上世紀(jì)80年代，臺灣也曾爆發(fā)過嚴(yán)重的鎘米事件。從那時(shí)起，臺灣將治理土壤污染提上議程。長達(dá)30多年里，臺灣一直持續(xù)對污染農(nóng)田展開調(diào)查、修復(fù)與相關(guān)工作。臺灣“行政院環(huán)保署”是臺灣最高級別的環(huán)保部門，土壤及地下水污染整治基金管理會則是直接負(fù)責(zé)處置土壤污染相關(guān)業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)。何建仁擔(dān)任該基金會下轄4個(gè)小組之一的技術(shù)組組長，迄今他已與臺灣土壤污染打了20多年的交道。

與大陸相比，臺灣重金屬污染土地的面積可能較為有限，但依舊是一個(gè)難得的參照對象。它所經(jīng)歷過的污染和應(yīng)對措施，以及為污染受害者建立的保障體系，都可以為大陸解決重金屬污染問題提供啟示。

鳳凰周刊：臺灣經(jīng)歷了怎樣的土壤污染時(shí)期？

何建仁：1982年，臺灣桃園縣發(fā)生第一起鎘米事件。當(dāng)時(shí)化工廠排放含鎘廢水造成農(nóng)地污染，致使種出鎘米。后來臺灣還發(fā)生多起農(nóng)地污染事件，土壤污染的問題就這樣首先從農(nóng)地暴露出來。當(dāng)時(shí)臺灣“環(huán)保署”尚未成立，但鑒于鎘米在上世紀(jì)60年代日本引起過“痛痛病”，已確定有高度人體危害性，促使我們啟動土壤污染立法的工作。亦從那時(shí)起，“環(huán)保署”開始針對臺灣的農(nóng)地進(jìn)行完整的系統(tǒng)性全面調(diào)查。

臺灣近年來偶爾還是會曝出重金屬稻米的事件。2004年，臺灣“行政院農(nóng)業(yè)委員會”曾檢測16個(gè)地區(qū)、共241筆稻米樣品的重金屬含量，結(jié)果發(fā)現(xiàn)共計(jì)11筆、4.94公頃農(nóng)田生產(chǎn)的稻米含鎘量超過食米重金屬限量標(biāo)準(zhǔn)，最后銷毀污染稻谷近3萬公斤。

鳳凰周刊：臺灣的土壤污染調(diào)查進(jìn)行得如何？

何建仁：從80年代開始正視此問題后，我們就試圖摸清臺灣土壤污染的背景，這大約花費(fèi)了20年，直到2002年才算完成第一階段的調(diào)查。這個(gè)階段我們篩選出319公頃可能有污染的農(nóng)田。2002年之后是做更細(xì)密的調(diào)查，稱作“319調(diào)查計(jì)劃”。調(diào)查技術(shù)上采用網(wǎng)格法，從100公頃、25公頃到1公頃來篩選。按照土壤重金屬含量，臺灣將農(nóng)地分為5級，到1991年，共調(diào)查出有1024公頃農(nóng)地屬于第5級，也就是“土壤中有外來重金屬介入，需要重點(diǎn)監(jiān)測的地區(qū)”。2002年，我們篩選出其中319公頃高污染潛勢的農(nóng)地。到2013年年底，這大部分農(nóng)地已完成整治改善，同時(shí)為照顧農(nóng)民生計(jì)，改善期間提供了合理的作物收購銷毀與停耕等補(bǔ)償金。

鳳凰周刊：臺灣對土壤污染的數(shù)據(jù)和信息保密嗎？

何建仁：依據(jù)《土壤及地下水污染整治法》及《政府信息公開法》規(guī)定，土地是民眾的重要財(cái)產(chǎn)，事涉民眾權(quán)益、資訊全部都會公開，各種調(diào)查結(jié)果、監(jiān)測結(jié)果都需依法公開。從1982年到2000年做調(diào)查摸底，臺灣地區(qū)做的土壤地下水污染調(diào)查報(bào)告都要公開，每一個(gè)計(jì)劃完成后就上網(wǎng)發(fā)布成果。一個(gè)調(diào)查計(jì)劃一般都要一年以上，也有可能要跨年，做兩三年。以前是發(fā)布紙本，現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)很方便，報(bào)告直接發(fā)布在網(wǎng)上。

鳳凰周刊：臺灣治理土壤污染的主要經(jīng)驗(yàn)是什么？

何建仁：相比大氣污染和水污染，土壤污染以及地下水污染更具有隱蔽性，也更難治理。目前臺灣治理土壤污染，主要依賴的是一部《土壤及地下水污染整治法》。這部法律的制定也可以說是臺灣治理土壤和地下水污染的主要經(jīng)驗(yàn)。立法最大的好處在于，它明確了土壤和地下水污染調(diào)查及整治的基本規(guī)則。

80年代臺灣開始對土壤污染立法時(shí)，本來只有土壤內(nèi)容，最初叫做《土壤污染防治法》。大約在1994年，臺灣發(fā)現(xiàn)有些工廠的地下水污染非常嚴(yán)重，地下水污染會跟土壤污染聯(lián)動發(fā)生，不能只處理土壤而忽略地下水。于是在1999年，我們把地下水污染納入，成為亞洲第一部結(jié)合土壤及地下水于一身的法令。由于“防治”強(qiáng)調(diào)預(yù)防，“整治”意味著被動改善，又將“防治”改為“整治”。2000年，《土壤及地下水污染整治法》正式完成立法程序。立法工作前后花了將近20年。在執(zhí)法10年后，2010年針對不足之處又做了一次大修正，同時(shí)將底泥納入，成為三位一體的完整法律。

鳳凰周刊：這部治理土壤地下水污染的法律為何能起到重要作用？

何建仁：《土壤及地下水污染整治法》（以下簡稱土污法）共分8章57條，對土壤地下水污染防治、調(diào)查評估、管制及整治、復(fù)育措施、財(cái)務(wù)及責(zé)任與相關(guān)罰則均有詳細(xì)規(guī)定。這部法令前后章節(jié)都環(huán)環(huán)相扣，都互有邏輯的相通性。主要是怎么樣去調(diào)查污染，調(diào)查完怎么管制，管制后怎么改善，改善后如何恢復(fù)等。由于每個(gè)環(huán)節(jié)都需要動用資金，因此特別有關(guān)于基金的規(guī)定，以推動執(zhí)行相關(guān)工作。

因?yàn)橐晟乒芾�，所以各級行政機(jī)關(guān)皆需依法律執(zhí)行。這部法律主要有兩個(gè)支撐。第一，各個(gè)環(huán)節(jié)都要有行政機(jī)關(guān)完備地執(zhí)行它。各地的執(zhí)行法令必須一致，沒有區(qū)域差異性，不能在A地一個(gè)方法管，在B地用另一個(gè)方法管。第二，它要有很好的資料支撐，就是不管誰來做，在什么地方做，調(diào)查資料都會是沒有問題的。有這兩大支撐才能作為執(zhí)法的依據(jù)。

鳳凰周刊：臺灣針對農(nóng)田被污染的農(nóng)民，政府扮演了怎樣的角色？

何建仁：臺灣早期相關(guān)法條法令較不完備的時(shí)候，民眾習(xí)慣用環(huán)�？�?fàn)幍姆绞綘幦?quán)益。如果農(nóng)田污染嚴(yán)重，政府又無法可管，民眾可能就會圍堵工廠索賠自力救濟(jì)。后來臺灣為了解決公害糾紛問題，特別制定了《公害糾紛法》，來處理這種糾紛案件。

有土污法可依后，每一個(gè)污染案例都一視同仁。臺灣一旦發(fā)現(xiàn)農(nóng)地污染，政府將會公告它是污染場址，把它列為管制區(qū)，不得耕種。對于失去生活經(jīng)濟(jì)來源的農(nóng)民來說，他是無辜受害者。政府仍會按照規(guī)定給予停耕補(bǔ)償。同時(shí)，政府不但會尋找造成污染的工廠，還會盡快改善農(nóng)地，以求恢復(fù)農(nóng)用功能，再返還給農(nóng)民耕種。

鳳凰周刊：臺灣針對造成土壤污染的責(zé)任人，政府如何處置？

何建仁：現(xiàn)在的土污法里有一個(gè)重點(diǎn)，就是針對造成污染的“污染行為人”給予賠償責(zé)任。2000年土污法實(shí)施以后，誰造成土壤或地下水污染，誰就要負(fù)最終無限責(zé)任，所有損失行為人都要賠。除了改善土壤或地下水污染，污染造成的連帶損害，譬如居民的健康損害、有毒稻米的鏟除銷毀、農(nóng)地改善期間農(nóng)民的生活收入，“污染行為人”全部需要負(fù)責(zé)賠償。今年我們甚至還有一個(gè)案例：污染造成民眾房價(jià)損失，民眾也可以按照相關(guān)《法律公害》糾紛法規(guī)定，向污染行為人索賠。

只要找到污染行為人，政府就會要求該行為人賠償污染引起的所有損失；如果先期沒有及時(shí)找到，政府會以基金先墊付補(bǔ)償農(nóng)民、修復(fù)土地。但最后如果政府又找到了污染行為人，企業(yè)（污染行為人）必須補(bǔ)付政府之前墊付的錢。除了污染行為人之外，如果是管理人、使用人未盡管理人應(yīng)盡義務(wù)，致使土地遭受污染你都要與污染行為人共負(fù)連帶清償責(zé)任�？傊�，污染責(zé)任主體擴(kuò)及到所有應(yīng)盡義務(wù)的關(guān)系人，只要沒有盡到應(yīng)盡的義務(wù)，就要負(fù)相應(yīng)地責(zé)任。

鳳凰周刊：對于追究不到責(zé)任人的土壤或地下水污染，臺灣如何解決？

何建仁：法律上要認(rèn)定污染行為人，證據(jù)必須完整。臺灣也有認(rèn)定失敗的案例。比如一塊農(nóng)地被污染，但當(dāng)年的化工廠搬遷了，時(shí)間比較久遠(yuǎn)，找不到明確的責(zé)任人；再比如工廠已經(jīng)破產(chǎn)的。這些原則上都是政府負(fù)責(zé)，由“環(huán)保署”土壤及地下水污染整治基金負(fù)責(zé)改善及相關(guān)費(fèi)用。有的污染案例一發(fā)生，政府沒法馬上找到污染行為人。但是政府不應(yīng)讓這些污染農(nóng)地的危害狀態(tài)持續(xù)下去，必須要處理改善它，同時(shí)尋找污染行為人，找到后再追加責(zé)任。

從2001年臺灣成立土壤及地下水污染整治基金會迄今，臺灣政府已代為支付金額9.1新臺幣，而從企業(yè)補(bǔ)償回來的只有1.9億新臺幣。

鳳凰周刊：臺灣土壤及地下水污染整治基金（簡稱土污基金）是怎么運(yùn)行的？

何建仁：土污基金目前已累積滾存新臺幣40億元，每年投入10億新臺幣在土壤與地下水調(diào)查和整治工作，約可創(chuàng)造7倍的產(chǎn)值。但動用基金在土污法中有嚴(yán)格規(guī)定，不能隨便使用。我們系統(tǒng)性地透過調(diào)查、修復(fù)，投入資源研究并推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這也是臺灣推動環(huán)境保護(hù)與促進(jìn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙贏的具體實(shí)踐。土壤及地下水污染整治基金的資金來源有一小部分是政府公務(wù)預(yù)算投入，主要還是向企業(yè)收錢。主要對象是一些對土壤、地下水比較容易造成污染的行業(yè)類別，比如影響最大的石化行業(yè)，約占基金來源的70%，其余還有煤、鋼鐵等。我們對不同的行業(yè)征收不同的費(fèi)率，業(yè)者按照指定化學(xué)物質(zhì)的輸入量、產(chǎn)生量來繳費(fèi)�；饎傞_始比較多的用在調(diào)查上，少部分是整治，因?yàn)檎喂ぷ鞫酁槲廴拘袨槿嗽诟纳�，所以目前還是以調(diào)查為主，慢慢增加整治工作。

鳳凰周刊：臺灣現(xiàn)在治理土壤污染，還能提供哪些經(jīng)驗(yàn)？

何建仁：臺灣地區(qū)地少狹多稠，土地資源有限，如何創(chuàng)造這些污染土地的再開發(fā)利用價(jià)值是目前最大的問題。我們希望讓政府的介入越來越少，讓民間的參與越來越多，提高行政管理的效益。這就要靠金融、保險(xiǎn)、財(cái)務(wù)參與進(jìn)來，這樣政府支出可以用在更有效益的地方。比如企業(yè)要買保險(xiǎn)，保險(xiǎn)公司會詳細(xì)調(diào)查你的土地有沒有污染，向銀行貸款也要看你的工廠、土地有沒有污染。政府只負(fù)責(zé)去定法律制度、把游戲規(guī)則定清楚，讓企業(yè)很清楚地看到政府未來會做什么事，就可以了。

其實(shí)，臺灣目前的法律還沒有完全解決這個(gè)問題。我們期望以后在工廠、企業(yè)貸款時(shí)，銀行、保險(xiǎn)能介入這個(gè)部分。從整體的環(huán)境面、經(jīng)濟(jì)發(fā)展性、社會接受面這三個(gè)方面考慮，這才是真正的“綠色永續(xù)整治”。

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