建設生態(tài)文明制度必須按照系統(tǒng)性要求進行，依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在的高度多樣性和復雜性規(guī)律，建立完整的制度體系。制度是否具有系統(tǒng)性、完整性和先進性，是生態(tài)文明水平的重要體現(xiàn)。為此，2013～2014年，環(huán)境保護部宣傳教育司與中國行政管理學會共同開展了生態(tài)文明制度體系的課題研究，課題報告得到了國務院副總理張高麗的親自批示。本版今日特刊登此報告，以饗讀者。

黨的十八屆三中全會提出，建設生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境。習近平同志指出，建設美麗中國，要加強生態(tài)環(huán)境保護，推進制度創(chuàng)新，努力從根本上扭轉(zhuǎn)環(huán)境質(zhì)量惡化趨勢。這些論述為進一步加強環(huán)境保護，建設美麗中國，走向生態(tài)文明新時代，指明了前進方向。不斷推進生態(tài)文明制度化建設，已經(jīng)成為全面深化改革的有機組成部分，成為完善和健全社會主義制度的重要內(nèi)容，有利于全面推進中國特色社會主義事業(yè)，有利于經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，有利于推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

一、從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，定位生態(tài)文明制度體系建設

全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在國家治理過程中，制度建設具有根本性、持續(xù)性和全局性。將比較成熟的方針、政策制度化、法治化是國家治理體系和能力現(xiàn)代化的重要組成部分與核心標志。全面深化改革的總目標能不能在2020年實現(xiàn)，就是要看在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。因此，社會主義各項事業(yè)的推進和發(fā)展都必須系統(tǒng)化、規(guī)范化和制度化，最終形成定型、成熟、有效的制度體系，實現(xiàn)各項工作的科學、持續(xù)運轉(zhuǎn)，提高國家治理能力和治理水平。

生態(tài)文明制度是人類社會在長期與大自然相處過程中形成的理念、政策、做法。生態(tài)文明制度的層次和水平標志著人類治理藝術和技巧的成熟程度，它關系到全人類、全社會、各民族和各國家整體利益的實現(xiàn)狀況和政權運作是否科學和穩(wěn)定。就一國而言，生態(tài)文明制度文明建設是一個國家政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)建設的重要內(nèi)容，它的進程有賴于社會現(xiàn)有的物質(zhì)文明和精神文明整體水平的提高。

在“五位一體”的中國特色社會主義事業(yè)總體布局中，生態(tài)文明建設既要同經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設和社會建設一樣，提高制度化水平，發(fā)揮生態(tài)文明制度為美麗中國建設和中華民族永續(xù)發(fā)展提供堅實保障和有力支撐的作用，而且還要發(fā)揮生態(tài)文明制度對其他領域制度的輻射作用和引領作用。

確立生態(tài)文明制度建設在國家治理體系中的定位，有助于明確生態(tài)文明制度建設的目標和內(nèi)容。生態(tài)文明制度建設的目標是構建有利于環(huán)境保護、資源節(jié)約、人與自然和諧關系的系統(tǒng)性、完整性、科學性的制度體系，為環(huán)保政策、資源政策的落實提供堅實保障，形成全社會共建生態(tài)文明的完善性、穩(wěn)固性、持續(xù)性的行為模式。生態(tài)文明制度建設的主要內(nèi)容包括制度的建立和完善、制度的落實和執(zhí)行、有關行為的激勵與懲罰，以及預期的形成和定性。通過這四個環(huán)節(jié)，將尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念真正落到實處。這些目標和內(nèi)容本身就說明生態(tài)文明制度是社會主義制度體系的主要內(nèi)容和重要組成部分。

建設生態(tài)文明制度必須按照系統(tǒng)性要求進行，依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在的高度多樣性和復雜性規(guī)律，建立完整的制度體系。制度是否具有系統(tǒng)性、完整性和先進性，是生態(tài)文明水平的重要體現(xiàn)。先進的制度體系是生態(tài)文明的軟實力，良好的生態(tài)環(huán)境是生態(tài)文明的硬實力。從根本上說，生態(tài)文明的制度水平?jīng)Q定了生態(tài)文明的建設水平。只有將生態(tài)文明建設的一系列理念、政策、規(guī)定和做法上升到制度水平，形成牢固的制度體系，并在實踐中形成強有力的“激勵相容”效應，才能切實保證生態(tài)文明建設形成良性的持續(xù)發(fā)展，才能切實保證“美麗中國”的理想和愿景逐步變成現(xiàn)實。

要按照基本制度、運行制度和符號制度三個子系統(tǒng)建構制度體系，克服目前存在的有序性、整體性不足的問題�；局贫茸鳛閮�(nèi)層，離制度體系的核心最近，是制度體系最深刻的反映；符號制度處于制度體系的外層，是制度體系價值最直觀的反映。運行制度則是基本制度和符號制度的中間環(huán)節(jié)，起著橋梁和紐帶的作用。具體到生態(tài)文明制度體系，我們可以將其劃分為基本制度、管理制度、文化制度三個層面，基本制度是生態(tài)文明制度體系的基石和支柱，管理制度是生態(tài)文明制度體系的維系和保障，而文化制度是生態(tài)文明制度體系的社會基礎。

二、建立堅實的生態(tài)文明基本制度

建立生態(tài)文明基本制度，首先要進一步加強制度體系建設的頂層設計，制定時間表和實施路線圖。應抓住中央設立“經(jīng)濟體制與生態(tài)文明體制”專項小組的時機，盡快起草和出臺“關于推進生態(tài)文明建設的指導意見”，以提高各級政府和社會各界對生態(tài)文明建設的認識。制定實施生態(tài)文明建設目標體系，要將生態(tài)空間、生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)生活、生態(tài)制度和生態(tài)文化等內(nèi)容納入其中。同時，在總體設計上廣泛聽取各方面意見，注重跨部門和跨領域，形成建立生態(tài)文明制度體系的時間表和實施路線圖，并以此為依據(jù)指導各部門執(zhí)行分工任務。

其次，以市場作用的充分發(fā)揮，作為生態(tài)文明基本制度的基石。一是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度。產(chǎn)權是所有制的核心和主要內(nèi)容，明晰產(chǎn)權是發(fā)揮市場機制的基本要求，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度是生態(tài)文明制度體系中的基礎性制度。要對自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度。根據(jù)自然資源屬性的多樣化特征，通過比較廣泛的地方試點示范，逐步修改完善現(xiàn)行法律有關國有和集體所有資源的產(chǎn)權制度規(guī)定，分類建立多樣化的所有權體系。建立完整的自然資源資產(chǎn)的調(diào)查、評價和核算制度，并完善國有和集體自然資源資產(chǎn)代理或者托管及其經(jīng)營管理的制度體系。二是在生產(chǎn)過程中發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。要在力求厘清政府與市場關系的基礎上，推進自然資源資產(chǎn)化管理，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，鼓勵特許環(huán)境服務和協(xié)議保護，加快資源環(huán)境稅費改革，構建體現(xiàn)生態(tài)文明理念的新型市場，探索排污權和碳排放交易，使資源能源、排放許可、生態(tài)服務等要素得到更高效的配置和利用。構建符合市場規(guī)律的自然資源定價機制，加快實施資源有償使用制度、生態(tài)補償制度、環(huán)境稅收體系。進一步改革和完善環(huán)保事業(yè)的特許經(jīng)營制度和特許保護制度，發(fā)揮市場激勵的作用。

再次，以政府監(jiān)管的有力有效，作為生態(tài)文明基本制度的支柱。一是建立自然資源用途管制制度。對用途進行管制，明確各類國土空間開發(fā)、利用及保護的邊界，實現(xiàn)能源、水資源及礦產(chǎn)資源按質(zhì)量進行分級，實現(xiàn)梯級利用。這是國家出于公共利益，使用國家權力，超越產(chǎn)權規(guī)定對自然資源進行管理的制度。這種管制充分體現(xiàn)了政府調(diào)控和監(jiān)管對于彌補市場失靈的必要性和重要性，體現(xiàn)了政府職能的全面正確履行。比如自然保護區(qū)就屬于用途管制制度，因為不管自然保護區(qū)屬于誰管理，國家法規(guī)規(guī)定都不能在核心區(qū)內(nèi)進行開發(fā)和建設活動。二是建立生態(tài)紅線制度，劃定并嚴守生態(tài)紅線。生態(tài)紅線觀念一定要牢固樹立起來，列入后全黨全國就要一體遵行，決不能逾越。劃定生態(tài)保護紅線，建立國土空間開發(fā)保護制度，嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，有序?qū)崿F(xiàn)耕地、河湖休養(yǎng)生息。嚴格準入制度，實行最嚴格的土地用途管理、資源節(jié)約管理，強化規(guī)劃，嚴格審查，禁止不符合用途管制和節(jié)約標準的開發(fā)活動。按照生態(tài)保護紅線由生態(tài)功能紅線、環(huán)境質(zhì)量紅線和資源利用紅線構成的基本思路，研究編制關于構建國家生態(tài)保護紅線的指導意見。

三、建立協(xié)調(diào)的生態(tài)文明管理制度

建立生態(tài)文明管理制度的核心是遵循打破生態(tài)系統(tǒng)系統(tǒng)性、整體性和政府運行的部門性、分割性的矛盾。首先，要以問題的整體性為基礎，更加突出管理制度的整體性。比如建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度。污染物由污染源產(chǎn)生，通過環(huán)境介質(zhì)傳播和消納，必須將三者統(tǒng)籌考慮。要按照生態(tài)系統(tǒng)管理方式要求，對工業(yè)點源、農(nóng)業(yè)面源、交通移動源等全部污染源排放的所有污染物，對大氣、土壤、地表水、地下水和海洋等所有納污介質(zhì)，加強統(tǒng)一監(jiān)管，實現(xiàn)環(huán)境污染的全防全控。同時，要重視生態(tài)系統(tǒng)的整體性規(guī)律，充分認識污染防治與生態(tài)保護的內(nèi)在必然聯(lián)系，增強二者監(jiān)管的協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性，建立污染防治和生態(tài)保護的聯(lián)動機制。

其次，要在政府部門分工和層級分權的現(xiàn)實條件下，更加突出管理制度的協(xié)調(diào)性。探索建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的制度構架。環(huán)境問題產(chǎn)生并擴展為局地、區(qū)域和全球性問題，在我國目前最突出的就是區(qū)域性的灰霾污染和流域性的水污染。但是，這些環(huán)境問題所影響的空間范圍往往與行政管轄的區(qū)域不一致，使現(xiàn)行管理體制難以解決跨行政區(qū)的環(huán)境問題。結構上，這些要素常常由不同部門來管理，使得環(huán)境管理缺乏整體性和協(xié)調(diào)性。功能上，現(xiàn)有體制實現(xiàn)資源環(huán)境的綜合管理存在各種體制機制障礙。我們在保證生態(tài)環(huán)境保護完整性的同時，需要針對不同類型的問題設置相應的制度安排。對于幅員遼闊、資源環(huán)境復雜多樣的發(fā)展中大國，完全通過一個部門實施統(tǒng)一監(jiān)管顯然是十分困難的。但無論采取哪種改革模式，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的制度構架是十分必要的。比如在環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法領域，由于職能交叉，造成執(zhí)法主體和監(jiān)測力量分散，環(huán)保領域多頭執(zhí)法問題突出。要健全“統(tǒng)一監(jiān)管、分工負責”和“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負責”的監(jiān)管體系，有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量，完善監(jiān)管的法律授權，建立獨立而統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管體制。

再次，以生態(tài)績效的“可視化”為導向，突出管理制度的激勵作用。將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等體現(xiàn)生態(tài)文明建設狀況的指標納入經(jīng)濟社會評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。把生態(tài)效益等指標納入經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系，編制自然資源資產(chǎn)負債表，對領導干部實行自然資源資產(chǎn)和環(huán)境離任審計，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新的考核權重。加強生態(tài)環(huán)境實績考核制度的權威性和執(zhí)行力度，對生態(tài)文明建設成績突出的地區(qū)，由上級財政給予轉(zhuǎn)移支付，對單位和個人給予表彰獎勵。建立責任追究制度，保持生態(tài)文明建設的持久性。建立完善的生態(tài)文明責任追究制度，明確責任主體、責任目標和責任范圍。

四、建立長效的生態(tài)文明文化制度

生態(tài)文明制度既是約束人類行為的規(guī)則，同時也是衡量人類文明水平的標尺。對于生態(tài)文明制度而言，相比那些強制人們遵守的硬性規(guī)定和道德說教，那些成為人的價值觀念甚至能銘刻在社會成員心中的“軟規(guī)則”，在約束人們行為方面可能更為有力和持久。

首先，要積極倡導生態(tài)文明行為，培育綠色生活方式。制定并實施與生態(tài)文明和綠色發(fā)展相適應的可持續(xù)消費戰(zhàn)略和行動計劃，以黨政機關、事業(yè)單位和國有企業(yè)為重點，開展生態(tài)文明單位建設活動，落實各項節(jié)能環(huán)保措施。采取政府采購服務等政策措施，推動消費方式變革，實行綠色設計和綠色制造，節(jié)約資源，減少污染，樹立環(huán)保誠信。規(guī)范綠色產(chǎn)品生產(chǎn)，暢通綠色產(chǎn)品流通渠道，引導消費者購買節(jié)能環(huán)保低碳產(chǎn)品。推動全民在衣、食、住、行、游等各方面向簡約適度、綠色低碳、文明健康的方式轉(zhuǎn)變。推廣綠色環(huán)保產(chǎn)品，倡導綠色出行，使綠色生活成為社會主流價值和生活時尚。

其次，以企業(yè)經(jīng)營者為主要對象，把生態(tài)教育貫穿于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的始終。企業(yè)主管部門要制定政策，促使企業(yè)自覺按照循環(huán)經(jīng)濟模式組織生產(chǎn)，實行生態(tài)友好的生產(chǎn)方式，節(jié)約能源資源，保護生態(tài)環(huán)境。要定期舉辦企業(yè)經(jīng)營管理者培訓班，全面進行生態(tài)意識教育和環(huán)境保護政策法規(guī)學習，使其在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動中始終把環(huán)保工作放在第一位。在企業(yè)立項審批過程中，要嚴格堅持環(huán)保準入關。建立企業(yè)環(huán)境信用等級評價制度，督促企業(yè)自覺履行環(huán)保法定義務。加快建立環(huán)境保護“守信激勵、失信懲戒”的機制。對企業(yè)的環(huán)境信用實行等級評價制度，將其等級評定結果與企業(yè)信貸、融資直接掛鉤。強化企業(yè)社會責任感和榮譽感，形成以“保護生態(tài)環(huán)境為榮”的道德風尚，對企業(yè)家進行生態(tài)環(huán)境及可持續(xù)發(fā)展教育。

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