應(yīng)急體系的歷史發(fā)展

國外環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急體系的發(fā)展是在各國吸取本國以及其他國家教訓(xùn)的基礎(chǔ)上逐步演進(jìn)的。有很多歷史上的突發(fā)事件促進(jìn)了國外應(yīng)急政策、法規(guī)和體系的發(fā)展，特別是如下一些突發(fā)事件：

•1967年發(fā)生在英國的托利峽谷號（TorreyCanyon）和1989年發(fā)生在阿拉斯加的埃克森•瓦爾迪茲號油輪(ExxonValdez)的石油泄漏，由于油罐受損，分別在英國海岸和美國阿拉斯加威廉王子海峽引起石油污染。

•意大利1976年發(fā)生的塞維索災(zāi)難，造成二惡英排放到米蘭附近地區(qū)。

•1984年美國聯(lián)合碳化物公司(UnionCarbide)公司在印度博帕爾的化工廠化學(xué)毒氣泄漏事件，異氰酸甲酯排放造成了超過2000當(dāng)?shù)鼐用竦乃纻?/p>

•1986年三都斯（Sandos）化學(xué)品泄漏事件。這一事件與松花江水污染事件有許多相似之處——用來撲滅化工廠火災(zāi)的水污染了萊茵河，對流域沿岸的六個(gè)國家都造成了影響。

•9•11事件以及后來的一系列恐怖襲擊促使各國不斷發(fā)展和完善其突發(fā)事件的預(yù)防、準(zhǔn)備和應(yīng)急體系。有關(guān)當(dāng)局都在考慮公眾和環(huán)境面臨的新風(fēng)險(xiǎn)和威脅。

評估、預(yù)防和規(guī)劃。這些計(jì)劃明晰了應(yīng)急中相關(guān)群體的角色、責(zé)任和溝通渠道。工廠在運(yùn)行前應(yīng)急計(jì)劃必須獲得批準(zhǔn)。定期對計(jì)劃是否適當(dāng)進(jìn)行評估。

有計(jì)劃應(yīng)急的前提是開展風(fēng)險(xiǎn)評估，以及對可能引起事故的情景以及潛在影響有充分的了解和認(rèn)識。

•準(zhǔn)備——有效應(yīng)急的一個(gè)重要方面是應(yīng)急人員的能力。專門的訓(xùn)練、儀器的準(zhǔn)備和對測試計(jì)劃的定期演習(xí)，以及跨組織的溝通交流，都是做好充分準(zhǔn)備的必不可少的因素。

•協(xié)調(diào)響應(yīng)——清晰的指揮和部門協(xié)作鏈?zhǔn)亲龀鰠f(xié)調(diào)一致和層次分明的應(yīng)急行動的基礎(chǔ)，這樣，在事故發(fā)生時(shí)可以迅速做出評估和反應(yīng)，并適時(shí)將應(yīng)對行動上升到區(qū)域和國家層次。直接應(yīng)急人員和那些提供技術(shù)建議以及信息傳遞的人員之間需要相互協(xié)調(diào)。除了在事故發(fā)生時(shí)的協(xié)調(diào)，各方還需要一起合作制定應(yīng)急計(jì)劃和訓(xùn)練。

•“污染者付費(fèi)原則”——在事故發(fā)生時(shí)，污染者有責(zé)任承擔(dān)清理和賠償費(fèi)用。

•化學(xué)品信息管理系統(tǒng)——化學(xué)品名錄管理可追蹤化學(xué)品（特別是有毒化學(xué)品）的制造和流通。如果發(fā)生事故，這一系統(tǒng)還可為采取迅速有效的應(yīng)急措施提供必要的信息。如果化學(xué)品名錄還同時(shí)清楚地標(biāo)明了化學(xué)品對人體和環(huán)境的影響，這一系統(tǒng)的作用就更大。

•公共信息系統(tǒng)——向公眾提供在正常情況下的有害物質(zhì)信息，并在發(fā)生突發(fā)事件時(shí)及時(shí)向公眾提供信息。

制度安排概述

多邊環(huán)境協(xié)定。國際社會采用了很多相關(guān)的多邊環(huán)境協(xié)定來改善化學(xué)品的管理，以及最大限度減少化學(xué)物質(zhì)，特別是有毒有害化學(xué)物質(zhì)帶來的危害。中國簽署的重大協(xié)定有：《關(guān)于危險(xiǎn)廢物跨界轉(zhuǎn)移控制和處置的巴塞爾公約》，《關(guān)于在國際貿(mào)易中對某些危險(xiǎn)化學(xué)品和農(nóng)藥采用事先知情同意程序的鹿特丹公約》，《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》（POPs）。

這些協(xié)定構(gòu)成了國際上管理化學(xué)品，特別是有害化學(xué)品的框架。遵守這些協(xié)定的原則將有助于防止事故的發(fā)生，同時(shí)也能為廢棄危險(xiǎn)物質(zhì)蓄意跨界遷移造成的損害提供一定的防護(hù)和補(bǔ)救。此外，這些協(xié)定也促進(jìn)了國家間的技術(shù)共享。

各國都制定了相關(guān)的國家法律。

組織結(jié)構(gòu)。通常，對突發(fā)事件的有效應(yīng)對關(guān)鍵在于通過眾多職能部門的協(xié)調(diào)努力最大限度地采取預(yù)防措施，制定相應(yīng)計(jì)劃，并在事故發(fā)生時(shí)做出及時(shí)的反應(yīng)和處理。一旦發(fā)生突發(fā)事件，會有許多不同部門參與應(yīng)急，而地方警察機(jī)關(guān)和消防部門，在健康、安全和環(huán)境部門的技術(shù)支持和指導(dǎo)下，處于突發(fā)事件預(yù)防和應(yīng)急體系的核心位置。

例如在英國，地方環(huán)境署以及衛(wèi)生和安全執(zhí)行局往往被指定為審批高危險(xiǎn)場所應(yīng)急計(jì)劃的權(quán)威機(jī)構(gòu)。這樣，他們必須保證能識別、清除或最大限度減少所有健康、安全和環(huán)境方面的風(fēng)險(xiǎn)，并且擬訂適當(dāng)?shù)挠?jì)劃來盡可能降低和緩解任何潛在事故性排放所帶來的影響。在事故發(fā)生時(shí)，他們必須能隨時(shí)向警察局和消防隊(duì)提供技術(shù)建議，以及監(jiān)測排放造成的影響。他們還要在事件調(diào)查和起訴污染者方面發(fā)揮重要作用。

除了根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r開展的地方應(yīng)急措施外，還有升級制度，以確保隨著事故大小和影響的不同，能在區(qū)域和國家層次上對相應(yīng)的突發(fā)事件應(yīng)急行動進(jìn)行協(xié)調(diào)。在英國，當(dāng)發(fā)生造成全國范圍影響的事件時(shí)，應(yīng)急行動將上升到內(nèi)閣層次。就是通過民事突發(fā)性事件委員會制度進(jìn)行應(yīng)急，例如民事突發(fā)性事件委員會對燃料業(yè)罷工、口蹄疫和9•11恐怖襲擊等突發(fā)事件采取了應(yīng)急行動。在美國，當(dāng)需要聯(lián)邦政府采取應(yīng)急措施時(shí)，國土安全部下的聯(lián)邦突發(fā)事件管理署將接到警報(bào)。

江河流域的跨界管理。在歐洲，穿越多個(gè)國家的河流都成立了國際性流域委員會，例如萊茵河、多瑙河、庫納河以及涅曼河。通常有關(guān)國家都會參與到委員會里來，共同制定各種制度來防止河流污染，同時(shí)在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)盡早向所有國家發(fā)出預(yù)警。

風(fēng)險(xiǎn)評估、預(yù)防和計(jì)劃

通過綜合風(fēng)險(xiǎn)評估，可識別各種突發(fā)事件的情形。制訂應(yīng)急計(jì)劃對于確保在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)擁有適當(dāng)?shù)馁Y源、技術(shù)和程序十分重要。風(fēng)險(xiǎn)評估使得工廠和權(quán)威機(jī)構(gòu)能識別、消除或最大限度降低事故現(xiàn)場的危害和風(fēng)險(xiǎn)。

權(quán)威機(jī)構(gòu)要審查應(yīng)急計(jì)劃是否適當(dāng)，并確保當(dāng)事件超出工廠控制能力時(shí)有足夠的資源用于應(yīng)急。這些機(jī)構(gòu)的另一部分責(zé)任是要對工廠進(jìn)行定期檢查，以確定情況是否已發(fā)生變化以及有關(guān)安排是否仍然合理，并熟悉工廠的有關(guān)情況。

在歐洲，工廠按照其潛在的危險(xiǎn)性進(jìn)行分類。具有高危險(xiǎn)性的工廠在取得生產(chǎn)許可證之前必須制定重大事故及其預(yù)防對策（ＭＡＰＰ）和安全管理體系，識別對環(huán)境和/或人類安全可能造成影響的潛在事故情形，并確定適當(dāng)?shù)膽?yīng)對措施。在工廠、當(dāng)?shù)�、區(qū)域和國家層次都編制和評估應(yīng)急計(jì)劃。這些計(jì)劃明確有關(guān)方面的作用、責(zé)任以及相互之間的溝通渠道。至少每五年，或者一旦工廠情況發(fā)生變化時(shí)，必須對計(jì)劃重新進(jìn)行審查。這樣就能迫使工廠經(jīng)營者制定并采取預(yù)防事故的措施以及應(yīng)對事故和控制其影響的措施。

應(yīng)急準(zhǔn)備和協(xié)調(diào)響應(yīng)

多部門和跨地區(qū)的合作是有效應(yīng)對突發(fā)事件的重要組成部分。這種協(xié)作可以通過計(jì)算機(jī)模擬和實(shí)戰(zhàn)演習(xí)進(jìn)行測試，從而能在事故發(fā)生時(shí)節(jié)約時(shí)間，避免混亂，并在未預(yù)見的情況出現(xiàn)時(shí)提高有效應(yīng)對的機(jī)會。

一旦發(fā)生污染事故，通常是在統(tǒng)一的指揮下合作應(yīng)對。在事故現(xiàn)場，要對當(dāng)?shù)氐膽?yīng)急措施進(jìn)行協(xié)調(diào)，以便迅速做出評估、采取應(yīng)急措施，如果有必要的話還將升級由區(qū)域和國家有關(guān)部門組織開展應(yīng)急措施。直接應(yīng)急人員和那些提供技術(shù)建議以及公共信息的人員之間要相互協(xié)調(diào)。除了在事故發(fā)生時(shí)的協(xié)調(diào)，各方還一起合作制訂應(yīng)急計(jì)劃和開展訓(xùn)練。在美國的事故指揮系統(tǒng)中的統(tǒng)一指揮與英國的金、銀、銅指揮結(jié)構(gòu)有相似之處。

具體應(yīng)急人員都要接受處理危險(xiǎn)化學(xué)品的訓(xùn)練。在英國，其形式是在地方消防站受過特殊訓(xùn)練的危險(xiǎn)物（HAZMAT）處置人員。在管道、儲存容器和運(yùn)輸車輛上全面、規(guī)范的標(biāo)識系統(tǒng)清楚標(biāo)明了化學(xué)品及其性質(zhì)，可為第一響應(yīng)人員提供支持。這些信息能在事件發(fā)生時(shí)節(jié)約寶貴時(shí)間，并且確保應(yīng)急人員采取適當(dāng)和安全的手段來應(yīng)對化學(xué)品泄漏或排放。英國邦斯菲爾德油庫爆炸事故的應(yīng)急就證明了應(yīng)急計(jì)劃和訓(xùn)練以及第一響應(yīng)人員間的協(xié)調(diào)能實(shí)現(xiàn)快速應(yīng)對，并且兼顧環(huán)境損害和安全要求。

美國也建立了組織良好的應(yīng)急系統(tǒng)。第一響應(yīng)人員須接受訓(xùn)練，通過危險(xiǎn)廢物作業(yè)和應(yīng)急規(guī)范（HAZWOPER）的認(rèn)證，并參加定期的應(yīng)急演習(xí)�；S必須編制和實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃（RMP），以便在事故發(fā)生時(shí)向現(xiàn)場應(yīng)急人員提供信息。

化學(xué)品信息管理

化學(xué)品登記處的工作人員可通過電話或面對面地向化學(xué)品事故現(xiàn)場人員提供技術(shù)信息，從而在應(yīng)急體系中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。在英國，這一任務(wù)是由國家化學(xué)品應(yīng)急中心（NCEC）承擔(dān)，中心配有24小時(shí)熱線電話和訓(xùn)練有素并有資質(zhì)的應(yīng)急人員�；瘜W(xué)品標(biāo)簽和有關(guān)設(shè)備上都在顯著位置標(biāo)有國家化學(xué)品應(yīng)急中心的聯(lián)系電話。

在歐洲，通常為每一種危險(xiǎn)化學(xué)品都制定了材料安全數(shù)據(jù)表（MSDS），這些標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)表通過一個(gè)特殊的標(biāo)識符來識別某個(gè)特定的物質(zhì)或化合物。危險(xiǎn)化學(xué)品在運(yùn)輸過程中必須配有運(yùn)輸應(yīng)急卡（TREM），卡里選擇性地包含了材料安全數(shù)據(jù)表里關(guān)于化學(xué)品危害和風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)的信息，并且詳述了個(gè)人防護(hù)、泄漏、滅火、急救和運(yùn)輸人員以及位于應(yīng)急現(xiàn)場的第一響應(yīng)人員應(yīng)采取的緊急措施。

公共信息系統(tǒng)

在發(fā)達(dá)國家，應(yīng)急計(jì)劃里都包括向公眾提供事故發(fā)生時(shí)的信息以及為任何潛在事故做準(zhǔn)備的信息。高危險(xiǎn)性的工廠和當(dāng)?shù)卣膽?yīng)急計(jì)劃通常通過一系列公開聽證會與公眾交流。此外，還利用各種各樣的系統(tǒng)，通常利用互聯(lián)網(wǎng)，讓民眾能獲得監(jiān)測信息。

例如：在美國，所謂的“記分卡”（可登陸www.scorecard.org瀏覽）使公眾可以通過郵政編碼搜索污染問題。英國環(huán)境署則在其網(wǎng)站上（http://www.environmentagency.gov.uk）提供關(guān)于水質(zhì)、洪水風(fēng)險(xiǎn)以及垃圾填埋場位置的類似信息。這一網(wǎng)站還鏈接到國家大氣排放物目錄(http://www.naei.org.uk/index.php)，向公眾提供大氣污染信息。這些系統(tǒng)為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的參與提供了一種機(jī)制，也促使商界和地方政府機(jī)構(gòu)確保對污染實(shí)行管理。

資金、處罰、激勵(lì)和法律責(zé)任

在發(fā)達(dá)國家，有很多采用財(cái)政機(jī)制補(bǔ)償超出廠界之外的環(huán)境保護(hù)以及執(zhí)法費(fèi)用的實(shí)例。

在英國，根據(jù)《重大事故危害控制法規(guī)》（COMAH）注冊登記場所的經(jīng)營者要支付規(guī)制者（環(huán)境署以及衛(wèi)生和安全執(zhí)行局）除了提供守法建議以外在現(xiàn)場工作時(shí)間的費(fèi)用。除了實(shí)際清理費(fèi)用，檢查人員用于評估申請或事故調(diào)查的費(fèi)用也會要求企業(yè)支付。

美國的超級基金（正式的名稱是《綜合環(huán)境應(yīng)急、賠償和責(zé)任法案》）則向化工和石油企業(yè)征稅，并且規(guī)定了發(fā)生泄漏時(shí)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。石油泄漏責(zé)任信托基金在沒有識別出責(zé)任方（排污者）之前或者無法識別責(zé)任方時(shí)負(fù)責(zé)支付現(xiàn)場清理費(fèi)用。這些機(jī)制只是基于“污染者付費(fèi)原則”的基金機(jī)制的一部分，其目的不僅在于補(bǔ)償與污染相關(guān)的費(fèi)用，而且是通過獎(jiǎng)勵(lì)污染最小化的財(cái)政激勵(lì)來防止污染。信托基金為迅速應(yīng)急提供了便利的資金支持。

一般來說，企業(yè)都有涵蓋環(huán)境、健康、安全和火災(zāi)事故的保險(xiǎn)。保險(xiǎn)費(fèi)的多少則反映了工廠的危險(xiǎn)性和風(fēng)險(xiǎn)管理水平。改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)評估和管理可使成本降低。

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