【谷騰環(huán)保網(wǎng)訊】生態(tài)環(huán)境法典編纂再迎關(guān)鍵進(jìn)展——備受矚目的污染防治編草案二審稿今日公開征求意見。

作為整部法典草案中條款最多的一編，污染防治編整合多部現(xiàn)行單行法，牽動無數(shù)環(huán)境工作者與公眾的視線。從初審到二審，污染防治編草案吸納了哪些意見建議？解決了哪些關(guān)鍵問題？

本報記者專訪中國人民大學(xué)法學(xué)院副教授、法學(xué)院環(huán)境法教研室主任曹煒，系統(tǒng)梳理污染防治編草案二審稿的重點與亮點，解讀修改背后的立法考量。

八大亮點速覽

中國環(huán)境報：在您看來，這次污染防治編草案二審稿都有哪些亮點？

曹煒：關(guān)于污染防治編二審稿，我總結(jié)了八大亮點。

一是將改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和保障公眾健康納入污染防治工作的總體要求之中，拓展了污染防治工作的價值理念。

二是進(jìn)一步加強對農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治問題的關(guān)注，在資金支持、農(nóng)業(yè)投入品以及畜禽散養(yǎng)密集區(qū)方面增加了相應(yīng)規(guī)定。

三是進(jìn)一步加強重金屬污染防治，在第一百七十一條之一增加了專門的重金屬污染防治條款。

四是進(jìn)一步加強移動源污染防治，增加重點用車單位管理規(guī)定、加強對機動車船等排放檢驗造假的監(jiān)管并加強內(nèi)河船舶水污染防治要求。

五是進(jìn)一步完善地下水污染防治規(guī)范體系，增加地下水調(diào)查評價規(guī)定。

六是進(jìn)一步加強固體廢物污染防治，增加規(guī)劃、工業(yè)固體廢物中有毒有害物質(zhì)含量控制標(biāo)準(zhǔn)以及不得擅自傾倒、拋撒或者堆放建筑垃圾的規(guī)定。

七是進(jìn)一步加強對從事放射性污染監(jiān)測工作的機構(gòu)的監(jiān)管，對此類機構(gòu)實行資質(zhì)管理制度。

八是進(jìn)一步完善化學(xué)物質(zhì)污染防治制度，增加地方政府職責(zé)、生產(chǎn)進(jìn)口使用化學(xué)物質(zhì)的企業(yè)事業(yè)單位信息公開以及國務(wù)院有關(guān)部門推動有毒有害化學(xué)物質(zhì)替代的規(guī)定。

重視移動源監(jiān)管

禁止生產(chǎn)銷售排放檢測造假裝置

中國環(huán)境報：污染防治編草案二審稿主要解決了哪些關(guān)鍵問題？

曹煒：首先，解決了畜禽和水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治的資金來源問題。二審稿明確，各級人民政府應(yīng)當(dāng)在財政預(yù)算中安排資金支持畜禽和水產(chǎn)養(yǎng)殖污染防治，有利于此類活動的污染防治工作順利推進(jìn)。

其次，解決了重金屬污染防治的法律依據(jù)和責(zé)任分工問題。二審稿明確了中央、地方以及企業(yè)在重金屬污染防治方面的責(zé)任分工。國務(wù)院生態(tài)環(huán)境主管部門會同有關(guān)部門確定重金屬污染防治重點地區(qū)和重點行業(yè)。重點地區(qū)所在設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府負(fù)責(zé)組織編制實施重金屬污染防治方案。重點行業(yè)企業(yè)則需要承擔(dān)定期開展隱患排查整治、采取有效措施的責(zé)任。

三是解決重型貨車等分散移動源污染防治問題。針對重型貨車較為分散、難以進(jìn)行有效監(jiān)管的問題，二審稿增加規(guī)定，重型貨車使用較多的重點用車單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，將運輸及裝卸環(huán)節(jié)排放管理納入單位污染防治責(zé)任制度，加強重型貨車大氣污染防治。

四是解決了排放檢測機構(gòu)造假裝置和設(shè)備的源頭規(guī)范問題。二審稿新增規(guī)定，禁止生產(chǎn)、進(jìn)口或者銷售用于篡改、屏蔽、偽造機動車船、非道路移動機械、鐵路機車、發(fā)動機排放檢驗數(shù)據(jù)的裝置和為虛假排放檢驗提供條件的檢驗設(shè)備。

五是解決了化學(xué)物質(zhì)污染防治的地方職責(zé)問題。二審稿新增規(guī)定，縣級以上地方人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強化學(xué)物質(zhì)污染防治。這一規(guī)定為地方未來開展相關(guān)行動提供了法律依據(jù)。

中國環(huán)境報：您認(rèn)為，這次修改最大的進(jìn)步體現(xiàn)在哪里？

曹煒：我認(rèn)為，污染防治編草案二審稿最大的進(jìn)步，主要體現(xiàn)在價值理念進(jìn)一步拓展提升。例如，二審稿第一百四十五條增加了改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和保障公眾健康的內(nèi)容，使得污染防治編與其他各編的聯(lián)系更加緊密，并且與不斷滿足人民群眾日益增長的對美好生活的需要的總體目標(biāo)相契合。

此外，可以看到對加強移動源監(jiān)管的重視�！吨袊苿釉喘h(huán)境管理年報（2024年）》統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2023年，全國貨車CO、HC、NOx、PM排放量分別為180.6萬噸、37.6萬噸、387.2萬噸、3.7萬噸，占汽車排放總量的27.7％、22.1％、83.7％、90.8％。而重型貨車的四項污染物排放量分別為59.2萬噸、20萬噸、350萬噸、2萬噸。可見，在固定污染源監(jiān)管已經(jīng)取得突出成績后，以重型貨車為代表的移動源監(jiān)管已經(jīng)成為污染防治領(lǐng)域新的工作重心。二審稿明確了對重點用車單位的要求，有助于倒逼重型貨車所有者進(jìn)行更新?lián)Q代。此外，加強了對船舶特別是內(nèi)河船舶的監(jiān)管要求，有助于強化對水上移動源污染的防治，推進(jìn)“陸水統(tǒng)籌”。

二審稿的修改思路由“全面推進(jìn)”轉(zhuǎn)向“重點推進(jìn)”

中國環(huán)境報：與初審相比，二審稿的修改思路有何不同？

曹煒：在一審之前，全國人大常委會法制工作委員會主要采取“全面推進(jìn)”的思路，對現(xiàn)行污染防治立法進(jìn)行全面審查、系統(tǒng)整合，通過編訂纂修形成初步文本。一審之后，全國人大常委會法制工作委員會向社會公布法典草案并廣泛征求國家機關(guān)、科研院所、專家、公眾等各方面意見，獲得了充分意見反饋。因此，二審稿的修改思路由全面推進(jìn)轉(zhuǎn)向重點推進(jìn)。法制工作委員會全面收集整理各方意見，識別其中的重要意見建議并展開專題調(diào)查研究，與相關(guān)部門進(jìn)行反復(fù)磋商溝通，最終確定部門關(guān)心、公眾關(guān)注的重點難點問題實現(xiàn)重點突破，進(jìn)一步發(fā)展完善污染防治編的規(guī)范體系。

中國環(huán)境報：收到的意見建議主要集中在哪些內(nèi)容？二審稿對此有何回應(yīng)？

曹煒：針對公眾反映較為集中的內(nèi)容，二審稿進(jìn)行了回應(yīng)。例如，增加規(guī)定，科學(xué)合理安全使用獸藥、飼料和飼料添加劑的農(nóng)業(yè)投入品，科學(xué)處置農(nóng)業(yè)投入品包裝廢棄物；增加了國務(wù)院有關(guān)部門制定含揮發(fā)性有機物的原輔材料和產(chǎn)品的揮發(fā)性有機物含量限值標(biāo)準(zhǔn)、低揮發(fā)性有機物含量的原輔材料和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)；要求建立船舶污染物等接受、轉(zhuǎn)運及處理處置多部門聯(lián)合監(jiān)管制度。

期待一部法典解決所有生態(tài)環(huán)境問題是不合適的

中國環(huán)境報：污染防治編需要對大量現(xiàn)行單行法進(jìn)行系統(tǒng)整合，如何處理“繼承現(xiàn)有成熟規(guī)定”與“進(jìn)行突破性制度創(chuàng)新”之間的關(guān)系？在與生態(tài)保護(hù)、綠色低碳發(fā)展等其他各編的銜接與協(xié)調(diào)上，做了哪些特別的立法技術(shù)安排？

曹煒：由于污染防治編涉及多部現(xiàn)行單行法，且有幾部立法屬于新制定或剛剛進(jìn)行過修訂，如《土壤污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等。因此，我覺得在修訂過程中，立法機關(guān)還是秉持穩(wěn)中有進(jìn)的基本立場，對于現(xiàn)行的法律規(guī)定，除非有中央改革決策或者部門根據(jù)實際情況提出修改建議，一般情況下均要做繼承處理。對絕大多數(shù)條文僅僅進(jìn)行文字表述調(diào)整等技術(shù)處理，不做重大調(diào)整。從而在實現(xiàn)重點突破的同時，維持整個體系的穩(wěn)定性和連續(xù)性。

在與其他編的銜接問題上，污染防治編主要通過增加概念界定條款、適用范圍條款等技術(shù)手段來解決。一方面，通過概念界定條款，明確各分編的調(diào)整范圍，例如增加大氣污染、電磁輻射、光污染的定義等。另一方面，各分編相應(yīng)增補了適用范圍條款，明確分編的適用范圍，排除不適用分編的情況。此外，污染防治編將現(xiàn)行污染防治單行立法中涉及生態(tài)、節(jié)能、節(jié)約資源等方面的條款交由其他分編來統(tǒng)一安排處理，從而實現(xiàn)了三編之間的有效界分。

中國環(huán)境報：我們開設(shè)的“我為法典建言獻(xiàn)策”專欄收到了很多意見建議，有的建議提得很細(xì)致，期望法典不僅要全面，也要在具體操作上作規(guī)定，但也有觀點認(rèn)為，有很多內(nèi)容其實不適宜在法典中作統(tǒng)一規(guī)定。您怎么看待這個問題？什么樣的問題應(yīng)該由法典來解決，什么樣的問題可以交由地方立法等方式去細(xì)化規(guī)定？

曹煒：我認(rèn)為，期待一部法典解決所有生態(tài)環(huán)境問題是不合適的。雖然我們要通過生態(tài)環(huán)境法典納入多部現(xiàn)行有效的生態(tài)環(huán)境單行立法，但是仍然有部分立法留在法典之外，與法典共同發(fā)揮規(guī)范作用。與學(xué)界以及公眾的期待不同，立法機關(guān)在立法活動中必須在有效回應(yīng)社會關(guān)切的同時維護(hù)法典的安定性和穩(wěn)定性。對于現(xiàn)行有效的法律制度和法律規(guī)范，不能輕易進(jìn)行重大調(diào)整，否則也有可能影響到企業(yè)和社會的信賴?yán)姹Ｗo(hù)。

我認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境法典主要適合調(diào)整以下幾方面的問題：一是中央已經(jīng)做出重大決策的問題；二是各相關(guān)部門能夠達(dá)成一致、應(yīng)當(dāng)進(jìn)行修改的問題；三是實踐中反映確實比較集中的問題。基于法典的安定性和穩(wěn)定性特征，對于未來可能會出現(xiàn)變動的政策、各部門尚不能達(dá)成統(tǒng)一意見的問題以及過于細(xì)微、具體的問題，不適宜在法典中進(jìn)行規(guī)定，而是可以交由部門規(guī)章等去規(guī)定解決，也有利于未來及時進(jìn)行調(diào)整。

中國環(huán)境報：在編纂的過程中，一定有很多內(nèi)容是各方觀點不一、經(jīng)過反復(fù)討論的，作為編纂工作的參與者之一，您認(rèn)為推動共識形成的最有效路徑是什么？

曹煒：在起草污染防治編的過程中，確實有很多內(nèi)容是各方觀點不一、反復(fù)討論的，但是很多問題最終各方都達(dá)成了一致并且能夠轉(zhuǎn)化為文本。通過觀察這一過程，我感覺到推動共識形成最有效的路徑是召開討論會、征求意見會。在污染防治編一審之后，立法機關(guān)多次召開研討會，召集各部門、專家、行業(yè)企業(yè)代表共聚一堂，共同就某一問題充分征求各方意見并且進(jìn)行討論，最終推動共識形成。

污染防治編草案二審稿全文查看：

生態(tài)環(huán)境法典污染防治編（草案二次審議稿）.PDF

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