我國(guó)資源型城市絕大多數(shù)興起于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,伴隨著大規(guī)模工業(yè)化的進(jìn)程,一批資源型城市也相繼興起。長(zhǎng)期以來(lái),資源型城市在保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需礦產(chǎn)資源和能源方面做出了巨大貢獻(xiàn),特別是在當(dāng)前城市化和工業(yè)化過(guò)程中占有突出的地位。就以山西省為例,山西省是典型的資源型大省,在我國(guó)60年的建設(shè)過(guò)程中,山西省累計(jì)生產(chǎn)煤炭76.63億噸,累計(jì)外調(diào)出省48.97億噸。長(zhǎng)期以來(lái),山西省煤炭年生產(chǎn)量約占全國(guó)的1/3,年調(diào)出量占全國(guó)省際煤炭?jī)粽{(diào)出量的3 /4,年出口量占全國(guó)的1/2。供應(yīng)全國(guó)28個(gè)省(市、區(qū)),支撐著4000多個(gè)大、中型企業(yè)用煤,為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高做出了重大貢獻(xiàn)。但由于礦產(chǎn)資源的有限性和不可再生性,資源型城市必然經(jīng)歷從開(kāi)發(fā)建設(shè)、繁榮到衰退和轉(zhuǎn)型的過(guò)程,研究資源型城市轉(zhuǎn)型與發(fā)展是不可回避的問(wèn)題。

一、我國(guó)資源型城市的總體狀況及轉(zhuǎn)型發(fā)展的制約因素分析

當(dāng)前,我國(guó)研究資源型城市轉(zhuǎn)型與發(fā)展是一項(xiàng)重大而緊迫的任務(wù)。我國(guó)共有資源型城市118個(gè)(這里需要說(shuō)明:本文所用數(shù)字來(lái)源于國(guó)家發(fā)改委的相關(guān)報(bào)告。有的研究數(shù)據(jù)說(shuō),我國(guó)資源型城市共有426個(gè),所以很多人都將這426看作是礦業(yè)城市的數(shù)量,事實(shí)上這426個(gè)中相當(dāng)一部分是地區(qū)、盟、州、縣,甚至是一個(gè)礦區(qū)),約占全國(guó)666座城市數(shù)量的18%,其總?cè)丝跒?.54億人。目前,20世紀(jì)中期建設(shè)的國(guó)有礦山,已有三分之二進(jìn)入“老年期”,440座礦山即將閉坑,390座礦城中有50座資源已經(jīng)衰竭,300萬(wàn)下崗職工、1000 萬(wàn)職工家屬生活受到影響,資源枯竭城市產(chǎn)業(yè)全面凋敝。隨著主業(yè)關(guān)閉破產(chǎn)和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)陷于蕭條,下崗職工和提前退休人員激增,社會(huì)保險(xiǎn)欠費(fèi)增多,各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金嚴(yán)重入不敷出。資源枯竭型城市的社會(huì)不穩(wěn)定因素日趨增多。

此外,由于長(zhǎng)期對(duì)礦產(chǎn)資源進(jìn)行掠奪式、粗放式的開(kāi)采和利用,不重視環(huán)境的綜合治理與保護(hù),資源枯竭型城市的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量普遍較低,有的甚至十分惡劣,如水土污染和流失嚴(yán)重、地表塌陷等。惡劣的環(huán)境嚴(yán)重地影響了人們的基本生存條件,一些城市因采礦形成的地面塌陷甚至直接危及人民生命財(cái)產(chǎn)安全。如山西省孝義市現(xiàn)有土地塌陷面積就達(dá)到150平方公里,占全市國(guó)土面積的16%。由于以上經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和資源環(huán)境問(wèn)題的存在,資源枯竭型城市已經(jīng)成為影響我國(guó)當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重大問(wèn)題。

由于我國(guó)資源型城市的建立發(fā)展大多根植于國(guó)家計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,其發(fā)展很大程度上取決于國(guó)家的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略。同時(shí)與非資源型城市相比,資源型城市的自身特征也決定了其對(duì)制度需求彈性較小,經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在強(qiáng)烈的路徑依賴,也由此形成資源型城市可持續(xù)發(fā)展的一系列制約因素。

首先,資源型城市中國(guó)有大型企業(yè)與城市產(chǎn)業(yè)存在斷層,阻滯城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)是上游、中游、下游一體化的,但我國(guó)資源型城市由于傳統(tǒng)體制的原因造成行業(yè)分割,企業(yè)僅僅是一個(gè)生產(chǎn)車(chē)間,資源型企業(yè)只是開(kāi)采資源,并不對(duì)資源進(jìn)行利用加工、生產(chǎn)產(chǎn)品。比如大慶,本質(zhì)上就是一個(gè)石油開(kāi)采企業(yè),城市人口的80%都是大慶職工;勝利油田在東營(yíng)開(kāi)采,然后用石油管道運(yùn)到淄博去加工,產(chǎn)業(yè)就這樣人為地被從中下游分割開(kāi)來(lái)。采礦業(yè)也有類(lèi)似情形如采冶脫節(jié)等。

其次,資源型城市中國(guó)有企業(yè)獨(dú)大,國(guó)有大中型企業(yè)與地方中小企業(yè)相互脫節(jié),協(xié)作關(guān)系難以建立。這種情況在西部地區(qū)尤為明顯。國(guó)家在資源型城市初建時(shí)在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行了大量的投資,建立了大型的企業(yè),這些大型企業(yè)主要是跟國(guó)家工業(yè)體系連在一起的,而跟地方的中小企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)都沒(méi)有什么關(guān)系。一方面國(guó)有企業(yè)的技術(shù)很先進(jìn),人員素質(zhì)很高,另一方面當(dāng)?shù)氐闹行∑髽I(yè)很落后,這就形成一個(gè)斷層。這種“二元性”,使資源型城市自身的調(diào)整彈性很小,自我選擇和自我發(fā)展能力極低。同時(shí),城市以資源開(kāi)采和加工為核心組成它的產(chǎn)業(yè)部門(mén),建設(shè)周期長(zhǎng),占用資金多,形成規(guī)模大。生產(chǎn)要素構(gòu)成上既專業(yè)化又單一化。在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不斷變化的情況下,其應(yīng)變性、適應(yīng)性及可調(diào)控性均較差,相反卻具有較大的發(fā)展慣性和超穩(wěn)態(tài)性,難以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

再次,資源型城市中城市功能與企業(yè)功能倒錯(cuò),企業(yè)的封閉運(yùn)行系統(tǒng)排擠城市功能發(fā)展。我國(guó)資源型城市的形成一般是先有資源后建廠,先有企業(yè)后有城市。這些資源型企業(yè)通常是國(guó)家巨資投入形成的大型和特大型國(guó)有企業(yè),并且完全是按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制來(lái)構(gòu)建和運(yùn)作的“大而全”企業(yè)。在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里,國(guó)有企業(yè)自身形成了龐大的自我服務(wù)體系,由于城市發(fā)展高度依賴國(guó)有企業(yè),使得城市提供的公共產(chǎn)品很難替代企業(yè)的社會(huì)功能。國(guó)有企業(yè)的自身福利封閉運(yùn)行體系排擠了城市功能的發(fā)育,使得城市中非國(guó)有經(jīng)濟(jì)難以進(jìn)入第二、第三產(chǎn)業(yè),城市發(fā)展受阻。

最后,資源產(chǎn)權(quán)國(guó)有,價(jià)格體系扭曲,資源型城市價(jià)值轉(zhuǎn)移缺乏補(bǔ)償機(jī)制。我國(guó)資源配置長(zhǎng)期推行的自然資源國(guó)有產(chǎn)權(quán)地位決定了資源不能交易與流通,完全由政府供給、分配、經(jīng)營(yíng)和管理,以減少運(yùn)行上的“初始成本”,這種制度安排在建國(guó)初期起到了節(jié)約配置資源成本的作用,但也由此埋下了資源無(wú)價(jià)、資源產(chǎn)品低價(jià)的制度根源。進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期后,價(jià)格應(yīng)由市場(chǎng)決定,但單一的產(chǎn)權(quán)和計(jì)劃協(xié)調(diào)替代市場(chǎng)交易,對(duì)抗自然不可避免,由此付出的對(duì)抗成本也必然會(huì)隨資源不斷開(kāi)發(fā)而增加,資源價(jià)格體系日趨扭曲,從而出現(xiàn)當(dāng)前我國(guó)資源型城市面臨“資源豐富、經(jīng)濟(jì)貧困”等與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相悖的狀況。資源型地區(qū)積累能力弱,難以發(fā)展新興產(chǎn)業(yè),更難以培育新興產(chǎn)業(yè)投資環(huán)境,而從國(guó)家宏觀管理層面還尚未形成有效的補(bǔ)償機(jī)制。另一方面,由于資源型企業(yè)管理體制上執(zhí)行“條條”管理,城市地方政府沒(méi)有能力統(tǒng)率各方力量、統(tǒng)籌使用資金和各種資源,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。這一切都成為資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的制約因素,大大降低了資源型城市的競(jìng)爭(zhēng)能力和可持續(xù)發(fā)展能力。

二、國(guó)外、國(guó)內(nèi)資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的成功案例介紹

資源型城市轉(zhuǎn)型是一個(gè)世界性的問(wèn)題,發(fā)達(dá)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中也遇到了資源型城市轉(zhuǎn)型和發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)、替代產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。由于各國(guó)國(guó)情不同,地區(qū)特點(diǎn)各異,其轉(zhuǎn)型模式與發(fā)展路徑也大相徑庭。這里介紹幾個(gè)具有典型特點(diǎn)的轉(zhuǎn)型城市。

(一)日本的北九州轉(zhuǎn)型發(fā)展模式

日本北九州轉(zhuǎn)型主要是將“產(chǎn)業(yè)振興政策”與“環(huán)境保護(hù)政策”相統(tǒng)合。北九州市位于日本九州島的最北端,煤炭資源較豐富,產(chǎn)量居全國(guó)前列。20世紀(jì)50年代以后,由于日本煤炭資源條件的限制,煤炭生產(chǎn)成本居高不下,在海外廉價(jià)石油大量輸入的沖擊下,煤炭產(chǎn)量大幅度下降。造成大量煤礦被迫關(guān)閉,帶來(lái)了一系列的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題。為此,從1961年到1991年,日本政府共制定了9次煤炭政策。從第1次到第7次煤炭政策,日本政府一直認(rèn)為,煤炭生產(chǎn)規(guī)模應(yīng)維持在一定的數(shù)量,為此政府付出了巨額財(cái)政補(bǔ)貼代價(jià),但結(jié)果卻不盡人意。到了20世紀(jì)70年代,在后兩次政策調(diào)整中,日本政府開(kāi)始注意煤炭產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型,決定在分階段逐步減少國(guó)內(nèi)煤炭產(chǎn)量的同時(shí),放棄對(duì)煤炭行業(yè)代價(jià)高昂的保護(hù)政策。

為此,北九州市開(kāi)始選擇產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型,他們將“產(chǎn)業(yè)振興政策”與“環(huán)境保護(hù)政策”進(jìn)行統(tǒng)合,制定了北九州市獨(dú)具特色的地區(qū)政策,主要包括在該地區(qū)興辦一批現(xiàn)代工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū),吸引區(qū)域外企業(yè)入遷,并按新的產(chǎn)業(yè)政策興辦一批新企業(yè),尋求該地區(qū)多元化經(jīng)營(yíng)。由于北九州市建立了合理的環(huán)保產(chǎn)業(yè)管理體制及安全的高新技術(shù),所以在發(fā)展產(chǎn)業(yè)的同時(shí),北九州在城市建設(shè)、環(huán)境治理方面獲得了顯著成績(jī),成為受到聯(lián)合國(guó)表彰的治理環(huán)境典型城市;同時(shí)該地區(qū)引入高新科技產(chǎn)業(yè)也是其轉(zhuǎn)型成功的重要戰(zhàn)略安排。以機(jī)器人技術(shù)為例,目前該地區(qū)機(jī)器人生產(chǎn)與研發(fā)的市場(chǎng)占有率居世界之首,名副其實(shí)地成為日本最重要的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)。經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)型發(fā)展,北九州現(xiàn)在已經(jīng)成為日本西部規(guī)模最大的產(chǎn)業(yè)匯集地之一,同時(shí),還是一個(gè)港口、機(jī)場(chǎng)、鐵路、高速公路等交通基礎(chǔ)設(shè)施完善的國(guó)際物流基地型城市。

(二)英國(guó)曼徹斯特

英國(guó)的曼徹斯特轉(zhuǎn)型可以歸納為:由先發(fā)的工業(yè)化城市向服務(wù)經(jīng)濟(jì)城市轉(zhuǎn)型,通過(guò)再造服務(wù)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì), 進(jìn)而繼續(xù)保持在世界經(jīng)濟(jì)中的領(lǐng)跑地位。曼徹斯特是英國(guó)中部重鎮(zhèn),工業(yè)革命誕生地。過(guò)去,由于制造業(yè)是其主要經(jīng)濟(jì)支柱,人們?cè)?ldquo;蒸汽加汗水”形容曼徹斯特,如今它則成功轉(zhuǎn)型,從以制造業(yè)為經(jīng)濟(jì)主體的老工業(yè)城市轉(zhuǎn)型為多元化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新型城市。曼徹斯特的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型始于第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后不久。當(dāng)時(shí), 制造業(yè)在曼城經(jīng)濟(jì)中所占比例高達(dá)70%,但是,戰(zhàn)爭(zhēng)使工業(yè)面臨嚴(yán)重困難,失業(yè)人數(shù)迅速增加,制造業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)減少。

為了尋找曼城新的發(fā)展方向, 曼城政府首先分析了城市的特長(zhǎng):曼城擁有優(yōu)越的地理位置,位居英國(guó)中心,離倫敦非常近,而曼徹斯特一直有發(fā)展自由貿(mào)易的傳統(tǒng),同時(shí)經(jīng)濟(jì)自由化和合作運(yùn)動(dòng)的先導(dǎo)使曼徹斯特已經(jīng)成為了一個(gè)國(guó)際性的大都市,這些都是發(fā)展服務(wù)業(yè)的前提。于是曼城政府和企業(yè)順應(yīng)這種城市發(fā)展,迅速轉(zhuǎn)型發(fā)展服務(wù)業(yè),及時(shí)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)向多元化方向發(fā)展。到20世紀(jì)90年代初,制造業(yè)就業(yè)人口占比降至11%,服務(wù)業(yè)就業(yè)人口在總就業(yè)人口中的比例迅速上升為84%。近十幾年來(lái),曼徹斯特經(jīng)濟(jì)多元化轉(zhuǎn)型仍在加速。其中,金融、教育、旅游等行業(yè)的就業(yè)人數(shù)增長(zhǎng)尤其迅猛。更為引人注目的是,曼徹斯特在創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)方面發(fā)展迅速。如今,曼徹斯特已成為一個(gè)以金融、服務(wù)業(yè)、交通、教育和體育為支柱經(jīng)濟(jì)的城市。

(三)美國(guó)德克薩斯

美國(guó)西南部德克薩斯州的企業(yè)家依靠石油發(fā)家,之后他們一方面將資金反投入德克薩斯州的高科技發(fā)展,成為僅次于硅谷的金融科技區(qū),成功完成資本轉(zhuǎn)型,另一方面德克薩斯州充分利用當(dāng)?shù)仫L(fēng)能,吸引外國(guó)公司投資于風(fēng)能項(xiàng)目,大力發(fā)展風(fēng)力發(fā)電。

以位于德克薩斯州的休斯頓為例,最初休斯頓是因石油開(kāi)采而興起的城市,現(xiàn)在則成功轉(zhuǎn)型為具備現(xiàn)代綜合產(chǎn)業(yè)體系的城市。在1960年代,當(dāng)?shù)厥烷_(kāi)采活動(dòng)下降,但是休斯頓沒(méi)有出現(xiàn)“鬼城”現(xiàn)象,因?yàn)樵摰貐^(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在當(dāng)初就按照石油開(kāi)采和加工的產(chǎn)業(yè)鏈向下游延伸, 而不僅僅局限于原油開(kāi)采。同時(shí),美國(guó)的阿波羅宇航計(jì)劃,也促成了休斯頓產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。一方面,石油科研的開(kāi)發(fā)帶動(dòng)了為石油開(kāi)采和加工業(yè)服務(wù)的機(jī)械、水泥、電力、鋼鐵、造紙、糧食、交通運(yùn)輸?shù)榷喾N產(chǎn)業(yè)的發(fā)展;另外一方面,聯(lián)邦政府在休斯頓設(shè)立宇航中心,帶動(dòng)了為阿波羅計(jì)劃全面提供服務(wù)的1300多家高新技術(shù)企業(yè)而使這些產(chǎn)業(yè)形成一個(gè)穩(wěn)定的產(chǎn)業(yè)基座。休斯頓大學(xué)應(yīng)運(yùn)而起,迅速壯大,被譽(yù)為南方哈佛。休斯頓經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的興旺,吸引了來(lái)自全國(guó)各地甚至外國(guó)的人才,這反過(guò)來(lái)又進(jìn)一步推進(jìn)了休斯頓各產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。只短短二三十年,休斯頓就從一個(gè)像大慶一樣以基本石油化工產(chǎn)業(yè)為主的城市,轉(zhuǎn)型為一個(gè)具備綜合產(chǎn)業(yè)體系的新興現(xiàn)代化城市。

(四)中國(guó)的遼寧撫順

遼寧撫順是一個(gè)因煤而興的城市,隨著數(shù)十年的集中力量開(kāi)采,煤炭資源面臨枯竭,其轉(zhuǎn)型發(fā)展主要是依托現(xiàn)有資源和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì),制定產(chǎn)業(yè)延伸規(guī)劃,著眼于延伸產(chǎn)業(yè)鏈條,大力推進(jìn)資源精深加工產(chǎn)業(yè),堅(jiān)持由資源型城市向資源深加工型城市轉(zhuǎn)變。

雖然煤炭資源日趨枯竭,但撫順還有儲(chǔ)量高達(dá)35億噸的油母頁(yè)巖,可供連續(xù)開(kāi)采50多年;煤層氣地質(zhì)儲(chǔ)量89億立方米,可采30年。撫順立足資源、技術(shù)優(yōu)勢(shì),大力開(kāi)發(fā)利用油母頁(yè)巖、煤層氣等存量資源,發(fā)展非煤產(chǎn)業(yè),實(shí)現(xiàn)了由采煤向采氣、煉油、化工等產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)化。隨著煤炭資源開(kāi)采比重逐步降低,撫順的接續(xù)和替代產(chǎn)業(yè)比重穩(wěn)步提高。經(jīng)過(guò)多年調(diào)整,煤炭產(chǎn)業(yè)目前占全市經(jīng)濟(jì)的比重已經(jīng)降至7%左右,石油加工業(yè)等非煤產(chǎn)業(yè)已經(jīng)逐漸取代煤炭開(kāi)采,占據(jù)該市主導(dǎo)地位。為促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,撫順市一方面積極調(diào)整城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局,加快推進(jìn)“兩區(qū)一帶”建設(shè),即在撫順西部建設(shè)沈撫新城,打造先進(jìn)能源產(chǎn)業(yè)化基地;在撫順東部建設(shè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū),打造精細(xì)化工產(chǎn)業(yè)化基地;圍繞渾河兩岸和沈撫輕軌沿線,打造生態(tài)商住景觀帶,最終形成企業(yè)向外圍園區(qū)聚集的產(chǎn)業(yè)格局和居民向渾河兩岸集中的城市發(fā)展布局。目前撫順經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)型已逐步形成以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、優(yōu)勢(shì)工業(yè)為主導(dǎo)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為依托的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。

從以上國(guó)外國(guó)內(nèi)資源型城市成功轉(zhuǎn)型案例來(lái)看,我們初步得到如下結(jié)論:

1、資源單一的城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,需要資金與政策支持;

2、在相當(dāng)大程度上,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型需要強(qiáng)化與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一體化,以充分利用外部市場(chǎng)和資源;

3、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,需要有因地制宜的發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向,或以產(chǎn)業(yè)鏈為方向向本地資源的中游和下游產(chǎn)業(yè)延伸;或依托自身區(qū)位優(yōu)勢(shì)再造競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì);

4、歷史悠久,民俗資源豐富,比如山西晉城,發(fā)展觀光旅游及休閑度假, 也可以作為城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的一條路徑選擇。

三、資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的國(guó)家制度安排與地方政府戰(zhàn)略選擇

資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展需要從國(guó)家與地方政府兩個(gè)層面著手進(jìn)行。第一個(gè)層面,國(guó)家必須研究建立資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的制度安排。第二層次,資源型城市地方政府需要因地制宜選擇具有區(qū)域特色的發(fā)展戰(zhàn)略。

由于我國(guó)資源型城市建立發(fā)展及其對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的巨大貢獻(xiàn),決定了其轉(zhuǎn)型發(fā)展一定程度上需要國(guó)家建立有效的制度安排。經(jīng)濟(jì)學(xué)告訴我們,資源配置無(wú)效必然導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展的低效甚至紊亂。我國(guó)實(shí)行的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度必然要求確立自然資源有價(jià)的觀點(diǎn)。為此,國(guó)家應(yīng)依據(jù)資源開(kāi)發(fā)程度與資源開(kāi)采周期,建立資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制與衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制。所謂資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償機(jī)制,其實(shí)質(zhì)是資源型城市在資源開(kāi)采過(guò)程中所付出的資源代價(jià)和環(huán)境代價(jià)以及基礎(chǔ)設(shè)施歷史欠賬得到應(yīng)有的補(bǔ)償;以國(guó)家為實(shí)施主體,其主要政策框架應(yīng)包括建立健全涉及資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)、建立資源開(kāi)發(fā)歷史補(bǔ)償制度、建立國(guó)家資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償基金、制定土地資源補(bǔ)償辦法、實(shí)施生態(tài)環(huán)境治理工程補(bǔ)償?shù)�。衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制,其實(shí)質(zhì)是國(guó)家從區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度,對(duì)陷入困境、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)缺失的資源型城市在支付改革成本、建立社保體系、發(fā)展接續(xù)產(chǎn)業(yè)等方面給予直接援助。其主要政策框架應(yīng)包括制訂綜合規(guī)劃、建立國(guó)家級(jí)資源型城市衰退產(chǎn)業(yè)援助基金、生產(chǎn)力布局向資源型城市傾斜、辟建特別工業(yè)園區(qū)、擴(kuò)大地方資源開(kāi)發(fā)自主權(quán)、實(shí)行財(cái)稅金融優(yōu)惠政策、支持資源型城市國(guó)有企業(yè)改制重組、支持資源型城市建立健全社會(huì)保障體系等。

從表面看,“兩個(gè)機(jī)制”過(guò)于依賴國(guó)家,有悖于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則;而實(shí)際上,這是對(duì)長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)失靈的糾偏。資源開(kāi)發(fā)的補(bǔ)償,應(yīng)該由資源型企業(yè)、資源受益者和地方政府共同承擔(dān)。但是,資源型企業(yè)創(chuàng)造的利潤(rùn)和稅收大都已上繳國(guó)家,而資源受益地區(qū)和企業(yè)實(shí)際上是通過(guò)不等價(jià)交換使用的資源,它們都不可能再承擔(dān)資源開(kāi)發(fā)的補(bǔ)償責(zé)任,終形成歷史欠賬。目前我國(guó)資源型城市大都陷入經(jīng)濟(jì)危困,也無(wú)法實(shí)施有效的補(bǔ)償,所以這種補(bǔ)償需要由國(guó)家機(jī)制來(lái)完成。

從資源型城市地方政府來(lái)看,其既是城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的客體又是轉(zhuǎn)型的主體,如何進(jìn)行城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略選擇將決定其未來(lái)的城市發(fā)展路徑。分析我國(guó)資源型城市特征,考察國(guó)內(nèi)外資源型城市轉(zhuǎn)型案例,地方政府在城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中應(yīng)著手以下戰(zhàn)略選擇。

首先,確立城市定位,再造區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)是指其區(qū)域內(nèi)的企業(yè)或行業(yè)在一定領(lǐng)域創(chuàng)造和保持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的能力。資源型城市崛起是依托其資源稟賦的比較優(yōu)勢(shì),以及在此基礎(chǔ)上形成的資源型產(chǎn)業(yè)及下游產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。伴隨著資源儲(chǔ)量的減少和開(kāi)采難度的增加,作為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的資源型產(chǎn)業(yè)逐漸失去競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。而要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型,發(fā)展替代產(chǎn)業(yè),意味著區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的再造。資源型城市雖然具有資源和廉價(jià)的勞動(dòng)力等比較優(yōu)勢(shì),但資源逐漸會(huì)枯竭,人員素質(zhì)技能單一,使比較優(yōu)勢(shì)的重要性不斷下降,單靠廉價(jià)的天然生產(chǎn)要素難以獲得持久的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),缺乏競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),替代產(chǎn)業(yè)就難以持續(xù)發(fā)展,因此資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵是確立城市定位,再造區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

其次,確立產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型模式,逐步降低對(duì)資源的依賴,實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和產(chǎn)業(yè)替代。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型模式的選擇是一個(gè)艱難復(fù)雜的過(guò)程, 需要綜合考慮原資源開(kāi)發(fā)階段、開(kāi)發(fā)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)自身鏈條長(zhǎng)短以及城市區(qū)位特征等多種因素。如果資源處在衰退期,則此時(shí)資源儲(chǔ)備已經(jīng)不足,產(chǎn)量銳減,開(kāi)采成本大幅增加,發(fā)展下游產(chǎn)業(yè)缺乏原料來(lái)源和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),此時(shí)地方政府就不宜選擇產(chǎn)業(yè)延伸模式。資源規(guī)模也會(huì)限制產(chǎn)業(yè)選擇模式,資源加工業(yè)一般都有經(jīng)濟(jì)規(guī)模的要求,例如煉油裝置的經(jīng)濟(jì)規(guī)模為500萬(wàn)噸/年,這就為較小的油田發(fā)展石油煉化工業(yè)設(shè)置了天然的障礙,只有較大的礦區(qū)才能為下游產(chǎn)業(yè)提供充足的原料來(lái)源,適宜采取產(chǎn)業(yè)延伸模式。良好的區(qū)域優(yōu)勢(shì)也有利于城市規(guī)模的擴(kuò)大和多元化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的形成,研究也顯示,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城市規(guī)模存在明顯的相關(guān)性。因此,具備較好區(qū)域因素的資源型城市適宜選擇產(chǎn)業(yè)更新模式或復(fù)合發(fā)展模式。

最后,培育平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境,建立廉潔高效的投資環(huán)境,積極引進(jìn)外來(lái)資金以推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型。資源型城市必須積極創(chuàng)造平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境,大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì),形成一批有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的民營(yíng)企業(yè),以帶動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。如撫順市“以存量吸增量,以增量促存量”的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略選擇,通過(guò)推進(jìn)國(guó)企改革,加快發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì),做強(qiáng)做大存量資產(chǎn),使全市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得明顯成效。新鋼鐵公司、撫順挖掘機(jī)制造有限公司等一批改制企業(yè)煥發(fā)了新的生機(jī),并已經(jīng)成為全市經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

總之,資源型城市的情況千差萬(wàn)別,轉(zhuǎn)型發(fā)展應(yīng)堅(jiān)持因地制宜、揚(yáng)長(zhǎng)避短的原則,選擇有利于形成競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)型模式與發(fā)展路徑,以實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

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