當(dāng)“碳交易”和排污權(quán)交易付諸實施后，如何用經(jīng)濟(jì)杠桿來調(diào)節(jié)水的分配、使用和治理，正式成為中央思考的命題。“水權(quán)”概念呼之欲出。

        重慶銅梁是水權(quán)改革的首吃螃蟹者之一。其新近出臺的水權(quán)管理辦法，雖然遭遇了上位法不明朗等種種局限，但依然向世人彰顯了一種可能———水資源的開發(fā)權(quán)、取水權(quán)、用水權(quán)以及排水權(quán)不僅可以“買賣”，也將被正式納入官方管理渠道。

        4月1日，朱家平從銅梁縣水務(wù)局的工作人員手中，拿到了一份蓋滿公章的取水申報報告。這些公章，分別由蒲呂鎮(zhèn)以及下屬的3個村子所蓋。在該報告獲批之后，朱家平才成為新聯(lián)村11社溶洞水源的合法水權(quán)使用者。

        朱家平的公司計劃用溶洞水養(yǎng)殖娃娃魚。按照新近出臺的《銅梁縣水權(quán)管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，朱家平的申請應(yīng)具備的條件之一，就是“與第三者利害關(guān)系的相關(guān)說明”。該縣水務(wù)局水政水資源管理科負(fù)責(zé)人劉尚斌對此的解釋是：必須征求水源地附近的3個村子的同意，“看會否影響村民的飲水用水安全”。

        雖然手續(xù)復(fù)雜了一些，但朱家平認(rèn)為值得。因為在取得村民書面同意后，將來若因取水而發(fā)生糾紛，自己便可理直氣壯得多。更為重要的是，該水源位于銅梁某開發(fā)區(qū)附近，隨著大量企業(yè)入駐園區(qū)，一旦有用水需要，則需要向朱家平付費購買。由此，朱家平成為了中國第一部地方水權(quán)規(guī)范辦法的首位受益人。

        銅梁的“水病”

        僅有20萬城鎮(zhèn)人口的銅梁，正處于持續(xù)的工業(yè)化和城市化裂變之中。在過去的10年之中，其縣城所在地———巴川鎮(zhèn)從城區(qū)建成面積4.8平方公里，陡增至20平方公里。與此同時，和所有中國城市一樣，銅梁患上了一系列“城市病”。曠闊的公路和為數(shù)不多的車輛，使得它得以暫時遠(yuǎn)離交通塞阻，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地、資源、環(huán)境的矛盾則日益突出。

        事實上，無論銅梁還是整個中國，都沒能找到解決上述問題的萬全之策。這也實在不構(gòu)成影響其城市競爭力的關(guān)鍵因素。劉尚斌擔(dān)憂的是日漸深陷的“水危機(jī)”，可能成為“經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的嚴(yán)重制約因素”。

        之于一貫以大山大河著稱的中國西南，這種擔(dān)憂頗為諷刺。但現(xiàn)實是：“十年九旱”。銅梁全縣資源性水源為5.15億立方米，人均水資源占有量，分別僅為全國和重慶人均水平的29%、35%！

        2006年8月，百年大旱登陸銅梁，其9個場鎮(zhèn)26.15萬人飲水困難，5個場鎮(zhèn)7.1萬人全靠異地送水。籍貫重慶萬州、掌管流域調(diào)度的長江水利委員會江務(wù)局局長史光前，“趁機(jī)”回了趟老家。歷經(jīng)銅梁，滿目瘡痍，干裂的農(nóng)田可以伸進(jìn)人掌，耐旱的竹子也都枯死……

        之所以如此，劉尚斌認(rèn)為無非有兩點：一是工程性缺水，二是水質(zhì)性缺水。

        工程性缺水是指水庫太少、輸水設(shè)施老化，跑冒滴漏現(xiàn)象嚴(yán)重。由于巴川鎮(zhèn)附近無大型水庫，全鎮(zhèn)生活用水得從20公里外的涪江抽取。在此輸送過程之中，水資源損耗率達(dá)到30%-40%。按該鎮(zhèn)年生活用水700萬立方米計算，被損耗的部分就高達(dá)300萬立方米之多！

        更為嚴(yán)重的是，隨著工業(yè)的崛起以及大量內(nèi)遷化工廠入駐，銅梁境內(nèi)的水污染事件時有發(fā)生。僅在中國政法大學(xué)組織的“中國西部環(huán)境維權(quán)活動”的首年(2001年)，幫助銅梁漁民梁駱禮全起訴銅梁紅蝶鍶業(yè)公司水污染損害賠償，便成為該活動最經(jīng)典的案例之一。而更為可怖的是，紅蝶的污染至今尚未消除……

        或開源，或節(jié)流，銅梁正值十字路口。

        水資源爭奪戰(zhàn)

        事實上，銅梁面臨的水資源難題，正是今日中國之真實寫照。

        據(jù)新華社報道：1990年代以來，中國平均每年因旱受災(zāi)的耕地面積，占全國耕地總面積的1/5；全國600多座城市中，有400多座缺水。與此同時，水污染卻與日俱增，如何平衡，已成為擺在中國執(zhí)政者面前的首要難題。

        溫家寶總理借“南水北調(diào)”提出了用水的基本原則，即“先節(jié)水后調(diào)水，先治污后通水，先環(huán)保后用水”；水利部副部長索麗生則大聲疾呼，“建設(shè)節(jié)水型社會已刻不容緩！”

        不幸的是，由于相關(guān)制度安排的缺失，“節(jié)水”、“治污”很難不停留口號之上。之前一再被論證的“公地悲劇”理論，也同樣適用于該問題，即：誰的水？誰該為水負(fù)責(zé)？《中華人民共和國水法》對此并沒有明確。

        因為“水權(quán)”制度缺失，重慶深受其害。重慶市水利局政策法規(guī)處副調(diào)研員周懿，在講述2006年那場旱災(zāi)時回憶：嘉陵江重慶段水位逐日下降，取水口全部暴露，無法正常取水。而氣象部門則稱，嘉陵江上游的金沙江流域雨水充足，“應(yīng)該”有大量的水源匯入嘉陵江。

        然而，“一條河，它沿途的各個地方都要用水，水到底屬于誰？”就金沙江四川段而言，大小電站星羅棋布，有近50余座之多。水電站要發(fā)電就要截流，即便當(dāng)時位于它們下游的重慶正持續(xù)受災(zāi)。

        最后，在國家水利部門的干預(yù)下，四川方面才下令金沙江沿線的水電站開閘放水。3天后，重慶嘉陵江水位明顯上升。

        “在特殊背景下，水資源的爭奪就更加突出，‘水權(quán)’的概念也突然清晰了。”周懿說。

        除此之外，水的爭奪也在重慶市內(nèi)部展開。周懿稱，譬如某區(qū)大型企業(yè)用水占該區(qū)水資源的1/3，于是水資源的爭奪，以該區(qū)內(nèi)部工業(yè)用水和居民用水的形式展開博弈。

        過程一波三折

        2007年3月，銅梁縣水務(wù)局組建了專門班子，從事《辦法》的起草工作。

        據(jù)該局水政水資源管理科負(fù)責(zé)人劉尚斌回憶，在初稿完成之后，第一次上報是在2007年10月舉行的該縣常務(wù)會上。“我們把所有材料都準(zhǔn)備充分了，等了一下午，結(jié)果那次會議議題太多，我們等到的答復(fù)是：‘等下次開會再來’。”

        第二次匯報完后，銅梁的分管副縣長認(rèn)為，水權(quán)改革無經(jīng)驗可借鑒，不僅在重慶無先例可循，在全國也未找到范本。于是要求水務(wù)局，必須充分征求各單位意見。水務(wù)局局長印才英回到局里，立即組織專家和律師，齊聚一堂“摳字眼”，“爭論的焦點在水權(quán)的定義、總則等用詞上”。

        按照慣常的邏輯，一部官方的規(guī)范中，首先應(yīng)明確水權(quán)是什么，但是“在后來下發(fā)的正式立法文件中，關(guān)于‘水權(quán)’的定義，是被回避了的。”劉尚斌解釋說，“水權(quán)”在全國沒有確切的定義，不同的學(xué)者，對“水權(quán)”的理解又不盡相同。譬如，清華大學(xué)法學(xué)院教授崔建遠(yuǎn)和原水利部部長汪恕誠的表述就不同。

        汪恕誠曾說，“水權(quán)”最簡單的說法，是水資源所有權(quán)和使用權(quán)；而崔建遠(yuǎn)則認(rèn)為，水權(quán)即為依法對于地面水和地下水取得使用或收益的權(quán)利。

        與會的律師們認(rèn)為，在上位法《中華人民共和國水法》中，國家亦未能將“水權(quán)”表述明確。如果《辦法》精確劃定“水權(quán)”概念，勢必在引起糾紛時，出現(xiàn)與上位法相悖的情況。

        顯然，銅梁沒有能力也不敢有所突破。僅在《辦法》的第二條中規(guī)定：本辦法所稱水權(quán)是指依法取得水資源的使用權(quán)，包括水資源開發(fā)權(quán)、取水權(quán)、用水權(quán)和排水權(quán)。

        除此之外，銅梁的立法原稿還在“初始水權(quán)”、量化取水權(quán)和排水權(quán)等等問題進(jìn)行了修訂。譬如，“初始水權(quán)”在原文中被稱為“天賦權(quán)”；原文中規(guī)定的“經(jīng)過市水行政部門批準(zhǔn)”，業(yè)已改為在修改過程中，需向市水行政部門征求意見。“‘經(jīng)過批準(zhǔn)’涉及到行政許可的問題，比較麻煩。”劉尚斌說。
2008年1月，在第三次送報銅梁縣常務(wù)會時，《辦法》終于獲批。

        破立與尷尬

        周懿認(rèn)為，《辦法》的價值核心，就在于以經(jīng)濟(jì)杠桿來調(diào)節(jié)各個用水主體之間的矛盾。

        根據(jù)《辦法》規(guī)定，水權(quán)轉(zhuǎn)讓包括用水權(quán)轉(zhuǎn)讓、排水權(quán)轉(zhuǎn)讓兩部分。水行政主管部門將依據(jù)全縣的水資源情況，將每年度的用水、排水指標(biāo)分配到各行業(yè)、各單位與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，他們可將未用完的用水、排水指標(biāo)上市交易。

        這樣一來，各單位就不得隨意地用水、排水。否則，一旦超過水行政主管部門所規(guī)定的指標(biāo)，就要到市場上花高價錢購買指標(biāo)，若買不到指標(biāo)，將承受更重的行政處罰。這也意味著，在相對節(jié)水的單位，可在降低運行成本的同時，通過水權(quán)轉(zhuǎn)讓可獲得一筆額外收入。

        “理論界一直在探討如何水權(quán)改革。至今為止，我還沒有看到中國其他地方有這么一個規(guī)范性的文件�！掇k法》的制定，無疑為將來重慶市制定全市性的水權(quán)管理辦法，做了很好的嘗試。”世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)環(huán)境法學(xué)院研究組專家、西南政法大學(xué)教授曹明德說。

        重慶市水利局新聞發(fā)言人盧峰則直言，如果在銅梁出了成效，甚至對于全國的水權(quán)改革也有借鑒意義。

        對于縣出臺的《辦法》，銅梁永磁材料廠廠長李佰榮表示支持。但是，一旦在水權(quán)的分配上不著重考慮，“如果分配量過多，其分配與此后的交易就失去了意義。如果分配量過少，勢必引起水價非合理性上漲，給企業(yè)增加額外負(fù)擔(dān)，不利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。”

        破解“萬里長江的國資流失”

        水權(quán)立法：中國被逼上水泊梁山

        一不小心，銅梁成了沖在最前頭的“黑馬”：重慶首部水權(quán)管理辦法(以下簡稱“辦法”)在這里誕生了。

        包括著名環(huán)境資源法學(xué)專家、西南政法大學(xué)教授曹明德在內(nèi)，眾多學(xué)者都對這匹“黑馬”的示范效應(yīng)表示樂觀其成，“銅梁模式將為重慶節(jié)水型社會的建立探索出新路子。”

        褒獎與期許的背后，是辦法的核心所在：水權(quán)轉(zhuǎn)讓。

        大致可以借助這么一個比方來解釋這一概念，“弱水三千你只能取一瓢飲。想多喝一點？向喝不完的人買吧。喝不完？可以賣。”

        張掖“沒有選擇”的選擇

        銅梁何以就走在了前頭？視線不妨回到2006年底：國家水利部公布了新一批30個“全國節(jié)水型試點地區(qū)”，銅梁榜上有名。

        銅梁何以上榜？兩個字：缺水。

        “新一批”之前，是“第一批”：始于2004年，包括甘肅張掖等12個地區(qū)。

        張掖等地又何以成為“第一批”？同樣是兩個字：缺水。

        張掖位于甘肅河西走廊中段的巴丹吉林沙漠和騰格里沙漠邊緣，全靠黑河水滋養(yǎng)。

        “水從門前過，不用就是錯。”過度取水的結(jié)果，直接導(dǎo)致黑河下游的額濟(jì)納綠洲來水量銳減、壁沙漠面積增加，因此成為影響我國北方200萬平方公里的沙塵源地。

        2000年，國務(wù)院明令，張掖每年必須少引黑河水5.8億立方米。

        張掖“被逼”在全國范圍內(nèi)率先開始了水權(quán)改革：每家農(nóng)戶都有了一本“水權(quán)證”，明明白白寫明一年可以用多少水；給多少水，就只能用多少水。

        “樂縣彭家村農(nóng)民朱宏通過水權(quán)交易，將自家節(jié)余下來的灌溉水賣給了同村的孫開榮，賺了20元。”這是2004年國內(nèi)一家媒體對張掖水權(quán)改革所作報道中的開頭部分。

        張掖市民開始節(jié)水，而黑河下游的生態(tài)也得以大幅改善。張掖地方性的“水權(quán)規(guī)章”開始奏效。

        “1/4”與全國水資源緊張

        缺水的地方，不僅僅是銅梁，也不僅僅是張掖。水資漸緊張已經(jīng)無可否認(rèn)地成為一個全國性的問題。

        以2003年為例。時任水利部部長汪恕誠曾經(jīng)這樣說到當(dāng)年的水資源危機(jī)：一邊，是淮河、湘江流域發(fā)生多年不遇的特大洪水；另一邊，北方大部和西南、江南、華南地區(qū)先后出現(xiàn)不同程度的旱情，全國一度有2694萬城鄉(xiāng)人口飲水困難。

        以黃河為例。從那一年年初到6月份，黃河流水量比多年同期均值急劇減少50%！而此前，黃河下游及支流即已出現(xiàn)河道斷流加劇的情形，斷流長度一度甚至長達(dá)近千公里。

        同樣是在2003年，舉國矚目的南水北調(diào)工程進(jìn)入施工階段。眾所周知，南水之所以北調(diào)，是因為北方在喊“渴”。

        新華社報道，按照2004年人口計算，我國人均水資源占有量2185立方米，只相當(dāng)于世界平均數(shù)的1/4；目前我國三分之二的城市存在供水不足，其中缺水比較嚴(yán)重的城市達(dá)110個，全國城市缺水總量為60億立方米。

        ——這還沒有把水資源污染問題日益嚴(yán)重這一因素考慮進(jìn)去。
        
        長江黃河里的國資流失

        缺水的同時，是水權(quán)法規(guī)的缺失。

        我國的《水法》對水資源所有權(quán)的規(guī)定很簡單：歸國家所有。

        著名法學(xué)教授江平曾說：“長江、黃河奔流到海不復(fù)回，那是嚴(yán)重的國有資產(chǎn)流失�。�”這個容易讓人犯糊涂的玩笑，或許可以表明中國水權(quán)問題的復(fù)雜。

        浙江大學(xué)法學(xué)院副院長錢水苗等學(xué)者指出，由于沒有明確使用和界定“水權(quán)”這一最基本的法律概念，兼之缺乏對“水權(quán)交易”的提及，《水法》雖然擺在那里，“但現(xiàn)代意義上的水權(quán)制度仍未確立。”

        水利部副部長周英直陳水權(quán)法規(guī)缺失之弊端：由于長期以來缺乏對行政區(qū)域用水總量的明晰和監(jiān)控，導(dǎo)致一些行政區(qū)域之間對水資源進(jìn)行競爭性開發(fā)利用，用水浪費、地下水超采、區(qū)域間水事矛盾以及河道斷流和水環(huán)境惡化等問題層出不窮。

        作為上述問題一個很好的注解，“中國水權(quán)第一交易”不能不被提及———2000年11月24日，極度缺水的浙江義烏市一次性出資2億元，每年向東陽市政府買水4999.9萬立方米。

        水買了，尖銳的批評也跟著來了：水是國家的，不具有所有權(quán)的東陽市政府憑什么賣水？走在水權(quán)立法前頭的水權(quán)交易實踐，被狠狠地將了一軍。類似的實踐還很多。

        不難發(fā)現(xiàn)，遭遇水資源枯竭困境的中國已經(jīng)被“逼上梁山”或者說“逼下水泊”：水權(quán)改革，用法律法規(guī)來規(guī)范取水、用水、排水行為，保障水權(quán)(使用權(quán))交易的進(jìn)行，已經(jīng)是迫在眉睫。
        
        張光斗、沈國舫等二十多位院士、專家經(jīng)集體呼吁：在水資源日益短缺的今天，只有從法律上對水權(quán)進(jìn)行明晰，才能真正節(jié)水。“分水”激活水權(quán)交易？

        因應(yīng)現(xiàn)實迫切需要與民間的積極呼吁，前任水利部部長汪恕誠即多次表示，必須要制定流域和區(qū)域水資源規(guī)劃，明晰初始用水權(quán)，“傳統(tǒng)主要依靠行政措施推動節(jié)水的做法，已不適應(yīng)形勢發(fā)展的要求。”

        千呼萬喚之后，由水利部部長陳雷簽署發(fā)布的《水量分配暫行辦法》，2008年2月1日起正式施行。

        《辦法》全文共17條，首次對跨省、自治區(qū)、直轄市的水量分配———比如長江流域各行政區(qū)每年如何取水，以及省、自治區(qū)、直轄市以下其他跨行政區(qū)域的水量分配的原則、分配機(jī)制、主要內(nèi)容等，作了比較全面的規(guī)定。

        水利部副部長周英認(rèn)為，“和之前頒布實施的《取水許可和水資源費征收管理條例》一起，這兩部法規(guī)規(guī)章標(biāo)志著我國初始水權(quán)分配制度基本建立。”

        《上海證券報》等媒體更進(jìn)一步分析，辦法有望全面激活中國水權(quán)交易市場。不同地區(qū)之間進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓，從而用市場化手段推動水資源更加合理配置、全民節(jié)水將成為現(xiàn)實。

        相比之下，許多專家理性得多，“要使初始水權(quán)分配、取得和轉(zhuǎn)讓能夠有序進(jìn)行，還有大量的細(xì)節(jié)要完善�！端糠峙鋾盒修k法》到目前為止基本上還只是一個框架。”

        懸念：水權(quán)法規(guī)的功效

        水權(quán)法規(guī)正迎面走來。新的問題是，水權(quán)立法能一勞永逸地解決中國的水資源危機(jī)嗎？在不少學(xué)者看來，問題沒有那么簡單。

        他們舉出這樣一個例子：江蘇某地兩家距離很近、同屬某電力集團(tuán)的火電廠，被要求各自投入兩億元建一套脫硫設(shè)備以減少排放二氧化硫排放量。權(quán)衡之下，電力集團(tuán)決定在其中一家花2.4億建兩套(由于省去一套設(shè)備的基礎(chǔ)設(shè)施節(jié)約1.6億)、另一家則一套不建，后者向排放空氣質(zhì)量完全達(dá)標(biāo)的前者購買排污權(quán)，平均每年只花大約1000萬元。
        
        最后的結(jié)果就是，由于排污權(quán)交易的存在，當(dāng)?shù)氐拇髿馕廴緵]有任何改善———因為雖然一家達(dá)標(biāo)，但近在咫尺的另一家電廠仍然排污不止。而這種情況之所以出現(xiàn)，據(jù)當(dāng)時對此事作過深入調(diào)查的《南風(fēng)窗》雜志稱，在很大程度上與當(dāng)?shù)卣哪S和推動有直接關(guān)聯(lián)。

        排水權(quán)交易與此并無不同。

        正如明智的經(jīng)濟(jì)學(xué)家們所擔(dān)心的，排污權(quán)交易是把公共物品轉(zhuǎn)化為市場行為的一個極好辦法，但要成功實現(xiàn)制度設(shè)計之初所定下的良好愿望，除了應(yīng)該具備良好的法律和技術(shù)手段之外，更重要的是政府作為其中的守護(hù)者，必須有極度的公信力。否則，結(jié)果殊難預(yù)料。

        對此，美國排污交易研究學(xué)者扎丹德這樣解釋，“羊圈里的缺口只有一個，但天亮后你就會發(fā)覺所有的羊都不見了。”

        更為重要的還有，就取水權(quán)的優(yōu)先等級設(shè)置，取水指標(biāo)、排水指標(biāo)的制定等等，如何確保合理？如何做到公平？如何不影響可持續(xù)發(fā)展？這一切，都在考驗著各級政府——水資源這只“羊”看得好還是不好，在很大程度上取決于這里“缺口”的有無。

        水權(quán)分配成改革難點

        事實上，在銅梁出臺《辦法》之前，重慶市水務(wù)管理部門和銅梁縣稅務(wù)局還聯(lián)合制定了《銅梁節(jié)水型社會建設(shè)規(guī)劃》。依據(jù)規(guī)劃，必須要通過一些辦法來達(dá)到節(jié)水的目的，“水權(quán)分配”就成為關(guān)鍵一環(huán)。

        銅梁稅務(wù)局水政科科長尹遠(yuǎn)明坦承，雖然國家水利部有一些標(biāo)準(zhǔn)可以參考，但由于各地方間有差異，“水權(quán)分配”也成了最困難一環(huán)。

        “水權(quán)分配”，就意味著對取水權(quán)和排水權(quán)進(jìn)行量化。在計量取水定額時，要根據(jù)各單位的實際用水情況來推算。就某賓館來說，有多少床位，多大面積，會用多少噸水？這樣計算之后，將取水定額分配下去，如果超標(biāo)，就要階梯加價。

        另外，排污量的核定也讓水務(wù)人員頭疼。以紙廠為例，每生產(chǎn)1噸紙的耗水量國家有標(biāo)準(zhǔn)，然后根據(jù)用量、回用、損失之后的量來計算排放量。

        由于定額限制用水，涉及各單位、企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益，因此在調(diào)查過程中會出現(xiàn)許多不配合的情況。“我們?nèi)フ{(diào)查的時候經(jīng)常找不到人，都以負(fù)責(zé)人不在的理由推脫。”

        最初，水政局采取的方式是：把表下放到各個街道辦事處，再由街道辦去各個單位去調(diào)查、填寫。但填寫上來的數(shù)據(jù)，往往和實際相差甚遠(yuǎn)。如今，該水務(wù)局已經(jīng)組成多個調(diào)查小組，為《辦法》制訂后續(xù)補充法規(guī)進(jìn)行調(diào)研。其首要的任務(wù)，就是確定各個行業(yè)、單位、地區(qū)的用水指標(biāo)。這是一個龐大而紛繁的過程。

        劉尚斌日前抽查到的某茶館便是如此。實際上它每平米的用水量是20多升，但按照其自行填寫的數(shù)據(jù)，平均下來只有大約0.16升。

        “標(biāo)準(zhǔn)化最難制定，水權(quán)改革任重道遠(yuǎn)，”劉尚斌感慨說。

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