責(zé)企業(yè)和政府間的聯(lián)系，監(jiān)督企業(yè)的運(yùn)作，確保企業(yè)能夠按照合約約定的內(nèi)容運(yùn)作;二是民政總署負(fù)責(zé)對(duì)企業(yè)的供水水質(zhì)狀況進(jìn)行檢測(cè)和監(jiān)督，保證消費(fèi)者的利益。政企雙方建立了相互信任的監(jiān)管機(jī)制、良好的溝通機(jī)制，很好地協(xié)同了成本、價(jià)格、服務(wù)質(zhì)量等因素，也獲得了公眾消費(fèi)者的認(rèn)可。這種協(xié)同體現(xiàn)在多個(gè)方面。第一，在原水費(fèi)用的處理方式上，第一個(gè)25年專營(yíng)合約期間，原水成本及供給方式發(fā)生變化，原水費(fèi)用比重日益加大。政企雙方基于協(xié)同考慮，約定特區(qū)政府補(bǔ)貼原水價(jià)格，與澳門自來水共同維持居民水費(fèi)穩(wěn)定。第二，水質(zhì)監(jiān)測(cè)方式上，政企兩方均設(shè)置水質(zhì)檢測(cè)中心，雙方共同確定取樣點(diǎn)、分別進(jìn)行檢測(cè)，項(xiàng)目公司將自行檢測(cè)的結(jié)果上報(bào)政府，政府監(jiān)測(cè)中心做核對(duì)性檢測(cè)。自珠海的原水水質(zhì)則由政府委托自來水公司進(jìn)行檢測(cè)。第三，共同促進(jìn)節(jié)水，自來水公司作為澳門節(jié)水工作小組之一積極參與有關(guān)事務(wù)，同時(shí)政府在新專營(yíng)合同中提供更大空間讓自來水公司發(fā)展與水處理及供水相關(guān)的其他業(yè)務(wù)。此外，在水價(jià)調(diào)整、定期投資、“咸潮”應(yīng)對(duì)等方面，各方都做到了較好的協(xié)同。  

(六)信息披露：成都項(xiàng)目披露有限，澳門項(xiàng)目全面公開  

成都六廠B廠項(xiàng)目除了前期公開招標(biāo)文件及流程公開透明外，后續(xù)簽訂的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議及相關(guān)附件并未對(duì)外公開，信息披露較為有限。  

澳門自來水項(xiàng)目有關(guān)的專營(yíng)合約、隨后簽訂的補(bǔ)充協(xié)議均在特區(qū)政府公報(bào)中予以披露，相關(guān)水質(zhì)監(jiān)測(cè)信息也適時(shí)對(duì)外發(fā)布，透明度高。公眾可以清楚了解政府和自來水公司各自的職責(zé)范圍，以及相互間的協(xié)作，便于過程參與和監(jiān)督，從而一起促進(jìn)澳門供水服務(wù)的不斷提升。  

(七)成效：成都項(xiàng)目局部成功，澳門項(xiàng)目先進(jìn)典范  

成都六廠B廠項(xiàng)目設(shè)置基本水量(40萬噸/日)，一方面因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、居民節(jié)約用水等因素當(dāng)?shù)貙?shí)際用水需求不如規(guī)劃預(yù)期，另一方面一墻之隔的第六水廠A廠被動(dòng)經(jīng)營(yíng)而虧損。這在一定程度上也反映出區(qū)域水業(yè)系統(tǒng)優(yōu)化的必要性，因?yàn)榉窍到y(tǒng)設(shè)計(jì)下的水廠單元的優(yōu)化很可能導(dǎo)致整個(gè)系統(tǒng)的低效。本項(xiàng)目中，B廠具有40萬m³的供水能力，特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議約定的保底水量也是40萬m³。而A廠有60萬m³的供水能力，由于B廠失去調(diào)節(jié)彈性，A廠實(shí)際供水量常常受區(qū)域總體水量波動(dòng)影響，常在20-50萬m³之間大波動(dòng)，因此該廠投資、運(yùn)營(yíng)低效。因此，有多位業(yè)內(nèi)人士評(píng)價(jià)認(rèn)為，成都六廠B廠項(xiàng)目可以說是局部成功、整體卻有遺憾，因?yàn)锽廠本身合作順利、但這是建立在A廠運(yùn)營(yíng)上被動(dòng)和虧損的代價(jià)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的，對(duì)于當(dāng)?shù)卣栽谝欢ǔ潭壬弦哉麄�(gè)系統(tǒng)的“不經(jīng)濟(jì)”去確保B廠本身的成功。值得注意的是，目前國(guó)內(nèi)不少地方涉及供水、排水、垃圾處理等項(xiàng)目中，對(duì)人口及相關(guān)變量測(cè)算普遍偏樂觀，可能導(dǎo)致后期項(xiàng)目落地時(shí)需求低于預(yù)期、投入產(chǎn)出失衡、項(xiàng)目難以運(yùn)轉(zhuǎn)的情形。  

澳門自來水項(xiàng)目中，根據(jù)E20環(huán)境平臺(tái)2015年受托實(shí)施《澳門自來水股份有限公司專營(yíng)特許合同績(jī)效評(píng)估報(bào)告》發(fā)現(xiàn)：就服務(wù)效率的提升和行業(yè)發(fā)展可持續(xù)性兩個(gè)方面看，澳門自來水項(xiàng)目是一個(gè)成功的典范項(xiàng)目。項(xiàng)目獲得成功的主要因素包括：第一，適當(dāng)?shù)哪Ｊ竭x擇是項(xiàng)目成功的基礎(chǔ)。澳門項(xiàng)目參照法國(guó)特許經(jīng)營(yíng)的經(jīng)驗(yàn)，把最終產(chǎn)權(quán)保留給政府，將投資經(jīng)營(yíng)權(quán)以專營(yíng)協(xié)定的方式委托給澳門自來水公司負(fù)責(zé)。第二，戰(zhàn)略投資人引進(jìn)為項(xiàng)目成功提供了保障。法國(guó)蘇伊士和香港新創(chuàng)建的合資公司為合作伙伴，專注于水業(yè)運(yùn)營(yíng)和服務(wù)水準(zhǔn)的提高，體現(xiàn)“專業(yè)的人做專業(yè)的事”。第三，政府與企業(yè)的協(xié)同關(guān)系使成功因素得以延續(xù)。這是公共服務(wù)領(lǐng)域平衡政府、社會(huì)資本、公眾利益的關(guān)鍵。當(dāng)然，澳門自來水項(xiàng)目的成功，也有特區(qū)政治上的特殊性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高、人口規(guī)模較小(2017年年底約65萬人口)等因素。  

三、環(huán)境系統(tǒng)服務(wù)，回歸改革初心  

兩個(gè)項(xiàng)目各有特點(diǎn)，對(duì)當(dāng)前中國(guó)PPP政策及實(shí)操均有所啟發(fā)。PPP不是走流程，而是系統(tǒng)化、專業(yè)化、長(zhǎng)期化的公共服務(wù)市場(chǎng)化實(shí)踐，需要匠心精神、需要專業(yè)執(zhí)行。這是提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和供給效率的基本原則，也是回歸我國(guó)改革開放四十年始終為人民謀福利這一初心的內(nèi)在要求。  

(一)重視前期工作  

PPP項(xiàng)目，尤其是水廠此類項(xiàng)目，項(xiàng)目規(guī)劃、需求預(yù)測(cè)應(yīng)做到科學(xué)合理，項(xiàng)目各類風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)在政企雙方中按照由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力(包括控制成本最低)的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)、承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)程度與所得到的回報(bào)大小相匹配、私營(yíng)部門承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)要有上限等基本原則合理分擔(dān)。“盈利但不暴利”，避免項(xiàng)目固定回報(bào)、風(fēng)險(xiǎn)兜底等現(xiàn)象。  

作為水廠PPP/特許經(jīng)營(yíng)，采取單體項(xiàng)目實(shí)施還是廠網(wǎng)一體模式，可能對(duì)政府付費(fèi)責(zé)任、水價(jià)、項(xiàng)目運(yùn)作產(chǎn)生哪些影響，也是需要權(quán)衡的重要事項(xiàng)。比如，水廠PPP項(xiàng)目的成效需要系統(tǒng)考慮,不能因?yàn)閱蝹�(gè)水廠作為獨(dú)立節(jié)點(diǎn)的優(yōu)化而妨礙整個(gè)系統(tǒng)的優(yōu)化;系統(tǒng)優(yōu)化的關(guān)鍵在于對(duì)全過程的控制和監(jiān)管,而不僅取決于水廠這一單點(diǎn)的規(guī)范性。  

此外，項(xiàng)目可研、招標(biāo)文件、合同協(xié)議文本的規(guī)范性和完備性也至關(guān)重要。在實(shí)操中，PPP合同不完備且沒有調(diào)整機(jī)制或再談判機(jī)制上的安排，將增加再談判中的交易成本，影響PPP各方利益的關(guān)系，并影響公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供。建議在PPP合同中設(shè)置再談判機(jī)制，至少包括再談判的觸發(fā)點(diǎn)、再談判的程序和爭(zhēng)端的解決方式等條款，確保在PPP短則10年、長(zhǎng)則30年的合作期內(nèi)能夠共同應(yīng)對(duì)各種不確定性因素、協(xié)調(diào)好各方利益，使合作關(guān)系得以持續(xù)。  

(二)做到合法合規(guī)  

自2014年以來，我國(guó)PPP改革不斷深入，相關(guān)政策日趨完善。包括《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金(2014)76號(hào))、《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào))、《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))等系列政策，對(duì)地方投融資及PPP模式應(yīng)用都提出了具體的要求，劃定了紅線、底線。比如成都自來水第六水廠B廠和澳門自來水廠有些操作和當(dāng)前的最新政策可能不太相符，如澳門項(xiàng)目采取非招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本方;又如成都項(xiàng)目中原國(guó)家計(jì)委、國(guó)家外匯管理局分別為項(xiàng)目出具了支持函。 

PPP發(fā)展進(jìn)入從數(shù)量到質(zhì)量、從重建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)到以運(yùn)營(yíng)為核心和以績(jī)效為導(dǎo)向的新階段，合規(guī)是最大的前提，也是風(fēng)險(xiǎn)控制的最基本環(huán)節(jié)。  

(三)堅(jiān)持履約協(xié)同  

PPP項(xiàng)目成功，政府良好的信用是關(guān)鍵。需要厘清政府和企業(yè)雙方的責(zé)權(quán)利，特別是政府需要有契約精神。PPP合同的雙方，是平等的法律主體關(guān)系。政府可以和企業(yè)協(xié)商處理問題，但不能隨意違約。  

PPP項(xiàng)目合作周期不低于10年，最長(zhǎng)達(dá)到30年。社會(huì)資本(項(xiàng)目公司)是否能夠提供高質(zhì)量、高效率的公共服務(wù)，政府是否依約付費(fèi)，是檢驗(yàn)PPP合作是否順利的基礎(chǔ)。從澳門自來水項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)看，設(shè)置中期評(píng)核機(jī)制、定期溝通機(jī)制、再談判機(jī)制，將有利于協(xié)調(diào)雙方利益關(guān)系和合作關(guān)系，確保公共服務(wù)的供給質(zhì)量。  

已有不少合作失敗的PPP項(xiàng)目案例表明，法律風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、收益不足風(fēng)險(xiǎn)等可能導(dǎo)致PPP項(xiàng)目陷入僵局。特別需要注意的是，參與PPP項(xiàng)目的各方要慎用“信息優(yōu)勢(shì)”、“不對(duì)稱優(yōu)勢(shì)”，在PPP合作及相關(guān)合同或協(xié)議中設(shè)定有失公允的條款。因?yàn)橛惺Ч�、顯失公平的合同，在執(zhí)行過程中將惡化雙方的信用關(guān)系，甚至導(dǎo)致另一方不得不違約的情形出現(xiàn)。在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的政企合作，只有相對(duì)合理、公平的合作才能長(zhǎng)久。  

(四)突出專業(yè)運(yùn)營(yíng)  

“專業(yè)的人做專業(yè)的事”。我國(guó)PPP現(xiàn)在進(jìn)入以運(yùn)營(yíng)為核心、以績(jī)效為導(dǎo)向的規(guī)范時(shí)代。專業(yè)運(yùn)營(yíng)、最終績(jī)效怎么強(qiáng)調(diào)都不為過，這是PPP真正做到公共服務(wù)供給質(zhì)量和供給效率提升的標(biāo)志，是避免PPP項(xiàng)目短期工程化、融資債務(wù)化、邊界模糊化的關(guān)鍵。突出強(qiáng)調(diào)專業(yè)運(yùn)營(yíng)和最終績(jī)效，將倒逼社會(huì)資本提升自身專業(yè)能力，由此產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)升級(jí)的正外部性，激勵(lì)社會(huì)資本在技術(shù)和運(yùn)營(yíng)管理上持續(xù)創(chuàng)新、提質(zhì)增效，最終又反過來更有效保障PPP的目標(biāo)達(dá)成。在改革繼續(xù)深化的當(dāng)下，市政領(lǐng)域的政企合作，應(yīng)該為足夠?qū)I(yè)、充分市場(chǎng)化的專業(yè)投資運(yùn)營(yíng)企業(yè)最好的市場(chǎng)環(huán)境和更大的創(chuàng)新空間。在公共領(lǐng)域，專業(yè)運(yùn)營(yíng)是保證運(yùn)營(yíng)質(zhì)量、做到“物有所值”的根本保證。  

(五)促進(jìn)融資落地  

和當(dāng)前不少地方及參與方認(rèn)為PPP合同簽約作為項(xiàng)目落地不同，融資是真正落地的關(guān)鍵標(biāo)志。面向包括金融機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的組織進(jìn)行項(xiàng)目推介、融資方面的市場(chǎng)測(cè)試、提前對(duì)接潛在融資機(jī)構(gòu)等都是有助于項(xiàng)目融資的方式。成都六廠B廠BOT項(xiàng)目中，中標(biāo)社會(huì)資本成立項(xiàng)目公司后，由項(xiàng)目公司為主體與亞洲開發(fā)銀行、歐洲投資銀行等金融機(jī)構(gòu)集中進(jìn)行融資談判，達(dá)成一致后再同步與政府方正式簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。該項(xiàng)目在協(xié)議談判階段讓潛在融資機(jī)構(gòu)深度介入，從而確保PPP項(xiàng)目合同簽署后即可完成融資交割。  

(六)強(qiáng)化信息披露  

PPP本質(zhì)上是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)市場(chǎng)化的改革，關(guān)乎政府利益和公眾福祉，信息公開、社會(huì)監(jiān)督是應(yīng)有之義。同時(shí)，“陽光是最好的防腐劑”，信息披露對(duì)規(guī)范PPP各方行為也有不容忽視的影響力。“要有充分的信息公開,讓所有的項(xiàng)目在陽光下運(yùn)作”，不應(yīng)以商業(yè)機(jī)密為名阻撓PPP合同公開。  

《關(guān)于印發(fā)<政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)信息公開管理暫行辦法>的通知》(財(cái)金[2017]1號(hào))等政策對(duì)PPP信息公開做了明確規(guī)定。從便于各方監(jiān)督的角度，與項(xiàng)目有關(guān)的PPP合同、補(bǔ)充協(xié)議文本的及時(shí)公開，項(xiàng)目日常運(yùn)行數(shù)據(jù)的信息公開，對(duì)項(xiàng)目服務(wù)績(jī)效開展的定期與不定期評(píng)估、公眾滿意度調(diào)查都應(yīng)列入PPP相關(guān)的制度安排中。  

(七)優(yōu)化競(jìng)爭(zhēng)體系  

目前PPP主要在于招投標(biāo)環(huán)節(jié)，即引入何種社會(huì)資本、有哪些方面的資格條件、基于哪些評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)打分，最終確定合作伙伴。公平、公正，擇優(yōu)選擇是基本要求。對(duì)央企、民企及外企平等對(duì)待是題中之義。  

此外，引入競(jìng)爭(zhēng)的手段不僅僅是招標(biāo)，過程比較競(jìng)爭(zhēng)也必不可少。這是通過過程控制、價(jià)格調(diào)節(jié)來實(shí)現(xiàn)比較競(jìng)爭(zhēng)。社會(huì)資本進(jìn)入之后，通過比較成本、比較績(jī)效，對(duì)標(biāo)分析，仍可實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。  

(八)加快配套機(jī)制改革  

PPP本身是一種改革。規(guī)范發(fā)展、防控風(fēng)險(xiǎn)和可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)前PPP市場(chǎng)建設(shè)工作的重點(diǎn)。包括價(jià)格機(jī)制、績(jī)效監(jiān)管等在內(nèi)的配套改革迫在眉睫。  

以水價(jià)機(jī)制為例。目前，我國(guó)水價(jià)由水資源費(fèi)、水利工程供水價(jià)格、城市供水價(jià)格和污水處理費(fèi)四部分組成。因此，從屬性上，水價(jià)可分為資源水價(jià)、工程水價(jià)和環(huán)境水價(jià)。傳統(tǒng)成本加成模式的定價(jià)機(jī)制雖在財(cái)務(wù)上具有一定的合理性，但與激勵(lì)社會(huì)資本提高效率、技術(shù)創(chuàng)新、改善服務(wù)并不完全匹配，需要探索建立具有績(jī)效激勵(lì)與可持續(xù)發(fā)展功能、以服務(wù)質(zhì)量為主要考核標(biāo)準(zhǔn)的水價(jià)機(jī)制。在水價(jià)具體構(gòu)成上，水資源費(fèi)、污水處理費(fèi)雖有中央或地方政府通過政策文件等方式要求按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整，但價(jià)費(fèi)聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未健全、價(jià)格聽證制度尚未理順，實(shí)際水價(jià)調(diào)整滯后現(xiàn)象嚴(yán)重，而這卻是供水效率和供水服務(wù)提升、做到“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”的關(guān)鍵。僵化的水價(jià)調(diào)整機(jī)制，不利于激勵(lì)水務(wù)企業(yè)提質(zhì)增效，也不利于滿足公眾對(duì)水務(wù)服務(wù)質(zhì)量提升的訴求。從更深層次進(jìn)行分析，水務(wù)本質(zhì)上還是屬于公共服務(wù)的范疇，設(shè)施所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分開進(jìn)行運(yùn)作，政府在投資上承擔(dān)更多責(zé)任，而將經(jīng)營(yíng)、運(yùn)營(yíng)交由專業(yè)的社會(huì)資本，應(yīng)該是“專業(yè)的人做專業(yè)的事”最基本的表現(xiàn)，也將有助于水務(wù)行業(yè)在運(yùn)營(yíng)服務(wù)“極致化”中獲得新成長(zhǎng)。  

績(jī)效監(jiān)管也是迫切需要完善的領(lǐng)域。隨著PPP模式深入推廣，許多細(xì)分領(lǐng)域出現(xiàn)PPP項(xiàng)目，且跨區(qū)域、跨領(lǐng)域的打包捆綁項(xiàng)目逐漸增多，急需建立合理、清晰、可操作的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，以及相應(yīng)的依效付費(fèi)機(jī)制、項(xiàng)目監(jiān)管措施。關(guān)于履約監(jiān)管，可以借鑒澳門自來水項(xiàng)目的做法，聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)，不僅對(duì)社會(huì)資本(項(xiàng)目公司)專營(yíng)合約履行情況，也對(duì)政府合約履行情況進(jìn)行考核，以促進(jìn)雙方合作關(guān)系良性發(fā)展、公共服務(wù)的效益及效率提升。  

期滿移交安排。此前真正合作期滿移交的BOT項(xiàng)目并不多見。此輪PPP熱潮中大多數(shù)項(xiàng)目在PPP合同及相關(guān)協(xié)議中對(duì)于期滿移交的安排也多為原則性的規(guī)定。成都自來水廠六廠B廠項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議要求項(xiàng)目期滿后移交給市政府、市政府再通過招標(biāo)確定項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方，而非如目前大多數(shù)PPP合同中約定的“移交給政府或政府指定的其他機(jī)構(gòu)”。成都自來水六廠B廠期滿移交中，根據(jù)成都市政府的安排，興蓉集團(tuán)作為成都市政府指定的接收方，接收于2017年8月10日特許期期滿后的成都市自來水六廠B廠項(xiàng)目資產(chǎn)。2017年8月11日，興蓉集團(tuán)接收項(xiàng)目資產(chǎn)，并在接收項(xiàng)目資產(chǎn)后將全部項(xiàng)目資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給自來水公司(系興蓉環(huán)境控股子公司，興蓉環(huán)境持有自來水公司92.4%股權(quán))。接收主體的合理確定，移交過程中的資產(chǎn)、設(shè)施、運(yùn)營(yíng)管理等細(xì)節(jié)妥善安排，資產(chǎn)評(píng)估、法律手續(xù)等流程規(guī)范，均可為以后PPP項(xiàng)目所參考。  

總之，回顧過去是為未來的路找準(zhǔn)方向，是找回初心、堅(jiān)定道路的過程。包括水務(wù)在內(nèi)的市政環(huán)保領(lǐng)域，需要和當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主要矛盾——“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”結(jié)合起來，為客戶、為公眾創(chuàng)造價(jià)值，創(chuàng)造增量，在政策與市場(chǎng)雙輪驅(qū)動(dòng)的時(shí)代不忘初心、銳意改革、砥礪前行。

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