說起陜西省環(huán)境監(jiān)察局升格，并更名為陜西省環(huán)境保護(hù)執(zhí)法局，局長馬小現(xiàn)語氣中流露出自豪和責(zé)任:“現(xiàn)在這個環(huán)境保護(hù)執(zhí)法局的名字是現(xiàn)任省委書記、原省長趙正永親自定下來的，現(xiàn)在全國只有我們一家，大部分地區(qū)的省級執(zhí)法機(jī)構(gòu)依然被稱為總隊(duì)。這不僅僅是簡單的更名，關(guān)鍵是省委、省政府明確賦予并強(qiáng)調(diào)了我們對各級政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督檢查的職能。”

為什么不僅升格而且更名？

“陜西環(huán)境監(jiān)察經(jīng)歷了3個階段。”談起陜西省環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)變遷和發(fā)展，馬小現(xiàn)如數(shù)家珍:“第一個階段叫排污管理站，那個時候職能比較單一，主要是排污收費(fèi)；第二個階段是環(huán)境監(jiān)察局，當(dāng)時的職能定位除了排污收費(fèi)，就是環(huán)境違法行為查處和各類執(zhí)法檢查；第三個階段就是環(huán)境保護(hù)執(zhí)法局。”

將省環(huán)境監(jiān)察局升格為副廳級機(jī)構(gòu)并更名為環(huán)境保護(hù)執(zhí)法局，陜西省有著自己獨(dú)特的背景和深入的思考。

從背景來說，陜西省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源開發(fā)過程中面臨的嚴(yán)峻環(huán)境形勢、基層執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)的強(qiáng)化，促使省級環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)必須升格。

“污染事件頻發(fā)，使環(huán)境執(zhí)法面臨極大壓力。”馬小現(xiàn)坦陳。近年來，由于資源開發(fā)，陜北地區(qū)多次發(fā)生油氣泄漏事件；此外，2009年寶雞市鳳翔縣血鉛超標(biāo)事件，更是引起了社會的廣泛關(guān)注。雖然這些污染事件最終都得到妥善處理，但嚴(yán)峻的形勢，使陜西省逐漸認(rèn)識到，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察的力量必須進(jìn)一步增強(qiáng)。

同時，基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)的強(qiáng)化，也要求省級環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)上規(guī)格。

馬小現(xiàn)告訴記者，原來的陜西省環(huán)境監(jiān)察局是正處級單位，而由于工作需要，陜西省許多環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)都在逐步升格，現(xiàn)在全省已有銅川、西安、渭南、榆林4個市的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)是正處級，如果省環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)不升格，在發(fā)揮統(tǒng)籌指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用的時候，將面臨體制上的障礙。

從現(xiàn)實(shí)來說，減排的巨大壓力和推動陜西科學(xué)發(fā)展的需要，促使省級環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)必須升格。

“減排壓力大。”馬小現(xiàn)對此毫不避諱。污染減排有大量工作需要執(zhí)法部門去做。“十一五”減排，陜西省在西部做得非常好，全國受到表揚(yáng)的部分省、市、自治區(qū)，陜西省名列其中。但總體來說，“十二五”陜西省污染減排的形勢依然十分嚴(yán)峻，主要體現(xiàn)在兩個方面，即氨氮和氮氧化物減排。前者需要對原來的污水處理設(shè)施進(jìn)行再提高，而目前進(jìn)展相對緩慢；后者是由于原來陜西省沒有列入全國脫硝電價試點(diǎn)省范圍，但陜西省是全國的產(chǎn)煤第三大省，僅次于內(nèi)蒙古自治區(qū)和山西省，因此需要強(qiáng)化執(zhí)法大力推進(jìn)減排。

“污染減排關(guān)系科學(xué)發(fā)展觀的貫徹落實(shí)，陜西省委、省政府‘一把手’高度重視。”馬小現(xiàn)說，“責(zé)任感和危機(jī)感，使省領(lǐng)導(dǎo)感到將省級環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)升格不僅必要，而且緊迫。”

同時，推動科學(xué)發(fā)展，需要陜西省結(jié)合自身特點(diǎn)研究環(huán)境執(zhí)法的個性問題。

馬小現(xiàn)告訴記者:“陜西省與其他省市相比有自己的特點(diǎn)，總體來說，發(fā)展中的環(huán)境壓力較大。”雖然企業(yè)數(shù)量總體不是很多，國控源和省控源加起來僅400多家，但是陜西省很特殊，三大版塊各有特點(diǎn)、各有需要解決的重點(diǎn)問題。關(guān)中屬于集中了全省近60％人口和近70％國民生產(chǎn)總值的地區(qū)，環(huán)境容量已經(jīng)超載，需要加強(qiáng)污染減排，提高發(fā)展質(zhì)量和效益；陜南生態(tài)良好，但發(fā)展與環(huán)保的沖突更加突出，生態(tài)敏感區(qū)域較多，要時刻關(guān)注發(fā)展中對自然生態(tài)的保護(hù)；陜北屬于能源化工企業(yè)較集中的地區(qū)，需要防控自然資源過度開發(fā)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

內(nèi)因和外因的共同推動，使陜西省環(huán)境監(jiān)察局升格，形成了共識，省環(huán)保廳打報(bào)告，省編辦積極協(xié)調(diào)，分管副省長和省長積極支持。“省委組織部的領(lǐng)導(dǎo)說:‘你們維護(hù)的是廣大人民群眾的權(quán)益，工作范圍廣，責(zé)任特別重大。’”

令陜西省環(huán)保廳和省環(huán)境監(jiān)察局驚喜的是，在確定升格的同時，現(xiàn)任省委書記、原省長趙正永經(jīng)過認(rèn)真斟酌，親自將省環(huán)境監(jiān)察局更名為環(huán)境保護(hù)執(zhí)法局。

“強(qiáng)調(diào)了我們的執(zhí)法職能和地位，對我們提出了明確要求。這是極大的鼓舞。”馬小現(xiàn)說。

升格更名意味著哪些改變？

從正處級的環(huán)境監(jiān)察局調(diào)整為副廳級的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法局，不僅是規(guī)格的提升，名稱的改變，更重要的是工作內(nèi)涵的豐富和職能的強(qiáng)化。

“環(huán)境保護(hù)部確定的環(huán)境監(jiān)察職能與工作，我們都完全保留和延續(xù)了下來，毫不走樣。”馬小現(xiàn)說:“在此基礎(chǔ)上，我們進(jìn)一步強(qiáng)化了責(zé)任追究。強(qiáng)調(diào)對地方政府責(zé)任的追究是機(jī)構(gòu)升格和更名的主要原因之一。環(huán)境保護(hù)執(zhí)法局要對市政府、縣政府的環(huán)境責(zé)任進(jìn)行落實(shí)。比如污染治理設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)情況、污染減排措施落實(shí)情況等。要從主要側(cè)重對企業(yè)和法人的環(huán)境違法行為的追究，轉(zhuǎn)向在抓企業(yè)的同時，注重對地方政府環(huán)境政策執(zhí)行、環(huán)境責(zé)任落實(shí)督促和環(huán)境違法責(zé)任追究。此外，省環(huán)保廳經(jīng)過認(rèn)真研究，將環(huán)境應(yīng)急的職能和工作也劃撥到了環(huán)境保護(hù)執(zhí)法局。”

規(guī)格提升和名稱改變，對強(qiáng)化執(zhí)法起到了良好作用。馬小現(xiàn)舉了兩個例子。

陜西的央企總體上比較好管，環(huán)保制度比較規(guī)范，環(huán)保機(jī)構(gòu)比較健全。但在資源博弈過程中，一些央企也有不規(guī)范的行為。比如在開發(fā)煤層氣的過程中，長期存在環(huán)評手續(xù)、污染治理設(shè)施依然缺失，一些氣井打在水源地旁，石油開采的廢棄物如油泥等處理不規(guī)范，廢水有偷排和隨意排放現(xiàn)象等問題。為此，陜西省環(huán)境保護(hù)執(zhí)法局約見了某央企的地區(qū)副總。

“央企那些老總級別很高。國家五大集團(tuán)西北總公司都在西安駐著，哪個老總都是北京派下來的，過去雙方在平等對話上感覺要差一點(diǎn)。”馬小現(xiàn)說:“現(xiàn)在的情況就好多了。那個副總帶著十幾個人來了，態(tài)度非常誠懇，承認(rèn)自己有做得不到位的地方，對存在的問題非常重視，表示要抓緊時間積極整改。”

污水處理廠的問題也不容忽視，能否保證長期正常運(yùn)行，關(guān)系到減排成果和環(huán)境質(zhì)量改善。“我剛剛?cè)ゲ榭催^咸陽的東郊污水處理廠。”馬小現(xiàn)說:“這個處理廠日處理規(guī)模為10萬噸，每月運(yùn)行費(fèi)用需要200萬元左右。但市政府每月只給他們二三十萬元。”污水處理廠依然在運(yùn)轉(zhuǎn)，但在這樣的情況下，很難保證長期正常運(yùn)轉(zhuǎn)，而且經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，無形中也增大了處理廠偷排的可能性。“馬不吃草跑不了啊。”他告訴記者:“咸陽市的常務(wù)副市長親自接見了我，明確表示保障污水處理廠運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)很重要，而且當(dāng)場保證馬上撥1000萬元。如果我們還是處級單位的話，恐怕說話的分量就沒那么足了。”

除了強(qiáng)化執(zhí)法，陜西省環(huán)境保護(hù)執(zhí)法局還有一個重要的作用，就是龍頭作用。要通過強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)和指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，帶動基層環(huán)境執(zhí)法工作。陜西省市、縣兩級環(huán)監(jiān)機(jī)構(gòu)占全省環(huán)監(jiān)機(jī)構(gòu)的90％，基層環(huán)境執(zhí)法有時往往會受到來自地方政府、企業(yè)等各方面的制約和影響。

“省環(huán)境監(jiān)察局升格并更名為環(huán)境保護(hù)執(zhí)法局后，我經(jīng)常對基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)說，你們想拿但拿不下來違法企業(yè)，就交給我們，我們來解決問題。這就在無形中提高他們的地位。過去有時候要針對企業(yè)環(huán)境違法問題立案打擊，但往往不等案卷做好，說情的人就把你淹沒了。今后這樣的狀況要逐步改變。”馬小現(xiàn)說。同時，他也向記者坦率承認(rèn):“現(xiàn)在這個龍頭作用發(fā)揮得還不是很好，我并不滿意。”

而陜西省環(huán)境保護(hù)廳對于更好地發(fā)揮省環(huán)境保護(hù)執(zhí)法局的作用，還有著更深層次的思考，那就是要發(fā)揮出這個部門的思想性。用省環(huán)保廳人事處副處長張育奎的話來說，在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域不僅要當(dāng)好執(zhí)行者，還要成為智囊團(tuán)。環(huán)境執(zhí)法部門要有自己的思想，要及時總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推動形成長效化機(jī)制。對一些行之有效的做法，要推動其上升到法律法規(guī)的高度。同時要針對全省環(huán)境執(zhí)法重點(diǎn)領(lǐng)域，提出前瞻性問題，并拿出解決問題的建議、想法和思路。

還有哪些問題亟須解決？

陜西省成立環(huán)境保護(hù)執(zhí)法局，無疑是一種創(chuàng)新探索，但要突破目前存在的執(zhí)法瓶頸，卻也并不可能憑此一舉就一蹴而就。對此，他們有著清醒的認(rèn)識。

首先，必須進(jìn)一步建立起一套行之有效的制度，并不斷加以完善。制度的建立和完善，應(yīng)側(cè)重兩個方面，即增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的剛性和威懾力，基層環(huán)境執(zhí)法責(zé)任的落實(shí)。

“黨的十八大明確提出，加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管，健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度。這就要求我們在環(huán)境執(zhí)法制度建設(shè)中強(qiáng)化行政問責(zé)制度和污染賠償制度的建立和完善。”馬小現(xiàn)告訴記者。如何將環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境司法和環(huán)境公益訴訟更有效地緊密結(jié)合起來，是急需解決的問題。“我個人覺得，目前環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管上的理論創(chuàng)新還是不夠，急需加強(qiáng)研究，開展理論創(chuàng)新和實(shí)踐探索。”

同時，制度的建立和完善應(yīng)有利于保障和推動基層執(zhí)法機(jī)構(gòu)落實(shí)責(zé)任�；鶎訉ζ髽I(yè)的情況比較了解，市、縣兩級監(jiān)察人員責(zé)任落實(shí)到位非常重要，責(zé)任落實(shí)不到位，上級執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)有天大的本事也沒辦法。寶雞因一個造紙廠的偷排事件，企業(yè)被罰了75萬元，當(dāng)?shù)卣涣P了2000萬元。如此重罰企業(yè)都不清醒，仍有偷排行為�，F(xiàn)在國家推出了環(huán)境稽查措施，實(shí)行對污染源監(jiān)督檢查情況的稽查和對案件辦理情況的稽查，并探索各省互相稽查，這是一個有效的辦法，有利于推動基層執(zhí)法監(jiān)察責(zé)任落實(shí)，應(yīng)進(jìn)一步健全完善。只有落實(shí)責(zé)任，才能真正把重點(diǎn)污染源看死盯牢。

其次，根據(jù)不同區(qū)域有針對性地明確執(zhí)法監(jiān)察重點(diǎn)，注重精細(xì)化執(zhí)法監(jiān)管。

國家連續(xù)多年開展的環(huán)保專項(xiàng)行動，有力地推動了環(huán)境執(zhí)法，促進(jìn)了一些重點(diǎn)環(huán)境問題的解決，要將這一措施持續(xù)有效地深入推行下去，需要進(jìn)一步完善。“這個機(jī)制必須有，執(zhí)法部門沒有抓手不行，但確實(shí)要進(jìn)一步改革。”馬小現(xiàn)表示:“全國各地差異非常大，在執(zhí)法檢查重點(diǎn)方面如果搞‘一刀切’，有時會脫離實(shí)際，缺乏可操作性。”比如，把專項(xiàng)行動重點(diǎn)定在重金屬行業(yè)和醫(yī)藥行業(yè)，但陜西這兩個行業(yè)的企業(yè)數(shù)量很少，布置下去，難以引起重視，難以落實(shí)，難以解決地方切實(shí)存在的問題。“我覺得從國家層面上可以確定一兩個重點(diǎn)，各省也可以確定一兩個重點(diǎn)，一起布置效果可能更好。”馬小現(xiàn)說。

因地制宜明確重點(diǎn)，有利于實(shí)行精細(xì)化執(zhí)法監(jiān)管。陜西根據(jù)自身特點(diǎn)，推行按行業(yè)執(zhí)法。首先按行業(yè)分類，比如煤炭行業(yè)、火電行業(yè)、焦炭行業(yè)、煤化工行業(yè)、皂素行業(yè)等，然后將行業(yè)中的企業(yè)分成若干類型。哪些是一般性的，哪些是情況嚴(yán)重的，哪些是需要取締關(guān)閉的，一次執(zhí)法把這個行業(yè)的所有企業(yè)都檢查一遍。執(zhí)法檢查的內(nèi)容包括企業(yè)的主要工藝、檢查的基本情況、企業(yè)存在的主要問題、最后的處理結(jié)果等。最后形成一整套檔案。“我們現(xiàn)在每個行業(yè)都有一套檢查資料，這套資料在兩三年內(nèi)是有效的。這樣的執(zhí)法，有利于我們?nèi)嬲莆招袠I(yè)和企業(yè)的情況，一旦出現(xiàn)問題，可以以檔案為基礎(chǔ)和標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行排查和處理。這樣才能提高執(zhí)法效率，降低執(zhí)法成本。”馬小現(xiàn)說。

再次，就是強(qiáng)化執(zhí)法保障。

環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察部門的保障是個共性問題。“就陜西來說，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地方執(zhí)法監(jiān)察部門保障相對較好，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的地方保障則往往嚴(yán)重不足。”馬小現(xiàn)說:“陜南一些市縣，一個人一年的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)只有兩三千元，全省至少2/3的監(jiān)察機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)存在困難。如何切實(shí)解決執(zhí)法監(jiān)察中的設(shè)備和經(jīng)費(fèi)保障問題，需要認(rèn)真加以研究。”

調(diào)研思考

名正則言順事成

陜西省成立環(huán)境保護(hù)執(zhí)法局的調(diào)研，給我們帶來了一些思考和啟示。

陜西省將環(huán)境監(jiān)察局更名為環(huán)境保護(hù)執(zhí)法局，其意義在于進(jìn)一步明確了環(huán)境執(zhí)法的性質(zhì)和職能，對強(qiáng)化執(zhí)法、推動工作，無疑是一種創(chuàng)新探索。并不是說所有的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)都要更名，但我們應(yīng)該認(rèn)識到，要突出職能、強(qiáng)化制度，明確其性質(zhì)是十分重要和必要的。

《論語》說:“名不正則言不順，言不順則事不成。”只有從名上明確了性質(zhì)，才能強(qiáng)化職能，建立和完善制度。

強(qiáng)調(diào)執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)的智囊作用，則是新形勢下做好環(huán)境執(zhí)法工作的必然要求。執(zhí)法監(jiān)察部門不能只是個執(zhí)行者和“救火隊(duì)”，上級下任務(wù)，就去執(zhí)行；哪里出問題，就去救急，這只是環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察初級階段的做法。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的形勢變化，要適應(yīng)環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的需要，積極探索污染控制與質(zhì)量改善兼顧的中國環(huán)境管理新模式，就必須推動環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)強(qiáng)化思想性、注重前瞻性，根據(jù)不同地區(qū)的特點(diǎn)和重點(diǎn)，站在控制環(huán)境污染，改善環(huán)境質(zhì)量，不斷改善民生，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的高度，明確環(huán)境管理目標(biāo)和路徑，更加有效地配置資源，提出預(yù)見性、建設(shè)性的意見和建議，惟其如此，才能有效應(yīng)對復(fù)雜的環(huán)境問題。

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