近年來，環(huán)境執(zhí)法成為環(huán)境保護工作的重要手段和主要抓手，環(huán)境案件的處理是否到位，直接關系著環(huán)境執(zhí)法工作能否有效開展。但是，在基層環(huán)境執(zhí)法尤其是環(huán)境違法處罰實踐中，處罰力度、法律適用、事實認定等方面的把握和處理，往往存在不少爭議。

 

　　為更好地指導基層環(huán)境執(zhí)法，本報特與環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局聯(lián)合，征集近年發(fā)生的、在執(zhí)法實踐中常見的、具有典型性、存在疑難或者爭議的執(zhí)法案例及案例評析。期待通過對這些疑難典型案例的分析，與廣大環(huán)境執(zhí)法人員共同探討執(zhí)法的難點與不足，更好地推進環(huán)境執(zhí)法工作。

 

　　一、基本案情和審理過程某紙業(yè)公司長期采用化學制漿從事生產，被列為A省“一控雙達標”重點企業(yè)。C縣政府發(fā)布了《關于對未按期完成環(huán)保治理任務的重點污染企業(yè)進行處理的決定》，要求此公司“若要恢復生產，必須停止化學制漿，落實終端廢水環(huán)保措施，治理達標，經環(huán)保部門驗收認可”。

 

　　2001年4月1日，C　縣環(huán)保局查實此公司擅自恢復化學制漿，依據《A省環(huán)境保護條例》第五十條“不執(zhí)行限期治理決定”和《A省環(huán)境保護獎勵與處罰辦法》第二十一條“逾期未完成限期治理任務的，處兩萬元以上10萬元以下的罰款”的規(guī)定，罰款兩萬元。

 

　　2001年6月28日，B　市環(huán)保局發(fā)現(xiàn)這家公司采用化學制漿，造紙黑液及廢水泡沫未進行任何處理直接外排，所排廢水COD和懸浮物濃度超過國家規(guī)定的排放標準，違反了《A省環(huán)境保護條例》第四十二條“禁止以不正當方式排放污染物規(guī)避治理污染責任”的規(guī)定。

 

　　B市環(huán)保局依據《A省環(huán)境保護獎勵與處罰辦法》第十六條“以不正當?shù)姆绞脚欧盼廴疚锏�，責令限期改正，�?000元以上兩萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重，造成環(huán)境污染或危害的，處兩萬元以上10萬元以下的罰款”的規(guī)定，做出如下處罰：1.嚴格執(zhí)行《C縣人民政府關于對未按期完成環(huán)保治理任務的重點污染企業(yè)進行處理的決定》的要求；2.罰款10萬元。

 

　　這家公司不服，申請行政復議，理由如下：1.公司基本停止了化學制漿，這次是因廢鈔票油墨多只得臨時采用化學制漿方法銷毀。2.排放口只有一個，不存在“以不正當?shù)姆绞脚欧盼廴疚?rdquo;的事實。3.C　縣環(huán)保局曾罰款兩萬元，而B市環(huán)保局又在同一排污口以同樣的理由罰款10萬元，屬于重復處罰。

 

　　B市環(huán)保局答辯如下：1.不論用麥草、竹料還是用廢鈔票進行化學制漿，都不能否定其行為的違法性。2.此公司無任何污染治理設施。3.此公司混淆了“同一違法行為”和“同一性質的違法行為”。在C縣環(huán)保局處罰后，這家公司并未按要求“立即停止化學制漿，抓緊落實污染治理”，而是拒不改正違法行為，屬屢犯，應從重處罰。

 

　　A省環(huán)保局審理后做出復議決定：1.B　市環(huán)保局《行政處罰決定書》規(guī)定的第一項處罰，即“嚴格執(zhí)行《C縣人民政府關于對未按期完成環(huán)保治理任務的重點污染企業(yè)進行處理的決定》的要求”，既非法定處罰種類，也無法定依據，予以撤銷；2.B　市環(huán)保局《行政處罰決定書》規(guī)定的第二項處罰，即“罰款10萬元”，認定事實清楚，證據確鑿，適用依據正確，程序合法，內容適當，予以維持。

 

　　二、案件涉及的法律問題1.“嚴格執(zhí)行《C縣人民政府關于對未按期完成環(huán)保治理任務的重點污染企業(yè)進行處理的決定的通知》的要求”是否為法定處罰種類？有無法律依據？

 

　　行政處罰種類即行政處罰的具體形式，《行政處罰法》第八條采取列舉法與概括法相結合的方式予以了明確：一是列舉了行政處罰的6種形式，即警告；罰款；沒收違法所得、沒收非法財物；責令停產停業(yè)；暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；行政拘留；二是其他法律和行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰種類。除了上述兩種情形外，地方性法規(guī)、規(guī)章及其以下文件自行創(chuàng)設的行政處罰種類，都不是合法的行政處罰種類。

 

　　本案中，B　市環(huán)保局《行政處罰決定書》規(guī)定的第一項處罰，即“嚴格執(zhí)行《C縣人民政府關于對未按期完成環(huán)保治理任務的重點污染企業(yè)進行處理的決定》的要求”，沒有法定依據，并且不是《行政處罰法》及環(huán)境保護法律、法規(guī)設定的行政處罰種類，依法應予撤銷。

 

　　2.C　縣環(huán)保局和B市環(huán)保局先后對這家紙業(yè)公司實施處罰是否構成了對同一個違法行為的重復處罰？

 

　　《行政處罰法》第二十四條規(guī)定，對同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。如果C縣環(huán)保局和B市環(huán)保局先后對此公司的同一個違法行為實施罰款，就違反了《行政處罰法》的規(guī)定，依法應撤銷其一。

 

　　一個具體的違法行為，由違法的主體、時間、地點、行為方式和違反的法律規(guī)范等諸多要素構成。此案中，C　縣環(huán)保局處罰決定書認定的違法行為是此紙業(yè)公司未按照規(guī)定完成限期治理任務、擅自恢復生產和化學制漿，而B市環(huán)保局處罰決定書認定的違法行為則是這家公司超標排污造成環(huán)境污染。

 

　　不難看出，兩份處罰決定書所認定的違法行為，一是行為方式不同，分別為恢復生產和化學制漿、廢水超標外排；二是行為時間不同，恢復生產和化學制漿在前，廢水超標準外排在后。行為時間和行為方式的不同，決定了此公司實施了兩個違法行為而非一個違法行為，理應分別處罰。C縣環(huán)保局和A省環(huán)保局分別對這兩個違法行為處以罰款，絕非對同一個違法行為的重復處罰。

 

　　此外，此公司的兩個違法行為所違反的法律規(guī)范也不同，分別違反的是有關限期治理的法律規(guī)定和有關污染治理的法律規(guī)定；實施處罰的適用條款也不同，分別為《A省環(huán)境保護條例》第五十條和《A省環(huán)境保護獎勵與處罰辦法》第二十一條、《A省環(huán)境保護獎勵與處罰辦法》第十六條。

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