圖為一處生態(tài)修復(fù)司法保護(hù)林。 資料圖片  

本報記者郭薇6月27日北京報道第十二屆全國人大常委會第二十八次會議今天分組審議了《中華人民共和國土壤污染防治法（草案）》（以下簡稱草案），參加審議的常委會組成人員認(rèn)為，這部法非常重要，防治土壤污染、保護(hù)和改善土地環(huán)境質(zhì)量，直接關(guān)系到農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、公眾的身體健康和經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。這部法及時出臺，對防治土壤污染將有巨大的推動作用。  

在審議中，常委會組成人員和部分人大代表對草案也提出了進(jìn)一步修改完善的意見和建議。  

土壤污染防治法要與其他環(huán)保法律密切銜接  

第十二屆全國人大常委會委員呂薇說，土壤污染形成原因比較多，常常是一些長期的綜合因素積累結(jié)果，水、氣、固體廢物等等都有可能污染土壤，所以土壤污染防治法要與其他的環(huán)境保護(hù)方面的法律密切銜接。其他相關(guān)法律里面有很多非常好的做法是可以學(xué)習(xí)和借鑒的。比如礦產(chǎn)資源管理法里就對關(guān)于礦產(chǎn)開采以后進(jìn)行土地修復(fù)，已經(jīng)有非常明確的規(guī)定。  

土壤的污染防治成本是很高的，而且往往責(zé)任不容易確定，因此要體現(xiàn)土壤污染防治的特點(diǎn)。呂薇非常贊成草案里提到的預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、分類管理、風(fēng)險管控、污染擔(dān)責(zé)、公眾參與這些原則。但是，治理土壤污染時要有優(yōu)先順序，應(yīng)根據(jù)對人民生命健康的影響程度來確定治理的先后順序。  

“污染擔(dān)責(zé)”應(yīng)改為“損害擔(dān)責(zé)”  

第十二屆全國人大常委會副委員長萬鄂湘說，污染擔(dān)責(zé)的表述已經(jīng)過時了。“污染擔(dān)責(zé)”在2014年修改的環(huán)境保護(hù)法當(dāng)中被修改為“損害擔(dān)責(zé)”。污染擔(dān)責(zé)就是誰污染誰治理或者說誰污染誰付費(fèi)，大多數(shù)只是一次性的，更多的是付一點(diǎn)處理污染的費(fèi)用，大部分是罰款性的。但是如果是用“損害擔(dān)責(zé)”的話，其內(nèi)容要廣泛得多，包括生態(tài)修復(fù)。以后這片土壤不管產(chǎn)生什么樣生態(tài)方面的破壞或者對人體健康方面的損害，都要由污染者來承擔(dān)責(zé)任，相當(dāng)于一種無限責(zé)任。“損害擔(dān)責(zé)”比“污染擔(dān)責(zé)”包括的范圍、深度、廣度要大得多。  

第十二屆全國人大常委會委員陳光國建議，草案第78條“在違反本法第二十六條第四款規(guī)定，有下列行為之一的地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門有權(quán)責(zé)令其改正”之后加上“恢復(fù)原狀”這四個字。因?yàn)橹回?zé)令“改正”缺乏懲罰性的要求。  

進(jìn)一步完善土壤污染防治資金來源制度  

第十二屆全國人大常委會委員羅亮權(quán)建議，進(jìn)一步完善土壤污染防治資金來源制度，土壤污染治理需要大量的資金，目前土壤修復(fù)項(xiàng)目主要由國家提供治理資金，資金壓力巨大。要確定土壤污染防治修復(fù)的污染者付費(fèi)制度，污染者付費(fèi)是解決環(huán)境污染問題的根本原則。同樣也適用于土壤污染防治的情況，建議確立具體適用的土壤污染防治與修復(fù)的污染者付費(fèi)制度，建立土壤污染防治與修復(fù)政府基金。  

由于土壤污染責(zé)任人的特殊性和土壤污染長期性和潛伏性的特點(diǎn)，污染者付費(fèi)制度在某些情況下有可能會失靈，建立土壤污染防治與修復(fù)政府基金，能夠及時有效對土壤污染進(jìn)行防治，引導(dǎo)和鼓勵社會力量投資土壤污染防治。  

第十二屆全國人大常委會委員吳曉靈說，建議不要寫“國家建立土壤污染防治基金制度”這一條，把這條的內(nèi)容歸入第57條中。國家設(shè)立土壤污染的基金制度，目的是解決責(zé)任人和債權(quán)人無法認(rèn)定或者消亡的情況下土壤污染治理以及本法頒布之前產(chǎn)生的這類治理。但如果建立土壤防治基金制度就要固定一份錢，這不利于國家統(tǒng)籌運(yùn)用財政資金。為從財務(wù)上保證土壤污染治理，國家還要采取一些措施，加強(qiáng)對各項(xiàng)污染防治規(guī)劃的力度和項(xiàng)目庫建設(shè)，國民經(jīng)濟(jì)規(guī)劃中要把各項(xiàng)治理和防治污染的事情寫進(jìn)去。而不是國家干一件事情就列一個基金、列一個專項(xiàng)，這樣不利于財政資金有效利用。  

第十二屆全國人大常委會委員王其江說，草案中很多條款采用了原則性表述，比如第56條規(guī)定，“國家采取有利于土壤污染防治的財政、稅收、價格、金融等經(jīng)濟(jì)政策和措施”，第59條規(guī)定“國家鼓勵相關(guān)金融機(jī)構(gòu)在辦理土地抵押業(yè)務(wù)時開展土壤污染狀況調(diào)查”等，但這些措施落實(shí)的部門是誰？如何具體落實(shí)？不落實(shí)有什么責(zé)任？都沒有規(guī)定，建議對有關(guān)內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化，做到任務(wù)明確、責(zé)任清晰。  

政府先埋單，再找責(zé)任人追回修復(fù)費(fèi)用  

第十二屆全國人大常委會委員楊衛(wèi)說，關(guān)于農(nóng)用地土壤污染的風(fēng)險管控和修復(fù)，草案列的順序是先判斷污染情況、污染源，然后按照污染人、土地使用人和政府這樣的順序來追究修復(fù)責(zé)任。這是草案關(guān)于農(nóng)用地土壤污染修復(fù)設(shè)計(jì)的路徑。現(xiàn)在有大量場合，污染人或者污染企業(yè)不清楚。比如多年來從上游下來的污水灌溉，污水是怎么造成的，涉及到很多企業(yè)，而且有的企業(yè)可能已經(jīng)關(guān)門了，沒有能力去承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。若退一步讓使用者（如農(nóng)民）進(jìn)行土壤修復(fù)，土壤修復(fù)的價格、費(fèi)用又很高。如果修復(fù)責(zé)任分不清楚，就會導(dǎo)致污染土地的修復(fù)問題多年處于扯皮狀態(tài)。建議對污染的農(nóng)用地土壤先規(guī)定一個修復(fù)的期限，到了這個期限還沒有人承擔(dān)修復(fù)費(fèi)用的話，則由政府先來埋單，然后倒逼政府去找責(zé)任人把修復(fù)費(fèi)用追回來。因?yàn)檎墓ぷ髁Χ缺容^大，這樣就可以使一批污染的土地盡快修復(fù)起來。  

第十二屆全國人大代表沈綠葉說，草案第41條“修復(fù)活動應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采取以農(nóng)藝措施為主的修復(fù)技術(shù)”后加一句“土壤污染責(zé)任人無法承擔(dān)修復(fù)責(zé)任的由地方人民政府代為修復(fù)，代為修復(fù)費(fèi)用由土壤污染責(zé)任人負(fù)責(zé)”，理由如下：地方人民政府代為修復(fù)土壤，勢必會有費(fèi)用支出，政府財政不應(yīng)為污染責(zé)任人埋單，代為修復(fù)費(fèi)用應(yīng)由土壤污染責(zé)任人負(fù)責(zé)。  

全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會副主任委員王云龍說，草案第27條第2款，“縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者采取有利于防止土壤污染的種養(yǎng)結(jié)合、輪作休耕等農(nóng)業(yè)耕作措施，支持采取土壤改良、土壤肥力提升等有利于土壤養(yǎng)護(hù)和培育的措施；支持畜禽糞便處理、利用的設(shè)施建設(shè)。”這件事情是一件很大的事情，因?yàn)樯婕懊鎻V，廣大的農(nóng)民都涉及到。而且又是我們基礎(chǔ)土壤的改善，所以只有鼓勵措施是不夠的。這一條應(yīng)該相應(yīng)制定有關(guān)政策鼓勵和支持。  

確立土壤污染責(zé)任人、土地使用權(quán)人、政府的責(zé)任體系  

第十二屆全國人大常委會委員沈春耀說，土壤污染立法很重要的問題就是如何確定責(zé)任人。草案中有這么幾處規(guī)定，第37條、第43條等。明確了土壤使用權(quán)人，有些情況下土壤污染責(zé)任人找不到，經(jīng)過多年后，現(xiàn)在只能找到使用人。污染的責(zé)任人找不到，土地使用權(quán)人也沒有明確的責(zé)任，這個時候誰承擔(dān)治理修復(fù)責(zé)任？就明確為政府�？傊�，一個是污染責(zé)任，一個是土地使用人的責(zé)任，一個是政府的責(zé)任。土地使用人還有先前的使用人和現(xiàn)在的使用人這樣一個變化，責(zé)任人也可能不止一、兩個。過了十幾年、幾十年才發(fā)現(xiàn)，找先前在這塊地上帶來污染后果的責(zé)任人是很難的。這是土壤污染防治法律制度構(gòu)建和設(shè)計(jì)的難點(diǎn)。  

責(zé)任人、使用人前后有很多、很大的變化，最后都找不到了，政府先把土壤防治的任務(wù)擔(dān)起來，包括風(fēng)險管控和治理修復(fù)等。還要明確區(qū)分土壤污染者責(zé)任和土地使用人管護(hù)責(zé)任，土地使用人有管護(hù)責(zé)任，這塊地包括附近地塊可能沒看好，有污染了，負(fù)有管護(hù)上的責(zé)任。這和直接造成污染的責(zé)任不一樣。草案第四章、第五章確立這樣一個責(zé)任體系，在這個前提下再規(guī)定權(quán)利義務(wù)。  

第十二屆全國人大常委會委員陳喜慶說，建議增加土地收儲后的污染責(zé)任承擔(dān)方面的內(nèi)容。實(shí)踐中已經(jīng)發(fā)生在政府收儲土地以后，由政府承擔(dān)污染土地的治理及修復(fù)責(zé)任，還是由原污染企業(yè)或個人承擔(dān)的問題。土地收儲是國土資源管理部門調(diào)控土地市場依法取得土地的行政行為，土地儲備機(jī)構(gòu)既不屬于污染者，也不屬于污染場地的使用權(quán)受讓人，所以土地收儲不能免除被收儲土地污染者的責(zé)任。依據(jù)“損害擔(dān)責(zé)”的原則，污染企業(yè)仍應(yīng)承擔(dān)治理與修復(fù)責(zé)任。建議增加這方面的規(guī)定。  

第十二屆全國人大常委會委員丁仲禮對土壤污染防治法草案提出3點(diǎn)建議。一是總則中應(yīng)該把責(zé)任體系寫清楚�，F(xiàn)在的土壤污染防治法沒有一個責(zé)任體系，這里就牽涉到很多方面的問題。比如說標(biāo)準(zhǔn)的制定，污染程度的評價、治理技術(shù)的選擇，治理的過程，驗(yàn)收評估等等，每一個環(huán)節(jié)到底誰是責(zé)任的主體，這個要確定下來，最好在總則中設(shè)一段作總的描述。二是草案第10條第二款操作上可能有難度。建議改為“根據(jù)土壤生成的自然條件、污染狀況、利用現(xiàn)狀以及人體健康風(fēng)險和生態(tài)系統(tǒng)風(fēng)險的認(rèn)知水平，分類制定土壤污染風(fēng)險程度的國家標(biāo)準(zhǔn)，作為后續(xù)利用、治理等活動的依據(jù)。對這一標(biāo)準(zhǔn)要進(jìn)行定期評估和適時修改”，這樣可能更好操作。三是總則第4條“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對土壤污染防治工作的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，督促各有關(guān)部門依法履行土壤污染防治管理職責(zé)”，這里有一個責(zé)任主體的問題，各級人民政府是起指導(dǎo)作用，還是起領(lǐng)導(dǎo)作用？建議改為“領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)，督促其下轄的有關(guān)部門依法履行土壤污染防治管理職責(zé)”。  

依法公開土壤污染相關(guān)信息  

第十二屆全國人大常委會委員周天鴻說，草案第71條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)依法公開土壤污染相關(guān)的信息，公民和社會組織有沒有權(quán)利要求環(huán)境主管部門公開他們所關(guān)心的區(qū)域的土壤信息？包括普查、調(diào)查、風(fēng)險評估、管控和修復(fù)情況。草案第14條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)將涉及主要食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)的土壤環(huán)境信息通報給食安部門，要不要通報給社會？社會上老百姓關(guān)注某個地方食品是否超標(biāo)，現(xiàn)在草案中也沒有途徑讓公眾獲得正確消息。草案對此規(guī)定不夠。  

土壤污染狀況普查應(yīng)改為五年一次  

第十二屆全國人大常委會委員楊震說，草案第11條規(guī)定“每十年組織一次土壤污染狀況普查”，是不是時間太長？建議改為5年一次，一屆政府做一次土壤污染普查。10年太長了，有些污染事后不太容易治理恢復(fù)。  

全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會委員李登海也贊成把土壤污染普查時間縮短到5年或更短的時間。同時建議，對污染嚴(yán)重的地區(qū)建立長期監(jiān)督的機(jī)制。  

進(jìn)一步明確政府有關(guān)部門的權(quán)責(zé)  

全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會委員李登海說，涉及到土壤污染的部門有環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、國土資源、住房建設(shè)和衛(wèi)生計(jì)生等部門，建議根據(jù)這些部門、領(lǐng)域分別規(guī)定污染防治、責(zé)任承擔(dān)等。目前主要的問題是農(nóng)業(yè)土壤污染防治，其次是林業(yè)。農(nóng)業(yè)方面涉及到糧食安全和食品安全問題，建議在立法中側(cè)重規(guī)定農(nóng)業(yè)和林業(yè)方面的土壤污染防治，作為重點(diǎn)單列，農(nóng)業(yè)部分單列一章、林業(yè)部分單列一章。國土資源和住房建設(shè)方面土壤污染防治也細(xì)化列為一章。另外，不同部門對土壤污染防治的具體要求、監(jiān)督、法律責(zé)任也應(yīng)列清楚。  

全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會委員李世明說，首先應(yīng)進(jìn)一步把政府有關(guān)部門的職權(quán)規(guī)范明確。由于土壤污染的成因和類型十分復(fù)雜，防治土壤污染的任務(wù)非常艱巨，有的工作不僅量大，而且持續(xù)時間長，比如土壤污染的普查、監(jiān)測等。土壤污染的防治涉及政府的多個部門，建議在此法中把政府相關(guān)部門的權(quán)責(zé)劃分清晰。其次是處理好國家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系。草案明確，土壤環(huán)境質(zhì)量國家標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門組織制定，地方標(biāo)準(zhǔn)還要不要？現(xiàn)在的草案沒有把標(biāo)準(zhǔn)寫入，建議修改時再聽聽各方面的意見，再認(rèn)真研究推敲一下。我國地域遼闊，東西部、南北方土壤背景值不同，地區(qū)差異性很明顯，如果允許出臺高于國家標(biāo)準(zhǔn)的地方標(biāo)準(zhǔn)，可能有利于保護(hù)未污染的土壤。

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