“遙望洞庭山色翠，白銀盤(pán)里一青螺”。千古洞庭的美景，從現(xiàn)實(shí)走進(jìn)了詩(shī)詞，又從詩(shī)詞變回了現(xiàn)實(shí)。2007年，為了再現(xiàn)“八百里洞庭美如畫(huà)”的一湖青翠，一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的污染整治活動(dòng)在洞庭湖拉開(kāi)帷幕，并綿延展開(kāi)至整個(gè)湘江。與此同時(shí)，從湘江到松花江，從海河到淮河，流域綜合治理正在全國(guó)上下大刀闊斧地進(jìn)行，歸還出一片片碧水藍(lán)天。

        2008年流域綜合治理仍將是重點(diǎn)工程。十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議上的政府工作報(bào)告指出，過(guò)去5年政府高度重視資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)，中央政府投資支持重點(diǎn)流域水污染防治項(xiàng)目691個(gè)。2008年要做好“三河三湖”、南水北調(diào)水源及沿線(xiàn)、三峽庫(kù)區(qū)和松花江等重點(diǎn)流域污染防治工作，實(shí)施渤海環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃。提高重點(diǎn)流域水污染物的國(guó)家排放標(biāo)準(zhǔn)。

        黨的十七大報(bào)告第一次明確提出了建設(shè)生態(tài)文明的目標(biāo)，水環(huán)境治理是其中非常重要的一部分。流域水循環(huán)不僅構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資源基礎(chǔ)，是生態(tài)環(huán)境的控制因素，也是諸多水問(wèn)題和生態(tài)問(wèn)題的癥結(jié)所在。

        明確管理責(zé)任

        流域綜合管理的前提是明確管理責(zé)任，而治污責(zé)任主體缺位可謂是治污的重要病癥之一。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，對(duì)于跨地域的流域治理工程，僅僅由地方城市作為責(zé)任主體分而治之是不能解決根本問(wèn)題的。因?yàn)橐粋�(gè)流域可能流經(jīng)幾個(gè)省上百個(gè)縣（市），作為流域內(nèi)的任何一個(gè)地方城市，都無(wú)法超越其余城市成為流域污染的責(zé)任主體，而將所有地方城市共同列為責(zé)任主體卻難以明確各自的責(zé)任。

        2007年5月，太湖發(fā)生大規(guī)模藍(lán)藻污染事件，給無(wú)錫市飲水安全帶來(lái)了一場(chǎng)危機(jī)。危機(jī)過(guò)后，江蘇省開(kāi)始了全面的整治活動(dòng)，并提出“3—5年內(nèi)實(shí)現(xiàn)太湖水質(zhì)明顯改善”的目標(biāo)。在隨后舉行的太湖水污染治理工作會(huì)議上，省委、省政府明確落實(shí)了各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)的職責(zé)、任務(wù)，嚴(yán)格推行問(wèn)責(zé)制，明確了管理責(zé)任。

        為此，江蘇省加強(qiáng)了對(duì)這項(xiàng)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，調(diào)整充實(shí)了省太湖流域水污染防治委員會(huì)，并設(shè)立了專(zhuān)門(mén)的辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)、督促檢查、狠抓落實(shí)。其次，各市人民政府是各地實(shí)施國(guó)家和省太湖流域“十一五”水污染防治規(guī)劃和工作方案的責(zé)任主體，對(duì)轄區(qū)內(nèi)治污工作負(fù)總責(zé)，每年要向省政府匯報(bào)履職情況。此外，按照“誰(shuí)家孩子誰(shuí)抱走”的原則，全太湖統(tǒng)一部署，省以下一級(jí)管一級(jí)，層層分解落實(shí)責(zé)任。根據(jù)任務(wù)分解方案及不同職責(zé)，各主要部門(mén)各有不同分工。

        太湖藍(lán)藻污染事件再次表明，流域管理是一項(xiàng)涉及多部門(mén)、多省市、多利益主體的復(fù)雜系統(tǒng)。國(guó)際上成功的流域管理經(jīng)驗(yàn)告訴我們，無(wú)論其機(jī)構(gòu)設(shè)置方式有何不同，城市之間以及不同利益主體之間都需要一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)制。因?yàn)槌鞘惺橇饔虻挠脩?hù)節(jié)點(diǎn)。單一城市無(wú)法脫離對(duì)流域的依靠，無(wú)法脫離流域內(nèi)其他城市對(duì)自己的影響和制約。所以，流域間協(xié)調(diào)機(jī)制是建立水的流域綜合管理的核心環(huán)節(jié)。

        如果說(shuō)明確管理責(zé)任是前提，那么通過(guò)監(jiān)督建立各級(jí)地方政府的責(zé)任機(jī)制則是實(shí)現(xiàn)這一前提的有力保障�？偨Y(jié)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看到，地方政府對(duì)于流域治理的態(tài)度轉(zhuǎn)變是控制流域城市水污染的關(guān)鍵。以利益協(xié)調(diào)、統(tǒng)一規(guī)劃為前提和依據(jù)，將流域治污業(yè)績(jī)納入地方政府政績(jī)考核指標(biāo)體系當(dāng)中，建立針對(duì)地方政府的獎(jiǎng)懲機(jī)制，明確和強(qiáng)化各級(jí)政府的治污責(zé)任，將從根本上轉(zhuǎn)變地方政府的發(fā)展思路，調(diào)動(dòng)地方政府治污的積極性。

        統(tǒng)一流域規(guī)劃

        2008年1月25日，青海省水利廳召開(kāi)全省流域規(guī)劃修編工作會(huì)議，部署了全省流域規(guī)劃修編工作。與以往不同，這次規(guī)劃克服了舊規(guī)劃重開(kāi)發(fā)、輕保護(hù)，重利用、輕節(jié)約，不符合科學(xué)發(fā)展觀要求的缺點(diǎn)，充分反映了流域變化的新情況和新特點(diǎn)，以及流域可持續(xù)發(fā)展和流域管理的新要求。由此可見(jiàn)，務(wù)實(shí)、統(tǒng)一的流域規(guī)劃和前期工作是流域綜合治理的基礎(chǔ)，也是流域綜合管理的核心內(nèi)容。

        鑒于水的自然屬性限制，流域內(nèi)的水資源與水污染，水資源總量與各地方城市用水需求，以及流域內(nèi)各城市之間都有著密不可分的關(guān)聯(lián)。流域內(nèi)的所有城市是同一個(gè)系統(tǒng)中的共生關(guān)系，流域內(nèi)各城市的發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、調(diào)水用水規(guī)劃以及城市水污染管理對(duì)于流域以及流域內(nèi)其他城市都會(huì)產(chǎn)生重要的影響。

        城市的水資源管理和水污染控制都不是單個(gè)城市可以解決的問(wèn)題，需要進(jìn)行流域區(qū)域的協(xié)調(diào)統(tǒng)一管理，綜合考慮流域的水量、水質(zhì)、水工程、水處理、生態(tài)環(huán)境等諸多因素，制定具有科學(xué)性和約束性的流域規(guī)劃，明確各地方政府的責(zé)任，指導(dǎo)各地方城市制定并執(zhí)行與流域規(guī)劃相符的地方發(fā)展規(guī)劃。

        規(guī)劃方面，國(guó)務(wù)院全面部署了流域綜合規(guī)劃修編任務(wù)，明確了今后3至5年的工作目標(biāo)；水資源綜合規(guī)劃進(jìn)入收尾階段，全國(guó)水資源及其調(diào)查評(píng)價(jià)成果已報(bào)國(guó)務(wù)院同意，近期即將正式發(fā)布，水資源配置規(guī)劃已基本完成，成果正在協(xié)調(diào)中；國(guó)務(wù)院已經(jīng)批復(fù)了珠江、海河、松花江、遼河、太湖的流域防洪規(guī)劃；水利發(fā)展“十一五”專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、石羊河流域規(guī)劃、渭河流域規(guī)劃、城鄉(xiāng)飲水安全規(guī)劃、保障珠海澳門(mén)供水安全專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、珠江河口澳門(mén)水域綜合治理規(guī)劃等一批重大規(guī)劃得到國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。

        各地也結(jié)合實(shí)際，開(kāi)展了一大批各具特色的流域規(guī)劃。規(guī)劃不僅為大規(guī)模的水利建設(shè)提供了基礎(chǔ)依據(jù)，保證了水利建設(shè)的科學(xué)有序?qū)嵤舶l(fā)揮了規(guī)劃對(duì)涉水事務(wù)的社會(huì)管理作用。在依據(jù)規(guī)劃進(jìn)行治理開(kāi)發(fā)和工程布局等的同時(shí)，更加強(qiáng)調(diào)水資源和水環(huán)境的承載能力，依據(jù)規(guī)劃劃出的河流開(kāi)發(fā)利用的“紅線(xiàn)”，合理確定不同河流和河段的治理、開(kāi)發(fā)和保護(hù)功能定位。前期工作方面，南水北調(diào)、治淮兩大工程前期工作克服了各種困難，基本滿(mǎn)足了工程建設(shè)的需要。一批重點(diǎn)工程前期工作加快推進(jìn)，為增加水利投資規(guī)模奠定了較為扎實(shí)的前期基礎(chǔ)。

        擴(kuò)大資金來(lái)源

        資金是實(shí)現(xiàn)流域綜合管理的保障，流域治理需要來(lái)自多元渠道的投資。目前政府投資仍是流域治理的重要支撐，而設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)的市場(chǎng)化是擴(kuò)大資金來(lái)源和實(shí)現(xiàn)效率的根本。

        一方面，政府仍然是流域治理的主要投資主體，政府資金在流域治理過(guò)程中發(fā)揮著不可替代的作用。各級(jí)政府都必須保障流域治理的資金投入，同時(shí)應(yīng)積極進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新，研究政府資金引導(dǎo)和補(bǔ)貼流域治理的新機(jī)制，以更好地發(fā)揮政府資金的核心功能。而另一方面，則需要確立企業(yè)投資的主體地位，促進(jìn)和吸引不同經(jīng)濟(jì)成分的企業(yè)投資參與水業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

        從2002年開(kāi)始，城市水務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入開(kāi)放向縱深發(fā)展，投資和運(yùn)營(yíng)主體多元化的格局逐步形成，不同經(jīng)濟(jì)成分、不同競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、不同經(jīng)濟(jì)規(guī)模、不同國(guó)家的企業(yè)紛紛向一二三線(xiàn)城市水務(wù)領(lǐng)域進(jìn)軍。雖然沒(méi)有嚴(yán)格的統(tǒng)計(jì)，但目前全國(guó)各地城市包括四大直轄市、所有省會(huì)城市、大部分地級(jí)市以及一部分縣級(jí)市基本上都有了“外來(lái)人”投資和運(yùn)營(yíng)的水務(wù)項(xiàng)目。這些項(xiàng)目形式多樣，有單體的BOT（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交）、TOT（移交—運(yùn)營(yíng)—移交）、委托運(yùn)營(yíng)等形式，有水務(wù)企業(yè)股權(quán)交易形式等。強(qiáng)勢(shì)的城市水務(wù)投資者更傾向于直接為終端客戶(hù)提供服務(wù)，實(shí)行全面的資產(chǎn)管理。

        確保多元化的投資渠道則是一大難題。對(duì)于企業(yè)，政府資金需要根據(jù)具體情況，給予“基于產(chǎn)出”的補(bǔ)助，以承擔(dān)一定的政府治污投資責(zé)任。為此，政府不僅要探索政府資金與市場(chǎng)化機(jī)制結(jié)合的高效創(chuàng)新機(jī)制來(lái)提高投資效率，還要制定立足于公共利益的政府補(bǔ)貼政策，明確補(bǔ)貼對(duì)象與補(bǔ)貼目標(biāo)，避免資本市場(chǎng)投資者因?yàn)檎拖①J款項(xiàng)目失去投資積極性，對(duì)于公眾，完善污水處理收費(fèi)制度是市場(chǎng)化機(jī)制引入的前提。十一屆全國(guó)人大一次會(huì)議上的政府工作報(bào)告提出，2008年要提高城鎮(zhèn)污水處理能力，力爭(zhēng)用兩年時(shí)間在36個(gè)大城市率先實(shí)現(xiàn)污水的全部收集和處理。適當(dāng)提高排污費(fèi)、污水處理費(fèi)和垃圾處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于城鎮(zhèn)之外的困難地區(qū)，業(yè)內(nèi)人士建議在各級(jí)政府補(bǔ)貼的前提下，可以根據(jù)情況調(diào)低收費(fèi)水平，但必須開(kāi)始污水收費(fèi)，它關(guān)系到污水投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)變。對(duì)使用自備水源企業(yè)的污水收費(fèi)更應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行，否則將破壞管理的系統(tǒng)性。同時(shí)完善水資源費(fèi)，建議水資源費(fèi)逐步改為水資源稅，并加大比重，使其成為流域機(jī)構(gòu)調(diào)節(jié)性政府投資的核心組成部分。

        進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新

        湖南在修編《“十一五”城鎮(zhèn)污水處理行業(yè)發(fā)展規(guī)劃》中，進(jìn)行了一系列的機(jī)制創(chuàng)新嘗試。提出對(duì)污水處理行業(yè)實(shí)行流域化和區(qū)域化的統(tǒng)一管理，將污染治理的重點(diǎn)從城市指向城鎮(zhèn)，從污水處理設(shè)施的單一布點(diǎn)指向“全省覆蓋”的全面布局。探索在湘江流域各城鎮(zhèn)逐步建立保障供水安全、統(tǒng)一監(jiān)管與應(yīng)急響應(yīng)的體系。

        針對(duì)項(xiàng)目多、分布廣、單個(gè)項(xiàng)目規(guī)模小的特點(diǎn)，湖南將未來(lái)3年全省待建的污水項(xiàng)目以14個(gè)市、州為基本單位進(jìn)行打包。通過(guò)引進(jìn)戰(zhàn)略投資人，規(guī)避傳統(tǒng)分散建設(shè)、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，做到全省統(tǒng)一規(guī)劃、整體投資建設(shè)、集中采購(gòu)、按期達(dá)標(biāo)、政府強(qiáng)化監(jiān)管。從而以資本為紐帶，上下游城鎮(zhèn)利益聯(lián)動(dòng)，流域內(nèi)污染同治，建立統(tǒng)一的應(yīng)急預(yù)案與安全保障機(jī)制；消除同一流域內(nèi)因“一地一廠”模式而人為造成的工程質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)管理、行業(yè)監(jiān)管、應(yīng)急保障中的隱患；降低工程建設(shè)、原材料與設(shè)備采購(gòu)、運(yùn)營(yíng)、政府監(jiān)管的成本。

        2007年12月21日，湖南省政府與國(guó)內(nèi)最大的水務(wù)上市公司北京首創(chuàng)股份有限公司簽訂污水處理《戰(zhàn)略合作協(xié)議》。首創(chuàng)股份將以BOT方式，投資50億元治理湘江流域污染，在2010年前后建成城市污水處理廠，并按國(guó)家有關(guān)規(guī)定達(dá)到排放標(biāo)準(zhǔn)。此舉開(kāi)創(chuàng)了政府與企業(yè)合作、治理規(guī)劃與投資建設(shè)有效結(jié)合的水域治理新模式。

        按照協(xié)議，合作雙方將在污染防治、環(huán)境管理與環(huán)保產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域展開(kāi)全方位的合作。計(jì)劃首先實(shí)施長(zhǎng)株潭地區(qū)項(xiàng)目，同時(shí)啟動(dòng)湘江流域的污水處理設(shè)施建設(shè)，建立湘江流域上下游水環(huán)境管理機(jī)制，包括建立跨行政區(qū)域交界斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)管理、水環(huán)境安全保障和預(yù)警機(jī)制，以及跨行政區(qū)域污染事件應(yīng)急協(xié)調(diào)處理機(jī)制。而政府方面則將未來(lái)3年全省待建的污水項(xiàng)目以市、州為基本單位進(jìn)行打包，通過(guò)引進(jìn)戰(zhàn)略投資人，做到全省統(tǒng)一規(guī)劃、整體投資建設(shè)、集中采購(gòu)、按期達(dá)標(biāo)、政府強(qiáng)化監(jiān)管，從而以資本為紐帶，上下游城鎮(zhèn)利益聯(lián)動(dòng)，流域內(nèi)污染同治，建立統(tǒng)一的應(yīng)急預(yù)案與安全保障機(jī)制，力爭(zhēng)探索出治理污染的成功經(jīng)驗(yàn)。

        保障供水安全

        湖南省與首創(chuàng)股份的合作無(wú)疑是將流域治理引入市場(chǎng)機(jī)制的成功案例，對(duì)新建污水處理廠項(xiàng)目，采用BOT模式，不但引入了新資金，也將提高建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率。相應(yīng)的，對(duì)已建成的設(shè)施，則可以推行TOT模式，轉(zhuǎn)讓給社會(huì)企業(yè)來(lái)運(yùn)營(yíng)，既盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)又可以提高管理水平和運(yùn)營(yíng)效率；為降低水價(jià)壓力，有條件的地區(qū)，也可以保留產(chǎn)權(quán)，而將運(yùn)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給社會(huì)企業(yè)。

        首創(chuàng)股份總經(jīng)理潘文堂表示，作為一家國(guó)有控股的上市公司，首創(chuàng)股份與項(xiàng)目所在地政府部門(mén)有著共同追求。公司在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，始終將社會(huì)責(zé)任擺在首位，從而全力保障供水的公共安全，保障污水處理的達(dá)標(biāo)排放。水務(wù)企業(yè)的發(fā)展需要與各地政府部門(mén)建立良好的溝通機(jī)制。結(jié)合各地政府的需求，首創(chuàng)股份的下屬水廠全部編制了相關(guān)的供水應(yīng)急預(yù)案，并積極納入到各城市發(fā)展規(guī)劃中。

        從做產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，也應(yīng)該追求與被投資方的長(zhǎng)期合作與發(fā)展，從而在形成共同投資理念的大前提下，共謀發(fā)展。潘文堂表示，首創(chuàng)股份這幾年在水務(wù)投資中一直注意避免成為一種投資銀行式的企業(yè)，在水務(wù)市場(chǎng)上不是進(jìn)行簡(jiǎn)單的兼并與收購(gòu)，而是通過(guò)長(zhǎng)期合作的方式，建立一種全新的水務(wù)企業(yè)模型，以此完成首創(chuàng)股份的投資行為。正是基于這個(gè)理念，首創(chuàng)股份在項(xiàng)目的合作過(guò)程中，不局限于眼前，而是關(guān)注合資公司今后20—30年的發(fā)展能力。

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