湘江，貫穿湖南全境的“母親河”，全流域集中了湖南六成以上的人口，貢獻(xiàn)了全省四分之三的國內(nèi)生產(chǎn)總值。然而，沿河流域布局的有色、化工、冶金、建材等重化工業(yè)，也讓湘江成為全國重金屬污染最為嚴(yán)重的河流。  

2011年3月，國務(wù)院正式批準(zhǔn)《湘江流域重金屬污染治理實(shí)施方案》，這是國內(nèi)首個(gè)由國務(wù)院批準(zhǔn)的重金屬污染治理試點(diǎn)方案。2013年9月，湖南省將湘江流域重金屬污染治理列為“一號重點(diǎn)工程”。然而，缺錢缺技術(shù)成為治理掣肘，尤其是巨大的資金缺口使得污染治理項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。為此，去年6月，湖南省率先發(fā)行重金屬污染治理專項(xiàng)債券，試圖通過舉債來推進(jìn)治污進(jìn)程。如今，半年過去，項(xiàng)目進(jìn)展如何？近日，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者對這一創(chuàng)新的治污模式進(jìn)行了實(shí)地探訪。  

今年3月初，湖南省環(huán)保廳向湘江沿河地市下達(dá)了2014年湘江污染防治考核內(nèi)容和項(xiàng)目征求意見表，按照《湘江流域重金屬污染治理實(shí)施方案》（以下簡稱《方案》）和《湖南省湘江污染防治第一個(gè)“三年行動計(jì)劃”實(shí)施方案》分解的考核內(nèi)容，幾乎無一地市可以完成，不少涉重污染防治項(xiàng)目的考核將往后推遲。  

根據(jù)《方案》，湘江流域重金屬污染治理有927個(gè)項(xiàng)目，總投資595億元。但據(jù)湖南省環(huán)保廳預(yù)測，要達(dá)到治理的預(yù)期效果，總投入將超過4000億元。  

在中央配套資金有限的情況下，湖南省向國家發(fā)改委申請發(fā)行了重金屬污染治理債券，自2013年6月份以來，衡陽、湘潭、郴州等地先后發(fā)行了67億元重金屬污染治理專項(xiàng)債。通過借債治污的方法，湘江重金屬污染治理得以艱難前行。  

中誠信國際信用評級有限責(zé)任公司高級分析師王立對《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，除重金屬污染治理項(xiàng)目外，重點(diǎn)流（海）域水污染防治、大氣污染防治等節(jié)能減排和環(huán)境綜合整治、生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目，以及發(fā)改委重點(diǎn)支持的項(xiàng)目也可發(fā)債治污，未來有望在全國推廣。  

發(fā)行治污第一債/  

在湖南省2014年度湘江污染防治考核項(xiàng)目中，打折扣的幾乎全是涉重金屬治理項(xiàng)目，缺錢缺技術(shù)制約著這些項(xiàng)目的進(jìn)展。  

湖南省環(huán)保廳相關(guān)負(fù)責(zé)人向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者介紹，經(jīng)過湖南省政府向發(fā)改委的多次申報(bào)，2013年6月，衡陽弘湘國有資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司（以下簡稱衡陽弘湘）發(fā)行了國內(nèi)第一只重金屬污染治理專項(xiàng)債券，發(fā)行金額為16億元。  

截至目前，湖南省共有衡陽市本級、湘潭市本級、郴州市蘇仙區(qū)和高新區(qū)等四個(gè)地區(qū)分別成功發(fā)行了16億元、18億元、15億元、18億元，共計(jì)67億元重金屬治理專項(xiàng)債，發(fā)行單位分別是衡陽弘湘、湘潭振湘國有資產(chǎn)經(jīng)營投資有限公司、郴州市新天投資有限公司、郴州高科投資控股有限公司（以下簡稱郴州高科）。  

以上四家公司均是地方政府投融資平臺，募集資金用于區(qū)域綜合治理、河道整治、企業(yè)搬遷退出、歷史遺留廢渣治理、土壤修復(fù)等43個(gè)項(xiàng)目，總投資133.04億元。  

據(jù)王立介紹，湘江流域重金屬污染治理債券與普通企業(yè)債券的區(qū)別主要在于發(fā)行審核，前者屬于“加快和簡化審核類”項(xiàng)目。  

按照相關(guān)規(guī)定，湘江流域重金屬污染治理債券一般以市級政府設(shè)立的投融資公司為平臺，發(fā)行時(shí)限為7年。債券利率隨市場情況而定，采取雙向詢價(jià)的方式確定，債券購買方為機(jī)構(gòu)投資者。債券每年付息一次，分次還本，在債券存續(xù)期的第3年至第7年末，每年分別償還本金的20%，當(dāng)期利息隨本金一起支付。  

作為國內(nèi)首只重金屬污染治理債券的發(fā)行人，衡陽弘湘是由衡陽市國資委全額出資的國有獨(dú)資有限責(zé)任公司，截至2012年底，公司資產(chǎn)總額76.68億元，2012年公司實(shí)現(xiàn)主營業(yè)務(wù)收入5.54億元，凈利潤1.89億元。  

衡陽弘湘董事長張力沛在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)表示，國家發(fā)改委對發(fā)債公司的凈資產(chǎn)有嚴(yán)格要求。因此，當(dāng)衡陽弘湘被定為重金屬污染治理債券發(fā)行平臺時(shí)，衡陽市政府將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入了該公司。  

2010年，衡陽市政府將總面積113.33萬平方米、評估價(jià)值為22.93億元的經(jīng)營性商住用地注入衡陽弘湘；2012年，再次將總面積50.55萬平方米、評估價(jià)值為4.32億元的經(jīng)營性商住用地注入。  

張力沛說，衡陽弘湘雖然系衡陽市國資委全資子公司，但是衡陽市政府并不為這筆債券提供擔(dān)保。據(jù)該債券上市公告書顯示，本期債券無擔(dān)保，發(fā)行利率為6.2%，債項(xiàng)評級為AA，期限為7年。  

“也就是說，購買該公司債券的投資者，要有充分的判斷力，因?yàn)闆]有任何實(shí)體作為擔(dān)保。”衡陽弘湘公司債券主承銷商財(cái)富證券一位分析師向記者表示，盡管如此，由于衡陽弘湘具有優(yōu)質(zhì)的土地資源，實(shí)質(zhì)上還是在用政府的土地做擔(dān)保。  

用土地財(cái)政作保障/  

盡管張力沛一再強(qiáng)調(diào)，當(dāng)?shù)卣⒉粫䴙楹怅柡胂姘l(fā)行的重金屬污染治理債券提供擔(dān)保，但該債券本質(zhì)上是一種政府借貸行為，考慮到返本付息，這批資金主要安排區(qū)域綜合治理、河道整治、企業(yè)搬遷退出、歷史遺留廢渣治理、土壤修復(fù)等項(xiàng)目，騰出或升值后的土地出讓金作為返本付息的主要來源。  

“重金屬污染治理都是政府必須要做的項(xiàng)目，運(yùn)用國資旗下的企業(yè)平臺，進(jìn)行市場化運(yùn)作，成為各地政府融資治污的一個(gè)重要手段。”財(cái)富證券上述分析師認(rèn)為，這些債券的成功發(fā)行，投資者看中的還是項(xiàng)目的政府背景。  

據(jù)了解，衡陽弘湘這16億元債券，將全部用于衡陽市石鼓區(qū)合江套重金屬治理等11個(gè)項(xiàng)目建設(shè)，占總投資30.6億元的52.31%。據(jù)張力沛介紹，這些募資去年底才到位，目前有4個(gè)項(xiàng)目已在掃尾階段，4個(gè)正在啟動，還有3個(gè)停滯。  

張力沛說，盡管是國資旗下的子公司，但作為一個(gè)企業(yè)，必須保證16億元債券的安全和收益，“我們做的每一個(gè)項(xiàng)目，都和政府簽訂了回購協(xié)議，政府必須要保證我們20%以上的收益。”  

根據(jù)回購協(xié)議，衡陽市約定對衡陽弘湘本期債券募投項(xiàng)目進(jìn)行回購，形成未來的回購款項(xiàng)為38.44億元，分10年回購。  

衡陽市政府要回購動輒上億的工程項(xiàng)目，似乎也只有用土地作為籌碼。張力沛就表示，今年至少需向市政府要600畝土地，爭取900畝。  

湖南另外三只重金屬污染治理債券與之并無本質(zhì)差別，大多是在政府主導(dǎo)下，走企業(yè)化運(yùn)作之路。以郴州高科為例，發(fā)行了18億債券，全部用于郴州市湘江重金屬污染綜合治理項(xiàng)目及配套項(xiàng)目，共計(jì)13個(gè)。郴州市政府承諾將上述13個(gè)項(xiàng)目土地整理后形成約3000畝商住用地以及約6000畝工業(yè)用地，預(yù)計(jì)2015~2021年可形成51億元土地出讓凈收益，逐年返還發(fā)行人。  

政府的土地財(cái)政成了治污債券的保障，但保障是否可靠，這受國家宏觀政策及房地產(chǎn)行業(yè)的影響。  

王立向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，債券發(fā)行人與地方政府簽訂了回購協(xié)議，約定由地方政府分期進(jìn)行回購，屬于地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。至于未簽訂回購的項(xiàng)目，王立認(rèn)為，這些項(xiàng)目竣工之后，可釋放出一部分土地，地方政府承諾將釋放出的土地凈收益，返還給債券發(fā)行人，作為債券還款保證。“如果未來土地市場發(fā)生波動，相關(guān)土地不能按照計(jì)劃出讓，可能對債券償付產(chǎn)生一定影響，不過，債券發(fā)行人通常還設(shè)置了其他的償債保障措施。”  

湘江治污進(jìn)展緩慢/  

資金募集的進(jìn)展，決定了湘江重金屬污染治理的速度。  

按照前述《方案》，預(yù)計(jì)將投入資金595億元，完成927個(gè)治理項(xiàng)目，以株洲清水塘、湘潭竹埠港、衡陽水口山、郴州三十六灣、婁底錫礦山、長沙七寶山、岳陽原桃林鉛鋅礦7大重點(diǎn)區(qū)域?yàn)橹攸c(diǎn)，突出完成民生應(yīng)急保障、工業(yè)污染源控制、歷史遺留污染治理3大重點(diǎn)任務(wù)。到“十二五”末，湘江流域涉重金屬企業(yè)數(shù)量和重金屬排放量均比2008年減少50%。  

今年3月，湖南省環(huán)保廳向各地市下達(dá)了2014年湘江污染防治綜合治理內(nèi)容和項(xiàng)目的征求意見稿，衡陽總共98個(gè)污染防治項(xiàng)目，當(dāng)?shù)亟?jīng)過篩選，保留了62個(gè)作為省政府考核的項(xiàng)目，刪除的36個(gè)項(xiàng)目主要是重金屬治理項(xiàng)目。  

衡陽市環(huán)保局表示，這些項(xiàng)目都是各項(xiàng)目業(yè)主、各縣市區(qū)政府和省環(huán)保廳簽訂了責(zé)任狀的，但是考慮到這批項(xiàng)目2014年可能無法完成，市環(huán)保局多次和省環(huán)保廳協(xié)調(diào)后，省環(huán)保廳同意將這36個(gè)項(xiàng)目列入2015年湘江污染防治考核項(xiàng)目。  

“湘江流域涉重金屬企業(yè)有1600多家企業(yè)，已經(jīng)關(guān)閉了800多家。”湖南省環(huán)保廳法宣處副處長黃亮斌向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者介紹，《方案》中927個(gè)項(xiàng)目，目前已完成了500多個(gè)項(xiàng)目。對于投入的資金，黃亮斌則表示數(shù)目不詳。  

而在此前的相關(guān)匯報(bào)會上，湖南省發(fā)改委副主任王亮方表示，湖南省發(fā)改委積極爭取中央預(yù)算內(nèi)資金，16個(gè)項(xiàng)目獲7億元支持，目前均已全部開工建設(shè)。其中，竹埠港重金屬廢渣場污染治理、株洲清水塘工業(yè)廢水處理利用工程、瀏陽七寶山老礦山廢渣治理（一期）工程等7個(gè)項(xiàng)目已竣工，其他項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展順利。  

“重金屬污染治理雖進(jìn)展順利，但部分重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)展滯后。”湖南省環(huán)保廳負(fù)責(zé)人指出，湘潭陳氏精密廢渣治理已申請到8000萬元專項(xiàng)資金，但目前尚未動工；長沙鉻鹽廠無害化處理二期工程仍處于方案論證階段，未動工；岳麓污水處理廠排污口調(diào)整，目前仍在進(jìn)行工程方案比選，尚未動工。另外，湘潭竹埠港地區(qū)“退二進(jìn)三”進(jìn)程滯后，今年底實(shí)現(xiàn)24家企業(yè)關(guān)停任務(wù)困難較大。  

據(jù)《湖南日報(bào)》報(bào)道，截至2013年11月，湘江流域重金屬污染治理共開工建設(shè)了239個(gè)項(xiàng)目，總投資255億元，共爭取國家投資補(bǔ)助38億元，省內(nèi)配套91億元，國家批準(zhǔn)發(fā)行重金屬治理專項(xiàng)債券49億元，申請世界銀行貸款1.5億美元，已完成投資108億元。  

這意味著，“十二五”時(shí)間過半，湖南只完成了《方案》五分之一的投資。  

未來將引入更多市場資金/  

湖南省人大環(huán)資委監(jiān)督處處長劉帥是湘江污染治理的親歷者，每年都要到各地督察重金屬污染治理的工作。他說，湘江流域重金屬污染治理方案分為三個(gè)“五年”階段，目前是第一個(gè)“五年”，處于開始實(shí)施的過程中，設(shè)計(jì)了很多項(xiàng)目，“項(xiàng)目前期有很多工作要做好，調(diào)查、環(huán)評，項(xiàng)目書，最后再往上報(bào)，目前許多項(xiàng)目仍處在初步預(yù)算階段。”  

3月下旬，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者在湖南長沙、衡陽、株洲等地采訪了解到，導(dǎo)致湘江重金屬污染治理進(jìn)程緩慢的原因錯(cuò)綜復(fù)雜，“缺錢”、“缺技術(shù)”、“市場機(jī)制缺失”等是主要原因。  

湖南省環(huán)保廳法宣處副處長黃亮斌亦表示，目前湘江流域重金屬污染治理遇到的主要困難是項(xiàng)目資金短缺和技術(shù)上的難關(guān)，“湘江重金屬污染治理項(xiàng)目中，國家配套的資金只占30%，其余均需要省內(nèi)自籌”。  

黃亮斌告訴記者，湖南省環(huán)保投入的資金占湖南財(cái)政收入的2%。2013年湖南省公共財(cái)政收入3307億元，照此推算，2013年湖南省省級財(cái)政投入環(huán)保的資金也只有66億元左右。  

劉帥說，湘江流域重金屬污染主要分為兩大類型：一是歷史遺留問題，當(dāng)年產(chǎn)生污染的重化企業(yè)早已不在，這些都需要當(dāng)?shù)卣畞碇卫�；二是現(xiàn)在還存在的企業(yè)污染，本著“誰污染誰治理”的原則，這類污染治理主要由企業(yè)主導(dǎo)，政府配合。  

據(jù)劉帥介紹，目前湘江流域重金屬污染治理啟動的項(xiàng)目有371個(gè)，獲得的中央及省級配套資金44.79億元，其中中央資金40.99億元，省級資金3.8億元，其余資金的來源，均需要市、縣地方政府配套解決。  

“重金屬污染治理過程中，中央、省里的資金到位相對較快，但市、縣一級配套資金到位比較困難。”劉帥說，這制約了湘江治污的進(jìn)展。  

2012年7月，有媒體披露，郴州被列入“一號重點(diǎn)工程”的25個(gè)重金屬污染防治項(xiàng)目無一通過竣工驗(yàn)收。主要原因是地方政府配套資金不到位—25個(gè)項(xiàng)目，總計(jì)劃投資19.8億元，但資金缺口達(dá)9億元。  

為了籌集資金，自2013年7月，湖南省衡陽、湘潭、郴州等地本級政府，先后發(fā)行了重金屬污染治理債券67億元，這是國內(nèi)首個(gè)發(fā)行治污債的省份，為湘江治污資金的籌措又提供了一個(gè)渠道。  

“相對595億元的投資，乃至4000億元的總需，第一批債券只是一個(gè)開始，未來還會有更多的地市發(fā)行治污債券。”湖南省環(huán)保廳負(fù)責(zé)人向記者表示，除了發(fā)行債券，湖南治理湘江重金屬污染，還會引進(jìn)更多的市場資金。  

“我們作為第一支重金屬污染治理債券的發(fā)行人，目前只是第一筆，根據(jù)需要，后續(xù)可能還會再次發(fā)行治污債券。”張力沛說。  

湖南省發(fā)改委相關(guān)文件顯示，目前湖南有7個(gè)城市被列入專項(xiàng)債的試點(diǎn)，募資規(guī)模接近100億元，目前，湖南省市縣一級的重金屬治理配套資金，幾乎全部依賴于此。

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