10多天前，環(huán)保部動(dòng)用手中最大的權(quán)力——以警示違法的名義，暫停華能、華電及山東省鋼鐵的環(huán)評(píng)審批。由于鋼鐵項(xiàng)目屢屢觸及環(huán)評(píng)高壓線，山東省成為唯一被暫停審批的地區(qū)。

已經(jīng)能排在國(guó)內(nèi)鋼產(chǎn)量前三名的山東省，今年初確定GDP增速要超過(guò)10%。此次叫停會(huì)如何影響山東的經(jīng)濟(jì)？在這場(chǎng)保經(jīng)濟(jì)還是保環(huán)境的博弈中，誰(shuí)會(huì)是最終贏家？

發(fā)出叫停令的同時(shí)，環(huán)保部宣布，將派出督查組，督辦企業(yè)和地區(qū)違法行為的改正。日前，本報(bào)記者隨環(huán)保部督查組赴山東，了解限批之后的山東鋼鐵。

違法背后：搶占先機(jī)的沖動(dòng)

按照環(huán)保部新聞發(fā)言人陶德田公布的信息，此次對(duì)山東鋼鐵動(dòng)用禁令至少有兩個(gè)原因。第一，有兩個(gè)企業(yè)明顯存在違法事實(shí)：日照鋼鐵熱軋板帶配套技改項(xiàng)目、濰坊鋼鐵500萬(wàn)噸鋼建設(shè)項(xiàng)目違反國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和鋼鐵發(fā)展規(guī)劃，未經(jīng)環(huán)評(píng)審批擅自開(kāi)工建設(shè)并投產(chǎn)；第二，鋼鐵行業(yè)未批先建的情況，近年來(lái)在山東已是屢見(jiàn)不鮮。

中國(guó)青年報(bào)記者了解到，環(huán)保部早已經(jīng)盯上了山東鋼鐵行業(yè)。今年2月，環(huán)保部辦公廳就致函山東省政府辦公廳，指出山東鋼鐵發(fā)展存在的諸多問(wèn)題。其中包括，項(xiàng)目違規(guī)建設(shè)情況較為突出，現(xiàn)有鋼鐵企業(yè)底數(shù)不清，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整力度尚需進(jìn)一步加大等。

在山東方面，鋼鐵工業(yè)的發(fā)展一直被給予高度重視。2006、2007兩年，山東省政府連續(xù)出臺(tái)加快鋼鐵行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的文件。到了2008年，文件被進(jìn)一步細(xì)化為一個(gè)公司和一個(gè)基地的建設(shè)：要組建山東鋼鐵集團(tuán)，以及在重組日照鋼鐵的基礎(chǔ)上規(guī)劃日照鋼鐵精品基地。今年隨著國(guó)家鋼鐵振興規(guī)劃的出臺(tái)，山東也出臺(tái)了到2011年的規(guī)劃，目標(biāo)是鋼鐵行業(yè)利稅總額比2008年增長(zhǎng)30%以上。

山東省頻繁出臺(tái)鋼鐵發(fā)展規(guī)劃是因?yàn)椋块T已經(jīng)意識(shí)到，當(dāng)?shù)劁撹F發(fā)展存在諸多弱勢(shì)環(huán)節(jié)：布局不合理，區(qū)位競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越弱；產(chǎn)品檔次低；裝備水平落后，15%的煉鐵能力屬于國(guó)家限期淘汰的落后產(chǎn)能，環(huán)保和節(jié)能壓力大。

當(dāng)?shù)貥I(yè)內(nèi)人士介紹說(shuō)，政府的態(tài)度很清晰，就是要在沿海建精品鋼基地，淘汰一批產(chǎn)能落后的企業(yè)。但現(xiàn)實(shí)的情況是，現(xiàn)有的企業(yè)誰(shuí)也不愿意被淘汰，于是就搶先進(jìn)行技改，或是上馬新項(xiàng)目，有沒(méi)有各類手續(xù)先不管，干起來(lái)再說(shuō)。

一些企業(yè)存在的僥幸心理是，鋼鐵項(xiàng)目投資動(dòng)輒上億元，都上了車，政府還能不讓補(bǔ)票？再加上有的地方政府也不愿意財(cái)政貢獻(xiàn)的大戶被淘汰，盲目支持上馬鋼鐵項(xiàng)目。于是就有了被環(huán)保部批評(píng)的“項(xiàng)目違規(guī)建設(shè)較為突出”。

再有，環(huán)保法對(duì)未批先建項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)處罰，對(duì)鋼鐵行業(yè)來(lái)說(shuō)，幾乎是九牛一毛——環(huán)保部門最大的權(quán)限，就是罰款20萬(wàn)元，與鋼鐵行業(yè)數(shù)億元的投資和回報(bào)相比，簡(jiǎn)直不值一提。最極端的情況是，企業(yè)恨不得交了這點(diǎn)被稱作是“毛毛雨”的罰款后，趕緊開(kāi)工。

對(duì)年初環(huán)保部發(fā)出的信函，山東省的回應(yīng)是，已經(jīng)責(zé)成山東省發(fā)改委做全省的鋼鐵規(guī)劃。

進(jìn)一步的信息是，在環(huán)保部發(fā)出暫停令前幾天，山東省省長(zhǎng)曾召開(kāi)相關(guān)會(huì)議研究如何落實(shí)環(huán)保部此前提出的要求。省長(zhǎng)的態(tài)度很堅(jiān)決，“在得到國(guó)家批準(zhǔn)之前，誰(shuí)擅自上項(xiàng)目，就追究誰(shuí)的責(zé)任；誰(shuí)擅自批準(zhǔn)項(xiàng)目，就追究誰(shuí)的責(zé)任。”
超常規(guī)建設(shè)：環(huán)評(píng)成了擺設(shè)

在山東的鋼鐵企業(yè)中，日照鋼鐵可以說(shuō)是后來(lái)居上。這個(gè)2003年才在一片海灘上落戶的民營(yíng)企業(yè)，很快就擠進(jìn)了國(guó)內(nèi)鋼鐵企業(yè)前10名。日照鋼鐵的歷史陳列館里，有一段建設(shè)史：從一個(gè)荒涼的小漁村到鋼爐紅紅火火出鋼，日照鋼鐵的建設(shè)工期只有180天。

日照鋼鐵被環(huán)保部盯住，大概是因?yàn)檫@家企業(yè)的違法問(wèn)題比較典型。在日照鋼鐵，記者了解到，此次被環(huán)保部叫停的，是熱軋板帶配套技改項(xiàng)目。如果投產(chǎn)，將承載該企業(yè)近70%的產(chǎn)能，達(dá)1100萬(wàn)噸，成為山東產(chǎn)鋼大戶。

日照鋼鐵的負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)，2006年就開(kāi)始建設(shè)這套生產(chǎn)線，已經(jīng)投資50億元。目前，除了熱軋鋼生產(chǎn)線還未全部完工外，其余配套的高爐、轉(zhuǎn)爐、燒結(jié)機(jī)等配套設(shè)施，都已經(jīng)建設(shè)完成，并開(kāi)始運(yùn)行。

在日照鋼鐵，記者看到，熱軋鋼生產(chǎn)線車間凌亂地堆放著已經(jīng)安裝到一半的設(shè)備�，F(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)人說(shuō)，要不是環(huán)保部的禁令叫停，再有一二十天，整個(gè)熱軋鋼生產(chǎn)線就能生產(chǎn)了。

此次違法的代價(jià)，對(duì)日照鋼鐵來(lái)說(shuō)是不小了�，F(xiàn)場(chǎng)負(fù)責(zé)人介紹，環(huán)保部禁令來(lái)的時(shí)候，幾十名從國(guó)外聘請(qǐng)的專家正在調(diào)試設(shè)備，禁令要求企業(yè)必須停止建設(shè)，沒(méi)有辦法，只能給外國(guó)專家賠付補(bǔ)償后勸其離開(kāi)。還有那些為新生產(chǎn)線已經(jīng)簽出去的合同也得暫停。

資料顯示，日照鋼鐵的技改生產(chǎn)線2006年就開(kāi)始建設(shè)，但2007年4月才委托環(huán)評(píng)單位編制環(huán)評(píng)報(bào)告書。2008年4月，環(huán)保部曾回復(fù)企業(yè)說(shuō)，應(yīng)修改環(huán)評(píng)報(bào)告，采取措施解決制約因素。幾個(gè)月后，修改的環(huán)評(píng)報(bào)告才遞交到環(huán)保部。在整個(gè)過(guò)程中，環(huán)評(píng)還沒(méi)有走完程序，但技改生產(chǎn)線已經(jīng)初具規(guī)模。

在這種情況下，環(huán)評(píng)報(bào)告以及整個(gè)評(píng)審過(guò)程就成了擺設(shè)。

日照鋼鐵負(fù)責(zé)人對(duì)環(huán)保部督查組說(shuō)，他們從來(lái)沒(méi)有想過(guò)自己會(huì)成為暫停整個(gè)山東鋼鐵環(huán)評(píng)審批的導(dǎo)火索之一。他說(shuō)，過(guò)去幾年，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門對(duì)這家企業(yè)是提出過(guò)告誡的，但由于過(guò)分強(qiáng)調(diào)發(fā)展速度，急于求成，碰了環(huán)保的高壓線。

目前，企業(yè)和山東省最關(guān)心的問(wèn)題是，暫批的禁令何時(shí)解除？環(huán)保部督查組的說(shuō)法是，當(dāng)前的關(guān)鍵是整改，他們的督查還要持續(xù)多次。

此外，環(huán)保部還多次建議，山東省應(yīng)該制定一份整體的鋼鐵發(fā)展規(guī)劃，并針對(duì)這份規(guī)劃做規(guī)劃環(huán)評(píng)，用規(guī)劃來(lái)淘汰落后產(chǎn)能，合理布局鋼鐵企業(yè)。
潛規(guī)則盛行

強(qiáng)力推進(jìn)的6大電站，截至5月底已累計(jì)投資150億元。麗江市金沙江中游水電建設(shè)協(xié)調(diào)辦公室主任樹(shù)發(fā)青坦承，其中的金安橋、阿海、龍開(kāi)口、魯?shù)乩家呀亓�，事�?shí)上早就正式開(kāi)工了。

但這次金安橋、阿海并未收到環(huán)保部嚴(yán)厲的罰單，因?yàn)樗鼈兊沫h(huán)評(píng)已獲環(huán)保部批準(zhǔn)。但樹(shù)發(fā)青說(shuō)，“這兩大電站裝機(jī)都在100萬(wàn)千瓦以上，按規(guī)定，必須通過(guò)國(guó)務(wù)院總理辦公會(huì)的核準(zhǔn)才能開(kāi)工，它們實(shí)際上和龍開(kāi)口、魯?shù)乩紝儆?lsquo;未批先建’項(xiàng)目。”

在金沙江水電開(kāi)發(fā)中，“未批先建”早有先例。2005年的環(huán)評(píng)風(fēng)暴中，下游的向家壩、溪洛渡兩個(gè)水電站就因未批先建受到環(huán)�？偩痔幜P。但金沙江中游水電開(kāi)發(fā)并未從中吸取教訓(xùn)，在“一庫(kù)八級(jí)”中最早興建的金安橋水電站，一直以來(lái)因?yàn)?ldquo;未經(jīng)批準(zhǔn)就已動(dòng)工”不斷遭受到輿論的激烈批評(píng)。

事實(shí)上，在水電開(kāi)發(fā)行業(yè)，“未批先建”已經(jīng)成為“潛規(guī)則”。

中國(guó)水力發(fā)電工程學(xué)會(huì)副秘書長(zhǎng)張博庭說(shuō)，這一“潛規(guī)則”的產(chǎn)生，有其歷史背景。在亞洲金融風(fēng)暴期間，中央政府曾嚴(yán)格控制各種電力項(xiàng)目的審批建設(shè)。但接下來(lái)的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇使全國(guó)陷入嚴(yán)重的缺電狀態(tài)，個(gè)別省私自進(jìn)行了電力建設(shè)，其電力供應(yīng)在當(dāng)時(shí)未出現(xiàn)大的缺口。一些業(yè)內(nèi)人士就此認(rèn)為，缺電省份私自搞電力建設(shè)被默許。

2004年，國(guó)家發(fā)改委發(fā)文，把以前的電力建設(shè)項(xiàng)目審批制度改為核準(zhǔn)制度。這更使作為獨(dú)立承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的市場(chǎng)投資主體的電力企業(yè)認(rèn)為，在特殊情況下，先開(kāi)工再申請(qǐng)核準(zhǔn)也沒(méi)有什么不可以，長(zhǎng)期以來(lái)“未批先建”就成了一種普遍現(xiàn)象。

張博庭認(rèn)為，這一“潛規(guī)則”還與水電行業(yè)遭遇的現(xiàn)實(shí)困境有關(guān)。

按照正常的水電項(xiàng)目管理，項(xiàng)目必須嚴(yán)格按照工期施工，否則不僅推遲發(fā)電時(shí)間，造成巨大損失，還可能會(huì)因?yàn)槭┕みM(jìn)度與洪水高峰期錯(cuò)位，造成施工事故。然而現(xiàn)實(shí)是，在這些水電項(xiàng)目開(kāi)始前期施工后，我國(guó)水電建設(shè)卻遭遇全行業(yè)的暫停，“整個(gè)2008年除了三峽項(xiàng)目和抽水蓄能項(xiàng)目，幾乎沒(méi)有其他大型水電項(xiàng)目被國(guó)務(wù)院核準(zhǔn)建設(shè)”。

在張博庭看來(lái)，這種國(guó)家政策和管理態(tài)度上的意外變化，置水電巨頭們于非常尷尬的境地，在國(guó)家管理制度與企業(yè)責(zé)任之間的劇烈沖突中，他們冒險(xiǎn)做出了“未批先建”的選擇。

環(huán)保部孤軍奮戰(zhàn)

然而，對(duì)于水電開(kāi)發(fā)“未批先建”現(xiàn)象的盛行，中國(guó)公眾與環(huán)境研究中心主任馬軍認(rèn)為，這正暴露了環(huán)保部門的監(jiān)管尷尬。

按照環(huán)評(píng)法規(guī)定，所有新建項(xiàng)目開(kāi)工前，都必須獲得環(huán)保部門的環(huán)評(píng)審批，但在水電開(kāi)發(fā)中，開(kāi)工的定義卻非常特殊。

來(lái)自國(guó)家發(fā)改委等部門的文件稱，水電開(kāi)發(fā)，只要獲得地方部門的批準(zhǔn)就可以進(jìn)行“三通一平”的前期工作，甚至可以建設(shè)導(dǎo)流洞。水電項(xiàng)目的開(kāi)工是指大江截流和壩體建設(shè)。

“這樣的規(guī)定使環(huán)保部門的監(jiān)管變得蒼白無(wú)力，沒(méi)有任何意義。”馬軍說(shuō)：三通一平甚至導(dǎo)流洞的建設(shè)，已經(jīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了巨大的影響，這些難道不需要環(huán)保部門評(píng)估嗎？

對(duì)此，北京大學(xué)生物系教授呂植感受深刻。今年4月她參加了一次金沙江中游環(huán)�？疾旎顒�(dòng)，到達(dá)梨園水電站，看到這個(gè)項(xiàng)目正在修建進(jìn)場(chǎng)公路，這條路穿越的是玉龍雪山原始森林。讓她心痛的是，大片原始森林已經(jīng)倒在了刀斧下。

“這樣的水電項(xiàng)目，如果等到大江截流時(shí)再做環(huán)境影響評(píng)價(jià)，能挽回環(huán)境破壞帶來(lái)的損失嗎？”呂植更擔(dān)心的是，水電項(xiàng)目都是大投資，僅前期工程的投資就高達(dá)數(shù)十億，環(huán)保部的一票否決能否抵擋得了“利益聯(lián)盟”的施壓？

而在實(shí)踐中，從來(lái)未出現(xiàn)已三通一平的項(xiàng)目最終被迫下馬的水電工程，這也讓各大水電集團(tuán)敢于在商業(yè)上冒這個(gè)險(xiǎn)。

“長(zhǎng)期以來(lái)，水電站在環(huán)評(píng)報(bào)告未得到批準(zhǔn)前就可以開(kāi)展大規(guī)模前期準(zhǔn)備，造成環(huán)評(píng)審批時(shí)環(huán)境影響已經(jīng)發(fā)生，有些甚至已難以挽回，同時(shí)巨額的前期投入也常常成為環(huán)評(píng)不得不通過(guò)的理由。”范曉建議調(diào)整水電工程審批與建設(shè)程序，將環(huán)評(píng)前置到工程預(yù)可研階段，在環(huán)評(píng)審批之前不允許進(jìn)行三通一平、導(dǎo)流洞施工等實(shí)質(zhì)性的工程建設(shè)活動(dòng)。

2009年1月，龍開(kāi)口、魯?shù)乩娬径枷群蠼亓�，啟�?dòng)正式開(kāi)工。很多關(guān)心金沙江環(huán)保的人都在問(wèn)這樣一個(gè)問(wèn)題：為什么直到6月才被環(huán)保部叫停？對(duì)此，環(huán)保部督察組組長(zhǎng)牟廣豐和環(huán)保部西南督查中心副主任郭伊均在接受媒體采訪時(shí)都閃爍其詞。

云南省環(huán)保廳環(huán)評(píng)處處長(zhǎng)楊春明向時(shí)代周報(bào)記者介紹說(shuō)，兩大水電站項(xiàng)目都編制了“三通一平”前期工程的環(huán)評(píng)文件，并都通過(guò)省環(huán)保廳的審批，“但在前期工程中進(jìn)行的截流，并沒(méi)有邀請(qǐng)當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門參加，而且對(duì)基層環(huán)保部門來(lái)說(shuō)，監(jiān)管水電巨頭難度太大”。

楊春明表示，水電項(xiàng)目都地處偏僻，環(huán)保部門日常監(jiān)管非常不便；同時(shí)，這些水電站都是大型中央企業(yè)投資，“他們很強(qiáng)勢(shì)，作為科級(jí)的縣級(jí)環(huán)保監(jiān)管部門，往往很難進(jìn)入施工現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施環(huán)保監(jiān)察”。

但楊春明在記者的追問(wèn)下坦承，兩大水電站違規(guī)進(jìn)行主體施工，其實(shí)已被當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門檢查發(fā)現(xiàn)，因?yàn)樘幜P權(quán)在環(huán)保部所以無(wú)法做出處罰，“也沒(méi)有上報(bào)環(huán)保部”。但對(duì)于為何未上報(bào)環(huán)保部，楊春明拒絕回答。

長(zhǎng)江論壇秘書長(zhǎng)、長(zhǎng)江委水資源保護(hù)局前局長(zhǎng)翁立達(dá)點(diǎn)評(píng)說(shuō)，“由于遭遇地方政府保護(hù)主義的障礙，地方環(huán)保部門不但不能依法執(zhí)法，有時(shí)還要無(wú)奈地幫助政府掩蓋真相。”

6月16日早上，翁立達(dá)在網(wǎng)上看到了汪永晨等人發(fā)出的《金沙江開(kāi)發(fā)決策須對(duì)歷史負(fù)責(zé)》的呼吁信，信末寫道：“環(huán)境主管部門應(yīng)本著對(duì)歷史負(fù)責(zé)的態(tài)度，為當(dāng)世和后代守住環(huán)境底線。”

翁立達(dá)并不樂(lè)觀：“在強(qiáng)大的利益集團(tuán)面前，環(huán)保部是孤軍作戰(zhàn)，壓力巨大，無(wú)法擔(dān)此大任。這次環(huán)保風(fēng)暴也最終以違規(guī)水電站‘補(bǔ)票上車’收?qǐng)觥?rdquo;

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